de fr it

Bürgerrecht

Das Bürgerrecht wird in der heutigen Schweiz in das Staats-, das Kantons- und das Gemeindebürgerrecht aufgeteilt (Artikel 37 Bundesverfassung, BV). Die Erteilung des Bürgerrechts erfolgt entweder durch Einbürgerung oder durch Erwerb von Gesetzes wegen, d.h. durch automatische Gewährung des Bürgerrechts an alle Personen, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen. In der Schweiz gilt das Abstammungsprinzip (ius sanguinis), wonach das Kind – und auch das Adoptivkind – das Bürgerrecht der Eltern übernimmt. Zudem wird das Bürgerrecht durch Heirat mit einer Schweizerin oder einem Schweizer erworben, allerdings erst nachdem die betreffende Person für eine bestimmte Dauer in der Schweiz bzw. in der entsprechenden Gemeinde Wohnsitz genommen hat. Das Staatsbürgerrecht beinhaltet verschiedene Rechte und Pflichten, wie unter anderem politische Rechte, diplomatischen Schutz, Niederlassungsfreiheit, Ausweisungs- und Auslieferungsverbot sowie Wehrpflicht. Frauen blieben die politischen Rechte bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts auf allen drei staatlichen Ebenen versagt und sie sind bis heute von der Wehrpflicht ausgenommen. Das Bürgerrecht können nur natürliche Personen erlangen. Es handelt sich somit um eine Rechtsbeziehung zwischen Mensch und Heimatstaat, die der Inhaberin oder dem Inhaber des Bürgerrechts grundsätzlich ein verfassungsmässig einklagbares Individualrecht auf Gleichbehandlung gewährt.

Auf Gemeindeebene ist zwischen den Angehörigen der politischen Gemeinde (Einwohnergemeinde) und denjenigen der Bürgergemeinde (oder Korporation) zu unterscheiden. Dem niedergelassenen Schweizerbürger stehen an seinem Wohnsitz alle Rechte und Pflichten der Kantons- und der Gemeindebürger zu. Die Ortsbürgerinnen oder Ortsbürger – diese Begriffe bezeichnen die Mitglieder der Bürgergemeinde – haben zusätzlich das Stimmrecht in Abstimmungen der Bürgergemeinde sowie auch Anteil an den Burger- oder Korporationsgütern. Die einzelnen kantonalen Bestimmungen, welche die Rechte der Ortsbürgerinnen und Ortsbürger regeln, differieren erheblich voneinander. In den meisten Kantonen ist das Bürgerrecht der Einwohnergemeinde Voraussetzung für das der Bürgergemeinde. Auch in den Gemeinden werden den Bürgern Pflichten auferlegt, zum Beispiel die Übernahme einer Vormundschaft oder Hilfe in einem Notstand. Auf der Basis von Artikel 37 Absatz 2 BV dürfen Bürgergemeinden ihre Mitglieder gegenüber Dritten bevorzugen und damit vom Gleichbehandlungsgrundsatz in Absatz 1 abweichen. Das kantonale Recht darf die Bürgergemeinden dabei allerdings in ihrer Handlungsfreiheit einschränken. Weiter müssen auch die Bürgergemeinden das Gebot rechtsgleicher Behandlung nach Artikel 8 BV wahren (siehe hierzu beispielsweise den Entscheid des Bundesgerichts BGE 132 I 68).

Die Entwicklung des Bürgerrechts im Mittelalter und in der frühen Neuzeit

Der Begriff Bürgerrecht leitet sich von jenem des Bürgers ab (Bürgertum). «Bürger» oder auch «Burger» wurden seit dem 9. Jahrhundert die Bewohner der Ansiedlungen vor den Burgen genannt; später wurde die Bezeichnung auch auf diejenigen von Städten anderen Ursprungs übertragen. Nur die Besitzer eines städtischen Grundstücks erlangten das volle Bürgerrecht und den damit verbundenen besseren Rechtsschutz der Stadt. Viele Unfreie und Hörige versuchten, in den Städten Aufenthalt und einen Beruf zu finden und so das Bürgerrecht zu erhalten. Im 13. Jahrhundert wurde die Bedingung des Grundbesitzes für die Stadtbewohner, nicht aber für die Ausbürger aufgegeben. Das Bürgerrecht wurde zum persönlichen Treueverhältnis zum Stadtherrn und zu den Mitbürgern, was auch die Einhaltung gewisser Bürgerpflichten umfasste. Innerhalb der Städte gab es Leute mit vollem Bürgerrecht und solche, die nur über beschränkte politische Rechte verfügten. Überörtliche Bündnissysteme wurden zum Teil durch Verburgrechtung geschaffen. In solchen Verträgen verpflichteten sich Städte, Einzelpersonen oder bestimmten Gruppen das Bürgerrecht zu gewähren. Häufig sicherten sich Städte gegenseitig das Burgrecht zu.

In der frühen Neuzeit begannen die Stadtbürger, sich mehr und mehr abzuschliessen; zuerst wurden die Bedingungen für eine Verleihung des Bürgerrechts an Zuzüger verschärft, dann keine Neubürger mehr aufgenommen. Aus diesem Grund nahm die Anzahl der minderberechtigten Stadteinwohner zu. Innerhalb des städtischen Bürgertums setzte eine soziale Differenzierung ein (Aristokratisierung): Das Patriziat oder eine örtliche Oligarchie monopolisierte die Führung und grenzte sich von den gewöhnlichen Bürgern ab, die nach und nach ihre politischen Einflussmöglichkeiten einbüssten. Auch in den Länderorten erlangten genossenschaftliche Verbände Freiheit vom Lehensherrn und die Landleute eine den Stadtbürgern vergleichbare Stellung. In den Orten mit Landsgemeinden wurde die Aufnahme von Bürgern allerdings ebenfalls zunehmend eingeschränkt.

Die Verfassungen dieser Orte waren in formaler Hinsicht durchaus mit den städtischen vergleichbar; allerdings erfolgte die Verlagerung der politischen Kompetenzen auf die Ebene der vollberechtigten männlichen Einwohner früher als in den Städten, und der Einfluss aller Landleute hatte auch in der frühen Neuzeit Bestand, während die städtischen Bürgerversammlungen an Bedeutung verloren. Weder die zahlreichen Burgrechtsverträge noch die anderen Übereinkünfte, die zwischen den verschiedenen städtischen und ländlichen Orten des eidgenössischen Bündnisgeflechts geschlossen wurden (Städtebünde, Bundesbriefe), begründeten ein übergreifendes eidgenössisches Bürgerrecht. Der Mensch war im Mittelalter und in der frühen Neuzeit in der politischen und rechtlichen Einordnung primär Zugehöriger eines lokalen Verbandes, entweder einer Stadt oder einer ländlichen Staats- oder Herrschaftseinheit.

19. und 20. Jahrhundert

Bestätigungsurkunde von 1880 über die Aufnahme ins Bürgerrecht des Kantons Genf (Privatsammlung; Fotografie Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann).
Bestätigungsurkunde von 1880 über die Aufnahme ins Bürgerrecht des Kantons Genf (Privatsammlung; Fotografie Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann).

Eine einheitliche Normierung des Bürgerrechts erfolgte 1798 in der Helvetischen Verfassung (Helvetische Republik, Bundesverfassung). Diese sah nach französischem Vorbild in der neuen Republik ein allgemeines Schweizer Bürgerrecht vor, Fremde konnten es aber erst nach 20 Jahren erwerben (Helvetische Verfassung vom 12. April 1798, Artikel 20). Die Juden wurden nachträglich von diesem Recht ausgenommen (Judentum). Zur Zeit der Mediation (1803-1815) wurde das Schweizer Bürgerrecht beibehalten, doch konnte es in dieser Epoche nicht neu erlangt werden (Mediationsakte). Als Schweizer Bürger wurde nur noch anerkannt, wer einen Burgerrechtsbrief besass oder durch Dekret der helvetischen gesetzgebenden Behörde aufgenommen worden war. Die Einbürgerung fiel in die Kompetenz der Kantone. Der Bundesvertrag von 1815 sah kein Schweizer Bürgerrecht mehr vor. Einzelne Kantone verpflichteten sich in Konkordaten, den Bürgern der mitunterzeichnenden Orte die Niederlassungsfreiheit zu gewähren.

Die Bundesverfassung von 1848 sah davon ab, ein selbstständiges Schweizer Bürgerrecht einzuführen. Mit der Erklärung, dass «jeder Kantonsbürger Schweizer Bürger ist» (Bundesverfassung vom 12. September 1848, Artikel 42), wurde über das Kantonsbürgerrecht ein Schweizer Bürgerrecht gestülpt, das sich gewissermassen von jenem ableitete und grundsätzlich allen Schweizer Männern christlicher Konfessionen die gleichen politischen Rechte wie den Kantonsbürgern verlieh. Die Festlegung der Bedingungen für Erwerb und Verlust des Bürgerrechts blieb Sache der Kantone. 1867 wurden die Juden gleichberechtigte Schweizer Bürger. In der revidierten Bundesverfassung von 1874 wurde die Zuständigkeit der Kantone eingeschränkt und dem Bund die Aufsicht über die Einbürgerungen übertragen. In der 1898 dem Bund verliehenen Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts war die Befugnis enthalten, Erwerb und Verlust des Bürgerrechts aus familienrechtlichen Gründen zu regeln. Zwischen 1870 und 1910 war der Ausländeranteil der Schweiz von 5,7% auf 14,7% der Gesamtbevölkerung gestiegen; die Behörden liessen deshalb vermehrt Einbürgerungen zu. Das Bundesgesetz über das Schweizerbürgerrecht von 1876 wurde 1903 durch eine leicht geänderte Fassung abgelöst. Die bis 1910 andauernde Zunahme der ausländischen Bevölkerung und die Erfahrungen aus dem Ersten Weltkrieg waren 1920 die Gründe für eine Teilrevision des Bundesgesetzes von 1903. Das überarbeitete Gesetz sah die sogenannte Zwangseinbürgerung vor; der Rückgang des Ausländeranteils bis 1941 auf 5,2% dürfte weniger auf dieses neue Gesetz, welches die Kantone nicht übernahmen, sondern primär auf die kriegsbedingte Rückkehr von Ausländern sowie die restriktivere Einwanderungspolitik vor und während des Zweiten Weltkriegs zurückzuführen sein.

Der materielle Inhalt des Bürgerrechts ist seit 1848 einem tief greifenden Wandel unterworfen. Früher bestimmte das Bürgerrecht den Ort der Militärpflicht oder der Armenfürsorge. Durch die Entwicklung der politischen und wirtschaftlichen Verhältnisse und durch die zwei Weltkriege erhielt die Staatsangehörigkeit eine nachhaltigere Bedeutung für den Staat wie für den Einzelnen. Dieser Wandel fand 1952 im Bundesgesetz über Erwerb und Verlust des Schweizerbürgerrechts seinen Niederschlag, das unter anderem mit Ausländern verheirateten Frauen ermöglichte, ihr Schweizer Bürgerrecht zu behalten. Voraussetzung dafür war eine Erklärung bei der Verkündung oder Trauung, die in der Schweiz dem Zivilstandsbeamten, im Ausland einem diplomatischen oder konsularischen Vertreter abgegeben werden musste. Nach einigen weiteren Änderungen im Laufe der Jahre, die unter anderem das Kindesrecht betrafen, machte die 1983 vom Volk angenommene Revision der Artikel 44 und 45 der alten Bundesverfassung über die Gleichstellung der Geschlechter auch eine Anpassung der entsprechenden Normen im Eherecht notwendig. Seit dessen Revision 1988 müssen mit Ausländern verheiratete Frauen keine Erklärung mehr abgeben, um ihr Schweizer Bürgerrecht zu behalten. Gleichzeitig wurden aber auch die auf altem Gewohnheitsrecht beruhenden Bestimmungen (alte Bundesverfassung, Artikel 54, Absatz 4; Bundesgesetz 1952, Artikel 3) liquidiert, gemäss denen ausländische Frauen nach einem Eheschluss mit einem Schweizer das Schweizer Bürgerrecht sofort erhielten bzw. schweizerische Frauen nach Eheschluss mit einem Bürger aus einer anderen Gemeinde oder Kanton ihr angestammtes Gemeinde- oder Kantonsbürgerrecht verloren. Viele mit Schweizern vermählte Frauen sind heute auf Gemeindeebene Doppelbürgerinnen, weil ihnen nicht nur das angestammte Gemeindebürgerrecht belassen, sondern auch dasjenige des Herkunftsorts des Gatten übertragen wird.

Ab den 1960er Jahren stieg der Ausländeranteil der Bevölkerung wieder an. Reformen, welche namentlich erleichterte Einbürgerungen von jungen, in der Schweiz aufgewachsenen Ausländern, anerkannter Flüchtlinge sowie Staatenloser vorsahen, blieb 1983 und 1994 die Zustimmung von Volk und Ständen versagt. Die Bürgerrechtsrevisionen von 1984 und 1990 ermöglichten nur die erleichterte Einbürgerung von Nachfahren schweizerischer Eltern, die das Schweizer Bürgerrecht nicht besitzen, sowie von ausländischen Ehepartnern der Schweizer Bürger. Seit dem Inkrafttreten des revidierten Bürgerrechtsgesetzes (BüG) 1992 verlieren Personen, die sich in der Schweiz eingebürgert haben, ihre ursprüngliche Staatsangehörigkeit nicht mehr. Die Doppel- oder Mehrfachbürgerschaft steht der Einbürgerung demnach nicht entgegen, wie dies beispielsweise in Österreich heute noch der Fall ist.

Neue Entwicklungen

2003 nahm das Parlament eine neue Bürgerrechtsregelung an, die für Ausländer der zweiten und dritten Generation eine erleichterte Einbürgerung vorsah. Dieses Gesetz, das dem fakultativen Referendum unterstand, wurde 2004 von den Stimmberechtigten und den Kantonen noch abgelehnt. Eine 2008 eingereichte parlamentarische Initiative beschränkte sich daher auf die Einführung der erleichterten Einbürgerung für Ausländer der dritten Generation, die das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten. Diese Vorlage erwies sich in der Abstimmung 2017 als mehrheitsfähig. Mit dem Inkrafttreten des totalrevidierten BüG im Jahr 2018 wurde primär eine Vereinfachung und Harmonisierung der Einbürgerungsverfahren angestrebt.

Das totalrevidierte BüG sieht in Artikel 42 die Möglichkeit des Entzugs des Bürgerrechts vor, sofern das Verhalten einer Person «den Interessen oder dem Ansehen der Schweiz erheblich nachteilig ist» und die Person über eine weitere Staatsangehörigkeit verfügt, d.h. mit dem Entzug des Schweizer Bürgerrechts nicht staatenlos würde. Die völker- und verfassungsrechtlich umstrittene Bestimmung war bereits Teil des 1952 in Kraft getretenen BüG; Gebrauch gemacht wurde von ihr allerdings bisher nur einmal im Jahr 2019.

Auch das Einbürgerungsverfahren war seit Beginn des 21. Jahrhunderts Änderungen unterworfen. Der Entscheid über die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern lag lange Zeit bei der Stimmbevölkerung der Gemeinden und war somit ein politischer Akt, der weder begründet wurde noch gerichtlich angefochten werden konnte. Mit den Entscheiden BGE 129 I 217 und BGE 129 I 232 im Jahr 2003 statuierte das Bundesgericht allerdings, dass es sich beim Einbürgerungsentscheid um eine Verfügung handelte, die zu begründen sei und für die der Rechtsweg offenstehen müsse. Das Erfordernis einer Begründung führte dazu, dass grösseren Gemeinden die Einbürgerung per Volksentscheid erheblich erschwert bzw. verunmöglicht wurde. Deshalb wurde in den ersten Jahrzehnten des 21. Jahrhunderts in verschiedenen Kantonen ohne Mitwirkung des Souveräns über Einbürgerungen entschieden. Mit der Praxisänderung steht der Beschwerdeweg ans Bundesgericht offen, wobei die Rüge auf die Verletzung des Willkürverbots beschränkt ist. Seither hatte das Bundesgericht vermehrt entsprechende Beschwerden zu beurteilen.

Quellen und Literatur

  • Burckhardt, Walther: Kommentar der Schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 19313.
  • Rennefahrt, Hermann: «Überblick über die Entwicklung des Schweizerbürgerrechts», in Zeitschrift für schweizerisches Recht, 71, 1952, S. 695-744.
  • Schlaepfer, Rudolf: Die Ausländerfrage in der Schweiz vor dem Ersten Weltkrieg, 1969.
  • Erler, Adalbert; Kaufmann, Ekkehard et al. (Hg.): Handwörterbuch zur deutschen Rechtsgeschichte, Bd. 1, 1974, Spalten 543-553.
  • Aubert, Jean-François; Eichenberger, Kurt et al.: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874, 1987-1996.
  • Schmid, Bruno: «Entstehung und Entwicklung des Gemeindebürgerrechts», in: Zeitschrift für Zivilstandswesen, 11, 1989, S. 359-369.
  • Schweizer, Rainer J.: «Bürgerrecht und Korporationen», in: Zeitschrift für Zivilstandswesen, 11, 1989, S. 337-345.
  • Kölz, Alfred (Hg.): Quellenbuch zur neueren schweizerischen Verfassungsgeschichte, 2 Bde., 1992-1996.
  • Studer, Brigitte; Arlettaz, Gérald; Argast, Regula: Das Schweizer Bürgerrecht. Erwerb, Verlust, Entzug von 1848 bis zur Gegenwart, 2008.
  • Wecker, Regina: «Die Politik mit dem Bürgerrecht», in: Traverse, 2013/1, S. 141-155.
  • Biaggini, Giovanni: BV Kommentar. Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Artikel 37, 20172.
  • Rütte, Barbara von: «Das neue Bürgerrechtsgesetz», in: Anwaltsrevue. Das Praxismagazin des schweizerischen Anwaltsverbandes, 2017, S. 202-214.
  • Rütte, Barbara von: «Die erleichterte Einbürgerung für Jugendliche der dritten Generation», in: Jusletter, 20. März 2017.
  • Schweizer, Rainer J.; Müller, Christina; Gees, Luciano: «Doppel- und Mehrbürgerschaften sowie deren Entzug im schweizerischen Recht», in: Europa ethnica. Nationalitätenfragen, 2019, S. 37-46.
  • Speich, Heinrich: Burgrecht. Von der Einbürgerung zum politischen Bündnis im Spätmittelalter, 2019.
  • Häfelin, Ulrich; Haller, Walter et al.: Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 202010.
Weblinks

Zitiervorschlag

J. Schweizer, Christina Müller, Rainer: "Bürgerrecht", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 11.01.2021. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/008969/2021-01-11/, konsultiert am 15.05.2021.