Droits politiques

Droits politiques sous l'ancienne Confédération (jusqu'en 1798)

L'idée que l'ancienne Confédération fut de tous temps une communauté de démocraties est inexacte. Peuvent être toutefois considérés comme des démocraties directes les cantons à landsgemeinde (cantons campagnards), les Grisons et les dizains valaisans. A la fin du Moyen Age et durant l'époque moderne, la majorité des hommes adultes y jouissaient des droits politiques. Relevant de la citoyenneté cantonale, ils n'étaient pas fondés sur le droit naturel mais représentaient un privilège héréditaire dont les habitants et les résidants des territoires sujets étaient exclus.

A partir du XV^e siècle, le Grand Conseil devint l'autorité suprême dans les cantons-villes (cantons à régime patricien, villes corporatives), étant précisé que, dans tous les cantons, le Petit Conseil, qui exerçait des fonctions exécutives, tendait à accroître son influence. Bien que les Conseils se désignent en tout ou partie par cooptation, tout citadin avait une certaine chance d'entrer au moins dans le Grand Conseil. En raison de la stagnation économique et démographique, de l'instabilité politique et de l'ouverture du droit de bourgeoisie (droit de cité) liée à ces facteurs, les Conseils restèrent d'un accès assez facile pour de larges milieux jusqu'au XVI^e siècle. Leurs décisions pouvaient donc passer pour relativement «démocratiques». Dans certains cantons-villes, la population sujette des campagnes participait, aux XV^e et XVI^e siècles, à la formation de la volonté politique grâce à l'institution des consultations populaires. Il ne s'agissait toutefois pas d'un droit, mais d'une faveur accordée par le gouvernement (autorité politique).

A partir du XVI^e siècle, l'obtention du droit de bourgeoisie devint plus restrictive. En ville comme à la campagne, la croissance de la population incita les anciennes familles à écarter de plus en plus les nouveaux arrivants du pouvoir. Ceux-ci et leurs descendants, appelés «habitants», se virent refuser le droit de bourgeoisie et les droits politiques. A cette même époque, l'oligarchisation du pouvoir se manifesta dans toute la Confédération, surtout dans les cantons-villes (patriciat), et les libertés politiques s'évanouirent de plus en plus.

Droits politiques sous la République helvétique, l'acte de Médiation et la Restauration (1798-1830)

La Constitution helvétique de 1798 (République helvétique) rompit avec les usages du passé en introduisant sur tout le territoire confédéré le suffrage universel masculin, bien que le système électoral fût encore indirect. Les conditions étaient d'avoir atteint sa vingtième année révolue et d'habiter depuis cinq ans dans la même commune. Les étrangers pouvaient prétendre au droit de cité suisse après 20 ans de séjour. Le suffrage censitaire, dépendant de la fortune ou du paiement d'impôts, fut aboli. Etaient privés de droits politiques les femmes et les ecclésiastiques.

L'acte de Médiation de 1803 (Médiation) prévoyait certes dans l'article 3 de son vingtième chapitre que la Suisse ne connaîtrait plus ni pays sujets, ni privilèges de lieux, de naissance, de personnes ou de familles. Comme il laissait cependant aux cantons le soin de légiférer sur les droits politiques, nombre d'entre eux rétablirent les limitations traditionnelles du droit de vote. Sauf dans les cantons à landsgemeinde, le droit de vote fut réservé aux seuls propriétaires fonciers. Les cantons-villes exigeaient en plus l'exercice d'un métier indépendant et l'appartenance à la milice. La Restauration apporta de nouvelles restrictions bien que le Pacte fédéral de 1815 précise dans son paragraphe 7 que l'usage des droits politiques ne peut être en aucun cas, dans les cantons, le privilège des seuls bourgeois du canton. En fait, les droits politiques leur étaient bien réservés et, dans plusieurs cantons, on donnait en outre la préférence aux citoyens du chef-lieu dans la répartition des sièges du parlement. Le suffrage censitaire fut même pratiqué dans quelques cantons à landsgemeinde.

Elargissement des droits politiques à partir de 1830

A partir de 1830, les cantons régénérés supprimèrent peu à peu le suffrage censitaire (Régénération). Les droits politiques furent accordés aux Suisses des autres cantons, autrefois considérés comme étrangers, le service militaire ne fut plus exigé partout. D'autres inégalités politiques demeurèrent cependant comme l'exclusion des salariés et la préférence donnée aux villes.

L'Etat fédéral fondé en 1848 accorda (article 63 de la Constitution fédérale) le droit de vote en matière fédérale à chaque citoyen suisse ayant atteint l'âge de 20 ans révolus et jouissant du droit de vote dans son canton de domicile. Cet objectif fut cependant considérablement retardé par les restrictions des législations cantonales. Les cantons continuèrent de refuser les droits politiques à de nombreux citoyens, comme les assistés ou ceux qui ne payaient pas d'impôts. L'article 42 de la Constitution fédérale garantit également les droits politiques cantonaux aux Suisses non originaires du canton où ils étaient établis, sous réserve d'un délai de carence de deux ans au maximum, délai que la Constitution fédérale de 1874 réduisit à trois mois. Dans les communes, diverses restrictions au droit de vote des nouveaux arrivants perdurèrent également.

Conformément à l'article 4 de la Constitution fédérale (égalité de droits), les privilèges politiques liés au lieu, à la fortune ou à la condition disparurent des législations cantonales à la suite de plaintes déposées au Conseil fédéral ou à l'Assemblée fédérale. Cette dernière réduisit les inégalités stipulées par les constitutions cantonales lorsqu'elle examinait celles-ci pour leur accorder la garantie fédérale.

Mouvement démocratique (dès 1863) et étapes ultérieures

Affiche en vue de la votation fédérale du 25 janvier 1942, réalisée par Noël Fontanet (Collection privée). […]

Dans la période qui suivit 1848, il arriva souvent, notamment dans le canton de Zurich, que des industriels riches et influents dominent les parlements cantonaux. Cette hégémonie politique de la bourgeoisie économique éveilla la méfiance des classes laborieuses. Pour participer au pouvoir politique, une large partie de la population réclama la démocratie directe en lieu et place de la démocratie représentative. Après que le mouvement démocratique eut obtenu la révision de la constitution de Bâle-Campagne en 1863, puis des révisions dans les cantons de Zurich, de Soleure, de Thurgovie et de Berne, il visa à obtenir la démocratie directe également à l'échelon fédéral. La Constitution de 1874 introduisit le référendum législatif comme forme de démocratie directe. Puis, en 1891, le peuple et les cantons acceptèrent la solution de l'initiative populaire pour la révision partielle de la Constitution. Plus de 250 initiatives ont été déposées depuis lors. L'une d'elles permit en 1918 d'introduire la proportionnelle pour l'élection du Conseil national (systèmes électoraux), une autre amena le référendum facultatif pour les traités internationaux en 1921. En 1949, le droit d'urgence (clause d'urgence), dont l'Assemblée fédérale avait abondamment usé, fut aussi fortement limité grâce à une initiative populaire. De même, le droit de nécessité extraconstitutionnel fut aboli contre la volonté du Conseil fédéral. En 1991, la majorité civique fut abaissée de 20 à 18 ans après votation populaire. En revanche, d'autres initiatives visant à élargir les droits politiques échouèrent. Ce fut le cas de l'élection du Conseil fédéral par le peuple (1900, 1942, 2013) ou de l'introduction de référendums administratifs spéciaux (initiative en matière de dépenses militaires, 1987).

Le suffrage féminin, qui étendait le droit de vote à tous les adultes suisses, ne fut que tardivement adopté. La Suisse ne se décida à franchir ce pas très important que longtemps après les autres pays européens. Les citoyens (masculins) rejetèrent un changement constitutionnel allant dans ce sens en 1959 et ne s'y décidèrent qu'en 1971.

Des femmes votent pour la première fois lors d'une élection du Grand Conseil genevois, novembre 1961. Photographie de Donald Stampfli (Ringier Bildarchiv, RBA1-1-6412, n^o 1) © Staatsarchiv Aargau / Ringier Bildarchiv. […]

Dans les années 1990 le renouvellement des droits politiques dans le cadre de la révision totale de la Constitution fut âprement discuté. Pour ne pas mettre en danger l'acceptation de ce texte par le peuple (le souverain l'adopta effectivement en 1999), on aborda séparément la réforme des droits populaires. En 2003, le peuple et les cantons approuvèrent une modification modeste, dont le cœur était l'introduction d'une initiative populaire générale. Ses initiateurs devaient apporter en termes très généraux une suggestion au Parlement, qui devait décider de sa formulation concrète et déterminer s'il s'agissait de la convertir en article constitutionnel ou en loi; l'initiative populaire générale s'étant révélée inapplicable dans les faits, le peuple et les cantons la supprimèrent en 2009 déjà. Le même paquet de réformes de 2003 élargit le référendum facultatif pour les traités internationaux.