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Kantonales Recht

Im geltenden K. lassen sich drei Rechtsschichten unterscheiden. Die erste Schicht besteht aus Elementen des Germanischen Rechts, römisch-rechtlich geprägten gemeinen Rechts (Römisches Recht) und kanon. Rechts (Kirchenrecht), die zweite Schicht umfasst das naturrechtlich geprägte Recht der Helvetik und der Regeneration (Naturrecht), die dritte "neuschweiz." Recht, das durch die demokrat. Fortbildung der Regenerationsverfassungen und durch den Aufbau des neuen Bundesstaates entstanden ist (Bundesverfassung).

Die kant. Rechtssetzung ist Aufgabe der kant. Parlamente; die BV garantiert dem kant. Stimmbürger ein Initiativrecht zur Revision der Kantonsverfassung und ein kant. Verfassungsreferendum. Das K. ist dem Völker- und dem Bundesrecht nach- und dem kommunalen Recht übergeordnet; seine interne Hierarchie Verfassung, Gesetz, Verordnung folgt dem erlassenden Organ.

Die Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen erfolgt im Sinne eines Kompetenzvorbehaltes des Bundes bzw. der subsidiären Generalkompetenz der Kantone (Art. 3 BV). In einigen Bereichen verfügt der Bund über die ausschliessl. Kompetenz (Geld- und Währungswesen, Zoll); hier kommt die derogatorische Kraft des Bundesrechts ursprünglich zur Wirkung. Im Regelfall haben Bund und Kantone aber konkurrierende oder parallele Kompetenzen: Erhält der Bund eine konkurrierende Kompetenz, so bleibt der Kanton zuständig, bis und soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch macht (Bundeskompetenz mit nachträglich derogatorischer Kraft). Parallele Kompetenzen ermächtigen Bund und Kantone, unabhängig voneinander auf einem bestimmten Sachgebiet tätig zu sein.

Die nicht immer klar umrissenen Aufgaben der Kantone sind in deren Verfassungen festgehalten. Die Hauptbereiche, in denen die Kantone heute ihre Eigenständigkeit entfalten bzw. Gesetze erlassen, sind das Polizei-, Bau- und Strassenrecht, Bildung, Kultur, Gesundheitswesen, mehrheitlich das Steuerwesen und das Prozessrecht, die Organisation der - auch kommunalen - Behörden und Verwaltungen sowie die traditionellen Bereiche landeshoheitl. Privilegien wie Jagd, Fischerei und andere derartige Monopole. Die Kantone verfügen über eigene Zivil-, Straf- und Verwaltungsgerichte.

Ancien Régime

Von einem einheitl. K. kann vor 1798 nicht gesprochen werden, wohl aber von einem Staatsrecht der Kantone. Die Eidgenossenschaft bestand aus versch. Bündniskreisen, die unterschiedl. Rechte und Privilegien besassen (Eidgenössisches Recht). Ausserdem wurden erhebl. Teile der heutigen Schweiz von einzelnen Kantonen als Untertanengebiet beherrscht. Die Freiheit der alten eidg. Orte muss v.a. im MA als Reichsunmittelbarkeit und in der frühen Neuzeit als Unabhängigkeit gegen aussen verstanden werden.

Die Gliederung der Kantone in Gem. sowie die Ausgestaltung der Gemeindedemokratie im Sinne des Versammlungssystems (Gemeindeversammlungen), woraus in einzelnen Kantonen oder Regionen der Inner- und Ostschweiz die Landsgemeinden entstanden, haben ihre Wurzeln im germ. Recht. Diese Versammlungen wandelten sich mit der Zeit durch die vermehrte Übernahme von öffentl. Aufgaben von blossen Nutzungsgemeinschaften zu eigentl. Staatsorganen. Sie kannten keine Gewaltentrennung und hatten polit. und rechtsprechende Funktionen. Neben diesen Landsgemeindedemokratien existierte namentlich in Graubünden und im Wallis eine Referendumsdemokratie, in der die Mehrzahl der Gem. bzw. der Zehnträte einer Gesetzesvorlage zustimmen musste.

Frontispiz des 1727–1746 publizierten Werks von Johann Jacob Leu, mit einer allegorischen Darstellung der Gerechtigkeit und den Wappen der Kantone. Kupferstich von Johann Simler (Zentralbibliothek Zürich).
Frontispiz des 1727–1746 publizierten Werks von Johann Jacob Leu, mit einer allegorischen Darstellung der Gerechtigkeit und den Wappen der Kantone. Kupferstich von Johann Simler (Zentralbibliothek Zürich).

Im Privatrecht bemühten sich die Gelehrten des 16. und 17. Jh., das Röm. Recht zu rezipieren und die ratio scripta zu verbreiten. Im 18. Jh. wurden Rechtsschulen gegründet, die sich mit der Sammlung und der Fortentwicklung des Rechtsstoffes befassten. Als erste Schritte der späteren Kodifikation des kant. Privat- und Strafrechts können die ab dem 15. Jh. entstandenen Sammlungen des Statutarrechts und des ungeschriebenen Gewohnheitsrechts angesehen werden. Das Öffentliche Recht entwickelte sich in den Rechtsschulen von Bern, Basel, Lausanne, Freiburg, Genf und Zürich aufgrund der vorherrschenden Zivilistik nur zögerlich. Das Prozessrecht war grösstenteils ungeschrieben und wurde als regionales Rechtsempfinden durch einen Rat bewahrt, überliefert und weiterentwickelt. Beeinflusst war es durch das germ. Partikularrecht und das gemeine Recht, das eine Verschmelzung spätröm., kanon. und langobard. Rechtsgedanken darstellt. In jedem Kanton existierte im Strafrecht eine Vielfalt von Strafnormen und Bestrafungsmöglichkeiten, die weitgehend auf die Carolina von 1532 zurückgingen. Sie beinhaltete auch Regeln für den Strafprozess, der sich aus Elementen des germ. Strafprozesses und des Inquisitionsprozesses zusammensetzte.

Von 1798 bis 1848

In der Helvetik verloren die Kantone ihre Existenz als eigene Staatswesen - und damit auch ihr eigenes Recht. Mit der Mediationsakte Napoleons von 1803 und dem Bundesvertrag von 1815 lebten die Kantone als souveräne Staaten und damit das eigenständige K. wieder auf. Sie erlangten wieder die Regelungskompetenz für das Strafrecht, was teilweise zu einer Rückkehr zu alten Verhältnissen und damit zu einer Verschärfung der Strafen und einer Ausweitung der Strafarten führte. Wegleitend für viele kant. Strafprozessordnungen war Napoleons "Code d'instruction criminelle" von 1808.

Das Verfassungsrecht der Regenerationskantone regelte in erster Linie organisatorische Fragen und enthielt neben den individuellen Rechten nur wenige materielle Bestimmungen. Die Gesetzgebung der Regenerations-, später auch der Landsgemeindekantone griff zurück auf die Franz. Revolution und Helvetik, so im Erziehungs-, Justiz- und Sanitätswesen. Entsprechend den Lehren des wirtschaftl. Liberalismus wurden keine materiellen Gesetze über Industrie und Handwerk erlassen. Auch der Arbeiterschutz und die Armenpflege wurden kaum legiferiert. Neuen Auftrieb erhielten die Kodifikation des Straf- und Zivilrechts sowie die entsprechenden Prozessgesetze. Die Privatrechtskodifikationen waren vom franz. Code Civil, dem österr. Allgemeinen Bürgerl. Gesetzbuch, das den entsprechenden kant. Besonderheiten angepasst wurde, und dem zürcher. Privatrechtl. Gesetzbuch geprägt. Einige Kantone der Innerschweiz, St. Gallen und beide Basel blieben bis zum Erlass des von Eugen Huber redigierten Zivilgesetzbuches von 1907 ohne eigene Kodifikation.

Von 1848 bis heute

Schon 1832 versuchte die liberal-radikale Bewegung, eine Verfassung für die gesamte Eidgenossenschaft zu geben und damit den Bund der Kantone durch einen Bundesstaat abzulösen. Diesem Entwurf eines "Bundesvertrages" war kein Erfolg beschieden, er bildete jedoch die Vorlage für die BV von 1848. Mit ihr wurde die Schweiz zum Bundesstaat, aber die Kantone bestanden als Gliedstaaten der neuen Bundesordnung fort (Föderalismus). Aus Art. 3 über die bundesstaatl. Kompetenzverteilung schlossen Lehre und Praxis mehrheitlich, dass in allen Bereichen, welche die BV nicht ausdrücklich dem Bund zuteilte, die Kantone zuständig seien. Dies galt etwa auch für die ersten Sozialgesetze oder für das Handelsrecht. Weil der Bund die kant. Verfassungen garantierte, wurde er zum Hüter der in diesen enthaltenen individuellen Rechte. Liberale und Radikale sahen im Bund das entscheidende Instrument, Freiheitsrechte und Rechtsgleichheit in sämtl. Kantonen zu verwirklichen, was zu Auseinandersetzungen mit den agrarischen, katholischen und genossenschaftlich geprägten Kantonen führte. Diese behielten die Gebietsgarantie, die Garantie der Verfassung und Freiheit sowie die verfassungsmässigen Rechte der Bürger (Stimm- und Wahlrecht).

In der Entwicklung von Staat und Gesellschaft im 19. und 20. Jh. zeigte sich, dass viele Bereiche der Regelung durch den Bund bedurften. Auch wenn den Kantonen nicht viele Aufgaben weggenommen wurden, so zog der Bund doch alle Kompetenzen an sich, welche mit der Schaffung des modernen Sozial- und Wirtschaftsstaats überhaupt erst Staatsaufgaben wurden. Ausserdem griff auch das Bundesgericht zunehmend in die Ausgestaltung und Anwendung des K.s ein, um eine bundesweite Gleichbehandlung zu garantieren. Dem Bund steht aufgrund seiner umfassenden Staatsvertragskompetenz des Weiteren das Recht zu, auch in Bereichen, welche die Kantone tangieren, Abkommen mit dem Ausland zu treffen. In den letzten Jahrzehnten des 20. Jh. folgte bundesseits ein Ausbau der Verkehrsinfrastruktur, eine Ausgestaltung der Umweltschutzgesetzgebung sowie in Anlehnung an die EG bzw. EU die Vereinheitlichung des Binnenmarktes. Die Kantone haben in diesen Bereichen kaum Kompetenzen zur eigenständigen Gesetzgebung. Obwohl den Kantonen immer mehr Vollzugsaufgaben zugewiesen wurden und der Anteil an den Einführungsgesetzen und Vollzugsverordnungen im K. zunahm, nahm die Öffentlichkeit die Schwächung der Eigenständigkeit der Kantone bzw. die grundsätzl. Gefährdung des föderalist. Prinzips, die sich aus dieser Entwicklung ergab, kaum wahr.

Erst in den 1990er Jahren setzte die Debatte breiter ein, nicht zuletzt, weil die Ausarbeitung der BV 1999 an sich die Auseinandersetzung mit der Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen unumgänglich machte, um die wenig übersichtl. Kompetenzlage zu ordnen. Konkret äusserte sich ein "Aufbruch des Föderalismus" etwa in der Schaffung der Konferenz der Kantonsregierungen 1993. Es war ein Anliegen der Kantone, ihre Eigenständigkeit, insbesondere bei der Umsetzung von Bundesrecht, in der neuen Verfassung zu sichern (Art. 46, 47 BV). Die BV 1999 änderte aber an sich an der historisch gewachsenen Kompetenzabgrenzung nur wenig, auch wenn sie einerseits den partnerschaftl. Charakter der Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen verstärkt unterstrich und anderseits die Entwicklung des interkant. Rechts förderte. Die Einsicht, dass die Aufgabenverschränkung die polit. Handlungsfähigkeit der Kantone gefährde, hatte schon 1994 zur Einleitung eines ersten Reformschritts geführt: Im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben (NFA), wird die historisch gewachsene Kompetenzabgrenzung überprüft und eine entsprechende Entflechtung in Angriff genommen (Finanzausgleich). Bereits vor Abschluss dieses Vorhabens zeichnet sich nun ab, dass sich infolge der zunehmenden Anlehnung an die EU noch weitere Überprüfungen der Aufgaben der Kantone und der Zusammenarbeit mit dem Bund aufdrängen werden.

Quellen und Literatur

  • H.J. Leu, Eydgenöss. Stadt- und Land-Recht, 4 Bde., 1727-46
  • J.J. Blumer, Hb. des Schweiz. Bundesstaatsrechtes, 1863
  • J.C. Bluntschli, Gesch. des schweiz. Bundesrechtes, 21875
  • J. Dubs, Das Öffentl. Recht der Schweiz. Eidgenossenschaft, 1877-78
  • E. Huber, System und Gesch. des Schweiz. Privatrechtes, 4 Bde., 1886-93
  • C. Stooss, Die Schweiz. Strafgesetzbücher, 1890
  • E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
  • Z. Giacometti, Das Staatsrecht der Schweiz. Kt., 1941
  • F. Fleiner, Z. Giacometti, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 1949
  • M. Guldener, Über die Herkunft des schweiz. Zivilprozessrechtes 2, 1966
  • F. Elsener, «Geschichtl. Grundlegung», in Schweiz. Privatrecht 1, 1969
  • A. Kölz, Neuere Schweiz. Verfassungsgesch., 1992
  • W. Kälin, U. Bolz, Hb. des bern. Verfassungsrechts, 1995
  • T. Jaag, Verwaltungsrecht des Kt. Zürich, 1997