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Polizei

Der Begriff Polizei stammt vom Griechischen politeia (Staat, öffentliches Leben) und Lateinischen politia (staatliche Ordnung) ab. Er bezeichnet heute jene Behördenorganisation, welche die staatsrechtliche Aufgabe der Durchsetzung und des Schutzes der öffentlichen Ordnung und Sicherheit wahrnimmt. Die Polizei ist verwaltungsrechtlich und strafverfolgend tätig, wobei in einer rechtsstaatlichen Ordnung jede polizeiliche Handlung an eine gesetzliche Grundlage gebunden ist, den Prinzipien der Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit folgt und nicht den Interessen Privater dienen darf. In der Schweiz obliegt das Polizeiwesen mit Ausnahme des Staatsschutzes den Kantonen. Städte und grössere Gemeinden verfügen über eine eigene Polizei, die vor allem verkehrs- und verwaltungsrechtliche Funktionen ausübt. Mit der Militärischen Sicherheit besitzt auch die Armee eine Polizeiorganisation.

Die «gute Policey» im Ancien Régime

Ab dem frühen 16. Jahrhundert benannte der Begriff «gute Policey» das Staatsziel eines «Zustandes der guten Ordnung». Die staatsrechtlichen und die ökonomischen Entwicklungen nach 1648 bewirkten eine Verschiebung des Begriffs von den Zielen hin zu den Mitteln der Politik. Im Rahmen der politischen Ökonomie unterstanden im absolutistischen Wohlfahrtsstaat sämtliche Bereiche der inneren Verwaltung der Gewalt der «guten Policey» (Absolutismus). Massnahmen zur Ausdehnung, Zentralisierung und Vereinheitlichung der Gesetzgebung, Rechtssprechung und Verwaltung wurden vom 16. bis 18. Jahrhundert auch in den eidgenössischen Orten ergriffen. Die in den Mandaten formulierten Normen reglementierten die öffentlichen und privaten Lebensbereiche gemäss den Ordnungsvorstellungen der Obrigkeit. Diese konnten wegen der uneinheitlichen Rechtsverhältnisse auf eidgenössischer Ebene und innerhalb der Orte nicht flächendeckend eingeführt und durchgesetzt werden, was den Gemeinden einen breiten Handlungsspielraum für die Ausgestaltung ihrer ordnungssichernden Massnahmen liess. Zumeist sorgten in den Kommunen von Bürgerversammlungen gewählte Dorfwächter im Nebenamt für Ruhe und Ordnung.

In den Städten bildeten sich ab dem Hochmittelalter Ämter heraus, die ordnungserhaltende Aufgaben zu erfüllen hatten. Dazu zählten unter anderem Bürger- oder Stadtwächter, Stadtknechte, Stadtdiener und Weibel. In den ländlichen Untertanengebieten entstanden Funktionen wie die Patrouillenwächter (Harschiere) zu Beginn des 18. Jahrhunderts. Ab dem 16. Jahrhundert kam es auf den Landschaften sporadisch zu Betteljagden. Nachdem die Behörden nach 1648 eine starke Zunahme von Fahrenden festgestellt hatten, führten sie nach dem Muster der französischen Gendarmerie die Stationierung von Landjägern ein. Diese hatten den Auftrag, die ihnen zugewiesenen Gebiete zu kontrollieren. Die Betteljagden und Patrouillengänge blieben jedoch bis Ende des 18. Jahrhunderts weitgehend wirkungslos. 1771 schuf die Tagsatzung die eidgenössischen Betteljagden ab.

Die deutsche Aufklärungsphilosophie verengte ab Mitte des 18. Jahrhunderts den Begriff der «guten Policey» auf die Herstellung und Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit durch Gefahrenabwehr. Gegen Ende des Ancien Régime fand diese Einengung des Begriffs auch Eingang in die staatsrechtlichen Schriften der Schweiz. Gleichzeitig kristallisierte sich ein moderner, institutioneller Polizeibegriff heraus: Die Polizei als speziell geschulte, uniformierte, hierarchisch geführte und von der übrigen Verwaltung abgesonderte Behörde, welche die Staatsgewalt im Innern repräsentierte. Die Einführung einer modernen Polizei in den Kantonen stand in direkter Abhängigkeit zur Schaffung moderner Staats- und Verwaltungsstrukturen auf kantonaler Ebene. Die Umbenennung der Landjägerkorps in Polizeikorps gegen Ende des 19. Jahrhunderts und zu Beginn des 20. Jahrhunderts markierte in den meisten Fällen den Abschluss dieses Transformationsprozesses.

Wandel zu Beginn des 19. Jahrhunderts

Eine der wichtigsten Errungenschaften der Helvetischen Republik war die Schaffung eines einheitlichen politischen Raums und der Versuch, darin einen modernen Staatsapparat aufzubauen. Das Projekt einer gesamtschweizerischen Polizei nach französischem Vorbild blieb jedoch vor allem aus finanziellen und organisatorischen Gründen in seinen Anfängen stecken.

Nach der Wiedererlangung ihrer Selbstständigkeit durch die Mediationsakte von 1803 und der rechtlichen Gleichberechtigung von Stadt und Landschaft schuf die Mehrheit der Kantone nach Aufrufen der Tagsatzung in den Jahren 1803 und 1804 kantonale Landjägerkorps. Diese waren in einem Postensystem dezentral organisiert, rekrutierten ehemalige Söldner und hatten anfänglich einen schlechten Ruf. Die Landjägerkorps dienten weiterhin in erster Linie der Durchführung von Betteljagden. Da bis zur Gründung des Bundesstaats vor allem die kantonalen Truppen für die Wahrung der inneren Sicherheit sorgten (Militärwesen), repräsentierten die Landjägerkorps noch nicht die Staatsgewalt im modernen Sinne. In den 1820er und 1830er Jahren übernahmen sie nach und nach jene Aufgaben, die im Ancien Régime von unterschiedlichsten Ämtern wahrgenommen worden waren.

Die Verfassung der Helvetischen Republik und die kantonalen Verfassungen ab 1803 brachten auch die rechtliche Selbstständigkeit der Kommunen. Aus den städtischen Bürger- und Stadtwachen gingen in den ersten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts eigenständige Polizeikorps hervor. Diese entwickelten sich parallel zu den kantonalen Landjägerkorps, was vor dem Hintergrund der Spannungen zwischen Staatshoheit und Gemeindeautonomie zu einem bis heute schwelenden Konflikt eines polizeilichen Dualismus führte. Mit dem Wachstum der Gemeinden entstanden im 20. Jahrhundert weitere kommunale Polizeien. Die Dorfpolizisten hingegen erfüllten bis zum Beginn des 21. Jahrhunderts nur untergeordnete Aufgaben.

Die Polizei im Bundesstaat

Die Bundesverfassung von 1848 schrieb die historisch gewachsenen föderalen Polizeistrukturen der Schweiz fest. Die polizeilichen Kompetenzen des Bundes bleiben bis heute eng begrenzt (Bundespolizei). Der Bund verfügt mit Ausnahme der Polizeieinheiten der Armee über keine eigenen, operativ tätigen Polizeikräfte und ist deshalb auf die Zusammenarbeit mit den Kantonen angewiesen. Die interkantonale Kooperation der Polizeikorps hat ihre Wurzeln in der Mediationszeit und wurde kurz vor 1900 im Sinn einer verbesserten Koordination der polizeilichen Arbeit der Kantone vom Bund gefördert. 1896 fand die erste Polizeikommandantenkonferenz statt und seit 1905 treffen sich die Polizeidirektoren der Kantone regelmässig. In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts schufen die Kantone regionale Polizeikonkordate, welche ursprünglich die Fahndung über die Kantonsgrenzen hinaus erleichtern sollten. Sie standen für die kleinen und mittleren Kantone am Anfang gemeinsamer Ausbildungs- und Infrastruktureinrichtungen sowie des Aufbaus von Sondereinheiten. 1946 wurde das Schweizerische Polizeiinstitut in Neuenburg als private Stiftung mit dem Ziel gegründet, die Schulung zu organisieren, Grundsätze der Polizeiarbeit zu erarbeiten und die Zusammenarbeit der kantonalen Polizeikorps zu verbessern.

Nach der liberalen Rechtslehre handelt es sich bei den in der Gefahrenabwehr zu schützenden Gütern um die öffentliche Ruhe, die Sicherheit und die Ordnung. Diesen Begriffen mangelte es aber an einer eindeutigen juristischen Definition. Zudem erlaubt die sogenannte Generalklausel der Polizei, in Notsituationen auch ohne direkte gesetzliche Grundlage einzuschreiten. Diese Umstände lösten eine bis in die Gegenwart andauernde Diskussion um die Kompetenzen der Polizei im demokratischen Rechtsstaat aus. Im Spannungsverhältnis zwischen dem Schutz der verfassungsmässig zugesicherten Freiheitsrechte und den polizeilichen Eingriffen wurde immer wieder der Vorwurf der polizeilichen Willkür laut. Zur Vermeidung Letzterer schränken die Prinzipien der Legalität und der Verhältnismässigkeit sowie der Grundsatz, dass sich das polizeiliche Vorgehen nur gegen den Störer zu richten hat, den Handlungsspielraum der Polizei ein. Dennoch trat dieser prinzipielle Konflikt vor allem ab der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts während der Streiks, aber auch im 20. Jahrhundert im Zug der Jurafrage und der Jugendunruhen Ende der 1960er und zu Beginn der 1980er Jahre auf.

Ab 1830 setzte sich in den Kantonen der liberalstaatliche Polizeibegriff auf gesetzlicher Ebene durch und erweiterte de facto das Tätigkeitsspektrum der Polizei. Die wachsenden Aufgaben der Landjäger vertrugen sich zunächst noch nicht mit dem alten, ab Ende des 18. Jahrhunderts auf die Gefahrenabwehr reduzierten Verständnis der Polizei. Trotz der vermeintlich klaren Abgrenzung zwischen negativer Gefahrenabwehr als Aufgabe der Polizei und den als positiv bezeichneten sozialgestalterischen Aufgaben des Staats mittels der Sozial- und Wirtschaftspolitik hatten die Landjägerkorps in der Praxis aber weiterhin wohlfahrtspflegerische Tätigkeiten ausgeübt. Mit dem Ausbau der kantonalen Verwaltungen gelangten Ende des 19. Jahrhunderts einzelne Zuständigkeiten von der Polizei zu anderen Verwaltungseinheiten (Verwaltungspolizei). Dennoch kamen polizeiliche Einschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit bis in die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts regelmässig vor. Erst 1971 verbot ein Bundesgerichtsentscheid rein wirtschaftspolitische Massnahmen der Polizei definitiv.

Die Entwicklung der Schweiz zur Industriegesellschaft am Ende des 19. Jahrhunderts, in der die städtischen Räume rasch wuchsen und die Mobilität stark stieg, stellte neue Anforderungen an die Polizeikorps und beeinflusste deren Organisation. Zwar wurden die Bestände der Polizei in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts angehoben, aber nicht überall im selben Mass, wie es die Demografie und die sich vor allem in den industrialisierten und städtischen Gebieten ausbreitende Kriminalität erfordert hätten. Dank der telefonischen Verbindung der Hauptwache mit den Posten auf der Landschaft ab ca. 1880 war es immerhin möglich, umfangreiche Fahndungen sofort auszulösen, was wesentlich zur wirksameren Verbrechensbekämpfung beitrug. Die schlechte Schulbildung, hohe Arbeitsbelastungen, geringer Sold und ungenügende soziale Absicherungen der Polizisten erwiesen sich aber als Problem, das sich vor allem in mangelnder Disziplin bemerkbar machte. Die Landjägerkorps begegneten dieser Herausforderung mit der Einführung militärischer Führungsstrukturen, kasernierter Mannschaften in den Kantonshauptorten sowie einer intensiveren Polizeiausbildung. Die um 1900 gegründeten Polizeibeamtenverbände vertraten die Interessen ihrer Mitglieder gegenüber den Kommandanten und politischen Behörden. Erfolge verbuchten sie aber erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts

Das sich vom letzten Viertel des 19. Jahrhunderts an verändernde soziale, infrastrukturelle und wirtschaftliche Umfeld äusserte sich auch in einem breiter werdenden Aufgabenspektrum der Polizei und in der organisatorischen Ausdifferenzierung der Korps. Den Kernauftrag der Gefahrenabwehr erfüllten zunächst die kasernierten Bestände und die Stationierten auf den Posten. Nach 1945 begannen die Polizeikorps ihre Führungsstrukturen allmählich zu entmilitarisieren und die modernen Kommunikations- und Informationsmittel sowie die Motorisierung für eine Effizienzsteigerung zu nutzen. Die grösste Bedeutung als Fahndungs- und Führungsmittel kam dabei dem Einsatz des Polizeifunks in Verbindung mit der Ausrüstung der Korps mit Automobilen zu. Mit der Schaffung neuer Einsatzzentralen in den 1970er Jahren änderte sich das Einsatzkonzept der Polizeikorps: Die dezentrale, stationäre Postenstruktur wurde zugunsten zentral koordinierter Polizeieinsätze mit mobilen, regional organisierten Patrouillen verkleinert. Ziel der Reformen war es, die Arbeitsbelastung zu reduzieren, gleichzeitig die Polizeipräsenz zu erhöhen und schneller zu reagieren. Aus dem Wandel der Einsatzkonzeption gingen die Sicherheitspolizeien hervor, welche die kasernierten Bestände ersetzten. Die besonders geschulten Polizisten versahen ihren regulären Dienst in den verschiedenen Abteilungen der Korps und wurden im Bedarfsfall zu einer Einheit zusammengezogen. Sie erfüllen seither zusammen mit den regionalen Posten das Kerngeschäft der Polizei

Mit dem aufkommenden Massenverkehr ab den 1950er Jahren wurden spezialisierte Verkehrspolizeieinheiten geschaffen. Seit den 1950er Jahren können auch Frauen in den Polizeidienst eintreten. Vor dem Hintergrund des Terrorismus der 1970er Jahre stellten die Korps in den urban geprägten Kantonen zudem Sondereinheiten aus Polizeigrenadieren auf, die zur Bekämpfung der Schwerstkriminalität eingesetzt wurden. Abteilungen wie Polizeihundegruppen, See- oder Flughafenpolizeien erfüllen weitere spezifische Aufgaben.

Abstimmungsplakat zum Bundesgesetz über den Schutz der öffentlichen Ordnung vom 11. März 1934, gestaltet von Emil Cardinaux (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern, Graphische Sammlung).
Abstimmungsplakat zum Bundesgesetz über den Schutz der öffentlichen Ordnung vom 11. März 1934, gestaltet von Emil Cardinaux (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern, Graphische Sammlung). […]

Steigende Kriminalitätsraten ab dem letzten Drittel des 19. Jahrhunderts führten zur Bildung von Kriminalpolizeien. Als Fahndungsinstrumente für die Suche und Identifizierung der Täter standen zunächst Steckbriefe und die Polizeifotografie zur Verfügung. Nach dem Vorbild der Pariser Polizei kam ab 1900 in der Schweiz das anthropometrische Signalement, die sogenannte Bertillonage (Körpervermessung), auf, die nur wenige Jahre später durch die weit einfacher zu handhabende Daktyloskopie (Fingerabdrücke) abgelöst wurde. Die Qualität der Arbeit verbesserte sich ab Mitte der 1970er Jahre dank der elektronischen Erfassung der bisher manuell geführten Registraturen sowie ab Mitte der 1980er Jahre dank der Einführung des vernetzten Automatischen Fingeridentifizierungssystems (Afis) und des elektronischen Fahndungssystems (Ripol) spürbar. Ab den 1990er Jahren stellten der Aufbau vereinzelter kantonaler Datenbanken sowie biometrische Erfassungsmethoden auf der einen Seite für die Kriminalpolizeien eine erhebliche Qualitätssteigerung ihrer Arbeit dar. Auf der anderen Seite brachte die Nutzung elektronischer Informationssysteme die Debatte um neue Polizeigesetze aus datenschutzrechtlichen, aber auch grundrechtlichen Überlegungen ins Rollen. Die Fichen-Affäre 1989-1990 löste schliesslich neue Gesetzesvorlagen aus. Die in einigen Kantonen erlassenen Polizeigesetze zielten darauf ab, das bisher bestehende, rechtsstaatlich bedenkliche Regelungsdefizit bei polizeilichen Eingriffen im Staatsschutz auf Gesetzesstufe zu beheben. Das Bundesgericht hatte schon ab den frühen 1970er Jahren entsprechende Schritte gefordert, doch die Umsetzung der richterlichen Vorgaben war unter den Vorzeichen des Kalten Kriegs nur schleppend vorangekommen. Die Schaffung einer Bundessicherheitspolizei scheiterte 1978 an einer Volksabstimmung.

Die schlechte Finanzlage der Kantone sowie Massnahmen gegen neue Gefährdungen (Terrorismus, Wirtschafts-, Internet-, Jugend- und organisierte Kriminalität, Gewalt bei Sportveranstaltungen) führten in den 1990er Jahren dazu, dass der Bestand der kantonalen Polizeikorps zu Beginn des 21. Jahrhunderts nur knapp zur Sicherung der polizeilichen Grundversorgung ausreichte. Das Fehlen einer ständig verfügbaren, starken Polizeireserve zwang Politik und Polizei in Konfliktsituationen, zunächst Dialoglösungen zu suchen, deeskalierend zu wirken und erst als Ultima Ratio durchzugreifen (3-D-Strategie). Die Unterbestände belasteten aber die Beamten in einem hohen Mass, sodass in den letzten Jahren eine Erhöhung der Korpsbestände beschlossen wurde.

Plakat, gestaltet von der Allgemeinen Gewerbeschule Basel für das Polizeidepartement Basel-Stadt, 1965 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
Plakat, gestaltet von der Allgemeinen Gewerbeschule Basel für das Polizeidepartement Basel-Stadt, 1965 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

Bund, Kantone und Gemeinden begegnen den aktuellen Bedürfnissen mittels Strukturanpassungen, Neuverteilung der Kompetenzen und intensiverer horizontaler und vertikaler Zusammenarbeit der Sicherheitskräfte. Die Armee, das Grenzwachtkorps, das mit der Integration der Schweiz in den Schengenraum seit 2008 weitere polizeiliche Aufgaben in der grenzüberschreitenden Bekämpfung der Kriminalität übernimmt, und die kantonalen Polizeikorps kooperieren inzwischen bei gesamtschweizerischen Sicherheitsaufgaben weitgehend problemlos. Grundlage der Zusammenarbeit zwischen der Armee und den Kantonen bildet die seit 2006 bestehende sogenannte Plattform. Umstritten bleibt die Frage, wie weit private Sicherheitsfirmen (z.B. Bahnpolizei) polizeiliche Aufgaben des Staats übernehmen sollen. Nach wie vor fehlen nationale Planungen und nationale Stäbe für akute Lagen.

Die Kantone bauten unter der Führung der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) ihre Polizeikonkordate in den Bereichen Logistik, Technik, Sondereinheiten und Ausbildung aus. Weiterführenden Kooperationen, wie sie das Projekt Polizei XXI der KKJPD vorschlug, mangelte es aber an politischer Unterstützung. Innerhalb der Kantone kam es aber zu tiefgreifenden Veränderungen, wobei diese auf unterschiedlichen Wegen nach Synergien suchten. Zürich behielt zum Beispiel die Stadt- und Kantonspolizei bei, regelte aber die Zusammenarbeit 2006 neu. Zug (2002), Schaffhausen (2006) und Luzern (2010) fusionierten ihre städtischen Korps mit der jeweiligen Kantonspolizei. Bern ging 2008 einen Schritt weiter und integrierte auch einen Teil der Gemeindepolizeien zu einer Einheitspolizei. In der Westschweiz und im Tessin stossen Reformprojekte hingegen auf Widerstand der Gemeinden.

Die Schweiz koordiniert die internationale Polizeizusammenarbeit eng über Interpol (seit 1923) und Europol (seit 2006) sowie über zahlreiche bilaterale Polizeiabkommen. Federführend ist dabei das Bundesamt für Polizei, das die Kontaktnahme zwischen den Polizei- und Strafverfolgungsbehörden unterstützt.

Quellen und Literatur

  • K. Ebnöther, «Polizeigesch. in der Schweiz», in SZG, 1995, 458-489
  • 1804-2004: Polizia cantonale, 2004
  • J.-P. Narindal, Je le promets, 2004
  • M. Suter, Kantonspolizei Zürich 1804-2004, 2004
  • L. Gschwend et al., Gesch. der KKJPD, 1905-2005, 2005
  • F. Lehmann, Der Polizeikompass, 2007
Weblinks

Zitiervorschlag

Ebnöther, Christoph: "Polizei", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 28.09.2010. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/009638/2010-09-28/, konsultiert am 11.01.2022.