Wohnungsbau

Der Wohnungsbau als Spiegel der Konjunktur

Der Hausbau war jahrhundertelang handwerklich organisiert (Handwerk), bis die Städte infolge des Bevölkerungsdrucks buchstäblich aus den Stadtmauern platzten. In der ersten Hälfte des 15. Jahrhunderts waren 14,1% aller nachweisbaren Handwerker in Bern am Wiederaufbau der 1405 abgebrannten Quartiere der Stadt beteiligt. In der Stadt Genf waren 1464 10,4% der Berufsleute im Holz- und Baugewerbe tätig. 1832 arbeiteten im Kanton Waadt 861 Zimmer-, Maurer- und Gipsermeister und 848 Arbeiter, das heisst 11,2% bzw. 11,8% der in Industrie und Handel tätigen Personen. 1800 waren schweizweit 2%, 1850 3,2% und 1900 6,3% der gesamten Arbeitskräfte im Wohnungsbau beschäftigt. Trotz dieser Zunahme kam es vielerorts bald zu Wohnungsmangel, so zum Beispiel ab 1870 in Bern wegen des Zuzugs von zahlreichen eidgenössischern Beamten oder ab 1870-1871 in Basel, wo sich viele Elsässer niederliessen. Die Gemeinden waren gefordert; Bern war die erste Stadt, die sich ab 1890 am Wohnungsbau beteiligte. Der kommunale Wohnungsbau machte jedoch immer nur einen kleinen Teil am Gesamtvolumen des Wohnungsbaus aus. 1931 wurden in der ganzen Schweiz 3508 Wohnungen gebaut, davon 1773 in Zürich und 638 in Bern. Vom späten 19. Jahrhundert an baute man auch Wohnungen ohne Gewinnabsichten; einerseits entstanden jetzt die ersten Wohnbaugenossenschaften, andererseits stellten einzelne Industrieunternehmungen ihren Angestellten Wohnungen oder Häuser zur Verfügung (Arbeitersiedlungen).

Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts war der Wohnungsbau grossen Schwankungen unterworfen. Wenn andere Branchen unter einer Rezession litten und Kredite und Arbeitskräfte frei wurden, erhielt das Baugewerbe Auftrieb, und wenn der Anteil der leer stehenden Wohnungen am gesamten Wohnungsbestand 5% überstieg, brach die Bautätigkeit zusammen. Die Investoren lernten die neuen Arten der Finanzierung durch die Banken und den sich entwickelnden Immobilienmarkt zu nutzen. In Zürich zum Beispiel wurden 1896 2477 Wohnungen gebaut, 1905 jedoch nur 316. In der Mitte dieser Zeitspanne, im Jahr 1901, standen nämlich mehr als 5% der Wohnungen leer und 526 Häuser wurden zwangsverkauft. Ab 1910 wurden die Wohnungen wie in vielen anderen Schweizer Gemeinden wieder rar. In den folgenden Jahren verbesserte sich die Situation überall in der Schweiz ausser in Bern, wo die Verwaltung weiter wuchs. Ausserdem ging dort – im Gegensatz zu anderen schweizerischen Städten – auch die Zahl der Ausländer ab 1914 nicht zurück. In Genf, St. Gallen und Neuenburg bestand dagegen bis in die 1920er Jahre hinein ein Angebotsüberhang.

Während des Ersten Weltkriegs litt der Wohnungsbau unter der Bevölkerungsabnahme, der allgemeinen Unsicherheit und dem Mangel an Kapital, Baumaterialien und Arbeitskräften. Waren 1911-1914 in den 26 grössten Gemeinden noch 20'139 Wohnungen erstellt worden, so waren es 1915-1918 nur mehr 4744. Da die Anzahl der Eheschliessungen nicht in gleichem Masse abnahm, wurde die Wohnungsknappheit in den Städten, in denen die Bevölkerungszahlen stabil blieben, wieder spürbar. 1919, auf dem Höhepunkt der Krise, verzeichneten Zürich mit 0,05% sowie Bern und Basel mit je 0,2% äusserst geringe Leerwohnungsbestände, was eine allgemeine Erhöhung der Mietzinse nach sich zog. Der Bund antwortete auf die daraus resultierenden sozialen Unruhen mit einer Reihe von Erlassen zum Schutz der Mieter, zur Beschlagnahmung unbenutzter Wohnungen und zur Förderung des Wohnungsbaus. Er gewährte zusätzlich zur kantonalen und kommunalen Hilfe günstige Kredite sowie Subventionen à fonds perdu. Die Gemeinden erstellten 1919-1924 1517 Wohnungen, mehr als je zuvor. Die Fördermassnahmen endeten 1924 mit der Liberalisierung der Mieten. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg wurden wieder ähnliche Massnahmen ergriffen.

1927 erfuhr die Baubranche erneut einen Aufschwung. Sie übernahm Arbeiter und frei gewordenes Kapital der schrumpfenden Exportindustrien. Spargelder fluteten den Hypothekarmarkt. Gesunkene Baukosten und Hypothekarzinsen machten das Bauen rentabel, während die Mieten stiegen. Man baute bis 1933 weiter, obwohl sich die Nachfrage bereits ab 1931 infolge der Weltwirtschaftskrise abgeschwächt hatte. Der Rückgang der Spargelder und die grosse Anzahl leerer Wohnungen – in Lausanne war deren Anteil bis 1934 auf den Rekordwert von 15% angestiegen – liessen den Wohnungsbau 1935 um 35% und 1936 um 45% zurückgehen. 1936 stammte die Hälfte aller Arbeitslosen aus der Baubranche. Die Abwertung der Währung im selben Jahr führte zu einer Repatriierung von Vermögenswerten, welche Spekulanten im Ausland angelegt hatten, sodass die für die Währungspolitik zuständigen Behörden die drohende Kreditklemme entschärfen konnten. Dies hatte 1937-1939 eine zögerliche Wiederaufnahme der Bautätigkeit zur Folge.

Während des Zweiten Weltkriegs nahm die Bautätigkeit stark ab, allerdings nicht im selben Ausmass wie im Ersten Weltkrieg. Ab 1943 herrschte in allen Schweizer Gemeinden Wohnungsnot, die bis 1975 dauern sollte. Nur wenige Kommunen verzeichneten mehr als 0,5% leer stehende Wohnungen (die Lage auf dem Wohnungsmarkt gilt bei einem Leerwohnungsanteil von 1% als ausgeglichen).

Nach 1945 wurde der Wohnungsbau zu einer treibenden Kraft des wirtschaftlichen Aufschwungs. 1939 waren 110'000 Personen in der Branche tätig, 1955 210'000 und 1965 320'000. In Gemeinden mit mehr als 2000 Einwohnern waren 1932 18'000 Wohnungen gebaut worden, 1940 und 1941 aber je nur weniger als 5000. 1951 wurden dann mehr als 20'000, 1955 mehr als 30'000, 1961 mehr als 40'000, 1971 mehr als 50'000 und 1973 mehr als 60'000 Neuwohnungen gezählt. Kleine und mittlere Gemeinden mit 2000-10'000 Einwohnern profitierten stärker von dieser Entwicklung als Städte mit über 100'000 Einwohnern. Wegen der vielen Eheschliessungen, den kleineren Haushaltsgrössen, der Immigration (zum grossen Teil für das Baugewerbe) und den höheren Einkommen wuchs die Nachfrage am Wohnungsmarkt stetig und überstieg das Angebot bei Weitem. Zwischen 1954, als die Mietzinskontrolle für Neuwohnungen abgeschafft wurde, und 1972 nahmen die Mieten um 160% und der allgemeine Preisindex um 70% zu. Die Löhne stiegen allerdings noch mehr, und der Anteil der leer stehenden Wohnungen betrug nie mehr als 1%. Ab 1942 versuchte der Bund, den Wohnungsbau durch Subventionen und Bürgschaften zu fördern. Die Kantone und Gemeinden unterstützten ihn dabei und übernahmen dann diese Aufgaben. Der Mangel an Bauplätzen in den Städten ab 1950 und das Fehlen von Arbeitskräften in den 1960er Jahren, das auf die Konkurrenz durch den Autobahnbau sowie auf die Kontingentierung der Arbeitsbewilligungen zurückzuführen war, behinderten den Wohnungsbau Der Bund reagierte auf diese Herausforderungen in ungewöhnlicher Weise; ein dringlicher Bundesbeschluss von 1964 sah die Einführung einer Baubewilligung und für nicht sofort notwendige Bauvorhaben einen einjährigen Baustopp vor, ein weiterer von 1972 umfasste ein Massnahmenpaket gegen die Überhitzung der Baukonjunktur, das in Regionen mit überforderter Baukapazität unter anderem ein Abrissverbot für Wohnhäuser und für Bauvorhaben von geringer Dringlichkeit eine befristete Ausführungssperre enthielt.

Der Erdölschock von 1973 stürzte den Bausektor in die Krise. Die Zahl der gebauten Wohnungen sank von 1973 bis 1977 von 82'000 auf 32'000. Die Hälfte der Arbeitsplätze ging verloren, das Ausbleiben der Saisonniers schwächte die Nachfrage und die Verknappung der Kredite beschränkte das Angebot. Erst ab 1981 wurden Wohnungen wegen der Nachfrage der Baby-Boom-Generation, der sinkenden Personenzahl pro Haushalt und den gestiegenen Platzansprüchen wieder knapp. Die Baukosten und die Zinsen stiegen und trugen zu einem veritablen Bauboom bei; 1984 wurden 45'000 Wohnungen erstellt. Ab 1991 ging die Bautätigkeit wieder zurück; 1993 wurden nur mehr 34'500 Wohnungen fertiggestellt. Die Hypothekarzinsen betrugen mehr als 8%. Neue dringliche Bundesbeschlüsse wurden erlassen, um der Spekulation einen Riegel zu schieben. Der Rückgang setzte sich bis in die ersten Jahre des 21. Jahrhunderts weiter fort. Die Turbulenzen auf dem Finanzmarkt, die sinkenden Hypothekarzinsen und vor allem das rasche Bevölkerungswachstum als Folge des freien Personenverkehrs führten zu einem deutlichen Wiederanstieg der Bautätigkeit. Der extrem konjunkturabhängige Bausektor reagiert jeweils mit einer zeitlichen Verschiebung von ein bis zwei Jahren auf konjunkturelle Einbrüche, da begonnene Bauvorhaben zu Ende geführt werden müssen, und auf Konjunkturanstiege.

Baustelle in Genf. Fotografie, Februar 1996 (Interfoto, Genf).

Gemeinnütziger Wohnungsbau und Wohnbaupolitik

Gemeinnütziger Wohnungsbau bezeichnet traditionell die nicht gewinnorientierte Bereitstellung von Wohnraum durch Institutionen mit statutarisch kontrollierter Zielsetzung bzw. durch den Staat, meist für sozial benachteiligte Bevölkerungsgruppen. Heute ist gemeinnütziger Wohnungsbau ein technischer Begriff der Wohnbauförderung.

Am Anfang des gemeinnützigen Wohnungsbaus standen philanthropische Initiativen sozial aufgeschlossener Bürger. 1851 führte die Basler Gesellschaft für billige Arbeiterwohnungen auf Initiative der Gesellschaft zur Beförderung des Guten und Gemeinnützigen einen viel beachteten Wettbewerb zum Bau von Arbeiterhäusern durch, die in der Folge realisiert wurden. 1860-1875 entstanden Siedlungen in Genf, Lausanne, Bern, Zürich, La Chaux-de-Fonds, Le Locle und Winterthur (Städtebau); ihr wichtigstes Vorbild war die Cité ouvrière in Mülhausen (Arbeitersiedlungen). Die Bauten sollten nicht nur den Wohnungsmangel beheben, sondern auch qualitative Standards setzen und bei geringer Wohnfläche ein Maximum an Licht, Luft und Sonne bieten. Die in diesen Wohnungen lebenden Familien sollten zu "Sparsamkeit, Reinlichkeit und Ordnung" erzogen werden. Ab 1890 trat als neue Form die Selbsthilfegenossenschaft von Mietern auf, zunächst des Mittelstands, ab 1903 auch des Eisenbahnpersonals (Mieterverbände).

1889 veranlasste die Gemeinde Bern den Bau von Arbeiterwohnungen, später folgten Lausanne, Neuenburg, Genf und Zürich, wo die Wohnbauförderung 1907 in der Gemeindeordnung festgeschrieben wurde. Der Erste Weltkrieg brachte den staatlichen Wohnungsbau vorerst zum Stillstand. Erst mit der ausserordentlichen Wohnungsnot von 1918-1919 verdichteten sich die vereinzelten Versuche zu Ansätzen einer Wohnungspolitik mit Subventionen von Bund, Kantonen und Gemeinden, die allerdings 1924 vom Bund sowie Anfang der 1930er Jahre von Gemeinden und Kantonen zum grössten Teil wieder gestrichen wurden. Dank kommunaler Finanzhilfe wurden gemeinnützige Baugenossenschaften in der Zwischenkriegszeit besonders in Zürich und Winterthur zu einem tragenden Pfeiler der Wohnungsversorgung. In Basel und Winterthur wurden vorwiegend Einfamilien-Reihenhäuser erstellt und an die Bewohner verkauft. In Basel erbauten Genossenschaften auch Mietshäuser. In Zürich (Kolonien des eidgenössischen Personals an der Röntgenstrasse 1915-1926) und in der Westschweiz (Cité Vieusseux in Genf 1929-1931) trat der Bau von Einfamilienhäusern zugunsten desjenigen von Mietwohnungen zurück, weil diese auf Dauer der Spekulation entzogen werden konnten. Die imposanten, oft farbigen Kolonien der Baugenossenschaften setzten als Ausdruck kollektiver Selbsthilfe markante Akzente innerhalb der Stadtbilder. Wie ihre philanthropischen Vorläufer bemühten sich die Baugenossenschaften um die Hebung der Wohnkultur. Darunter verstand man eine weiträumige Anlage der Kolonien, geschlechtergetrennte Kinderzimmer und einen relativ hohen Ausbaustandard, womöglich mit Bad und Zentralheizung. Die Betonung der familiären Privatsphäre kam im Verbot der Untervermietung zum Ausdruck. Der Umzug in die Genossenschaftswohnung war für viele Arbeiterfamilien ein Zeichen des gesellschaftlichen Aufstiegs.

Ab 1942 richtete der Bund zusammen mit Kantonen und Gemeinden wieder Beiträge à fonds perdu an den Wohnungsbau aus. Stützten sich bis 1945 alle Erlasse des Bundes zur Förderung des Wohnungsbaus auf ausserordentliche Vollmachten des Bundesrats, wurde mit der Aufnahme von Artikel 34^quinquies (Familienschutz) in die Bundesverfassung (BV) die verfassungsrechtliche Grundlage für eine eidgenössische Wohnungspolitik geschaffen. Erstmals angewendet wurde die Verfassungsbestimmung für den Bundesbeschluss von 1947 über Massnahmen zur Förderung der Wohnbautätigkeit, der eine Fortführung der Subventionierung vorsah. Seine Verlängerung wurde 1950 vom Volk abgelehnt, einzelne Kantone und Gemeinden unterstützten den Wohnungsbau jedoch weiter. 1943-1949 erreichte der gemeinnützige Wohnungsbau seine grösste Verbreitung, nicht nur in den grösseren Städten, sondern auch in Kleinstädten und ländlichen Zentren. Schlichte Zeilen in parkartiger Umgebung charakterisieren in dieser Periode ganze Neubauquartiere, beispielsweise in Zürich-Schwamendingen und Bern-Bümpliz. Flache Satteldächer und die häufige Verwendung von Holz für Balkonbrüstungen sowie sogenannte Blumenfenster sind typische Architekturmerkmale. Eine der grössten Anlagen aus dieser Zeit ist die 1943-1947 errichtete Beamtenkolonie Wylergut in Bern mit ursprünglich 2000 Bewohnern.

Wegen anhaltender Wohnungsknappheit nahm der Bund Ende der 1950er Jahre seine Unterstützungszahlungen zusammen mit den Kantonen wieder auf. War es in den 1940er Jahren um eine Ausweitung der Wohnungsproduktion gegangen, förderte der Bund nun in erster Linie den Bau preisgünstiger Wohnungen. Das erste Bundesgesetz über Massnahmen zur Förderung des Wohnungswesens folgte 1965 und führte diese Politik weiter. 1972 wurde als Gegenvorschlag des Bundesrats zur sogenannten Denner-Initiative der Wohnbauförderungsartikel 34^sexies in die BV (Artikel 108 BV von 1999) aufgenommen, nachdem im September 1970 die Initiative Recht auf Wohnung und Ausbau des Familienschutzes nur knapp verworfen worden war. Dieser Artikel war die Grundlage für das Bundesgesetz zur Förderung des Wohnungsbaus und des Erwerbs von Wohnungs- und Hauseigentum von 1974, das unter anderem den Ankauf von Land für den gemeinnützigen Wohnungsbau sowie neu den Bau, Erwerb und die Erneuerung von günstigen Wohnungen unterstützte. Die Bundeshilfe bestand aus Bürgschaften, rückzahlbaren Vorschüssen und Beiträgen à fonds perdu. Das Gesetz von 1974 wurde über den Verordnungsweg laufend der veränderten Marktlage angepasst. Die Hilfe des Bundes zur Verbesserung der Wohnverhältnisse in den Berggebieten wurde 1951 in einem Bundesbeschluss und 1970 in einem Gesetz festgelegt. Das neue Bundesgesetz über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum trat 2003 in Kraft. Es bezweckt die Bereitstellung von günstigen Miet- und Genossenschaftswohnungen für Haushalte mit geringem Einkommen – namentlich werden Familien, Alleinerziehende, Menschen mit Behinderungen, bedürftige ältere Menschen und Auszubildende angeführt – sowie die Förderung des Zugangs zu Wohneigentum.

Nach 1950 realisierten Konsortien von Generalunternehmern, Investoren und Baugenossenschaften Gesamtüberbauungen von hoher Dichte in der städtischen Peripherie, dominiert von Hochhäusern (Gellertquartier in Basel 1951, Tscharnergut in Bern 1958-1966, Le Lignon in Genf 1963-1971). Organisatorisch wie gestalterisch verwischte sich allmählich die Eigenart des gemeinnützigen Wohnungsbaus. In Anwendung des Bundesgesetzes von 1974 wurden in den späten 1970er Jahren Eigenheimgenossenschaften gegründet, beispielsweise die Genossenschaft Eiwog im Kanton Zürich. Ab den 1980er Jahren brachte eine neue Generation den gemeinnützigen Wohnungsbau in die Innenstädte zurück. Es entstanden gemeinschaftsorientierte Alternativsiedlungen wie 1978-1981 die Siedlung Hammerstrasse in Basel oder 1989-1991 die Wogeno-Siedlung an der Hellmutstrasse in Zürich. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts nimmt der gemeinnützige Wohnungsbau eine wichtige, sozial ausgleichende Funktion ein, insbesondere in Städten wie Zürich, wo ein Viertel des Wohnungsbestands gemeinnützigen Trägern gehört; seit Jahrzehnten wenden diese das Prinzip der Kostenmiete an und können so ihren Mitgliedern Wohnraum weit unter den üblichen Marktpreisen anbieten.