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Verwaltungsrecht

Das V. ist die Gesamtheit der Rechtsnormen, welche die Organisation und Tätigkeit der Verwaltungsbehörden regeln (Verwaltung). Zusammen mit dem Verfassungsrecht bildet das V. einen Zweig des Öffentlichen Rechts.

Gewöhnlich wird zwischen dem Allg. und dem Besonderen V. unterschieden. Das Besondere V. umfasst Gesetze und Verordnungen von Bund, Kantonen und Gemeinden. Es regelt bestimmte Verwaltungsgebiete und wird deshalb auch Verwaltungsgesetzgebung genannt. Das Allg. V. wird v.a. von der Rechtsprechung und der Lehre entwickelt und stellt eine Systematisierung des Besonderen V.s dar. Es befasst sich mit den Grundsätzen und typ. Institutionen der öffentl. Verwaltung. Beide Aspekte des V.s haben sich stets auch wechselseitig beeinflusst.

Die Entwicklung des Allgemeinen Verwaltungsrechts

Das V., wie es im 19. Jh. v.a. in Frankreich und Deutschland verstanden wurde, ist nicht einfach das Recht beliebiger staatl. Strukturen. Es entstand vielmehr dort, wo Gewaltenteilung und Menschenrechte gewährleistet waren. Zu seiner Entwicklung gehörte die Einrichtung von Gerichten, die über Beschwerden gegen Akte der Staatsgewalt befanden. Als Geburtsjahr des V.s gilt 1872, als der franz. Conseil d'Etat (oberstes Verwaltungsgericht) die Kompetenz erhielt, in Streitigkeiten zwischen Verwaltung und Bürgern in letzter Instanz zu urteilen. Das franz. Beispiel diente fortan als Modell.

In der Schweiz verlief die Entwicklung anders. Das Bundesgericht, ab 1874 ein ständiges Rechtsprechungsorgan, spielte bei der Herausbildung des V.s eine entscheidende Rolle, indem es sich über die Verfassungsmässigkeit der Akte kant. Behörden aussprach, in erster Linie über ihre Vereinbarkeit mit den Individualrechten. Dieser Zweig der Rechtsprechung, die staatsrechtl. Beschwerde, war äusserst fruchtbar: Durch die Kontrolle der kant. Verwaltungen brachte er das Allg. V., einen Bestandteil des Verfassungsrechts, überhaupt erst hervor.

Die Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde viel langsamer eingeführt. Abgesehen von gewissen Bereichen, v.a. bei der Haftung von Staat und Beamten, für die der Zivilrichter zuständig war, sah die Rechtsordnung die Rechtsprechung durch die Verwaltung sowie die Verwaltungsbeschwerde vor, mit welcher der Kläger an die übergeordnete Behörde und in letzter Instanz an die Regierung gelangte. Sie wurde erst im 20. Jh. allmählich durch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abgelöst. Auf eidg. Ebene bestand mit der Annahme von Art. 114bis der Verfassung von 1874 zwar bereits 1914 die Grundlage für die Schaffung eines Bundesverwaltungsgerichts, doch erst 1928 erhielt das Bundesgericht in diesem Bereich gewisse Befugnisse. Die Reform von 1968 brachte dann eine Bundesverwaltungsgerichtsbarkeit mit allg. Zuständigkeit. Nach der Annahme der Justizreform 2000 wurde 2007 das Bundesverwaltungsgericht geschaffen (seit 2012 in St. Gallen). In den Kantonen ging es nicht schneller: Vor 1945 verfügte mit Basel-Stadt nur gerade ein Kanton über eine Verwaltungsgerichtsbarkeit mit erweiterter Zuständigkeit. Das Wallis hatte bereits 1877 ein Spezialverwaltungsgericht eingeführt, allerdings mit einem äusserst beschränkten Aufgabenbereich. Bern führte 1909 eine Verwaltungsgerichtsbarkeit mit weitergehenden Kompetenzen ein. Die anderen Kantone sahen für bestimmte Bereiche, v.a. für das Steuer- und Baurecht, unabhängige Rekurskommissionen vor; beim Steuerrecht und bei der Haftung von Staat und Beamten übertrugen sie beschränkte Kompetenzen an einen Richter. Erst ab 1959 begannen die Kantone - dem Beispiel des Kt. Basel-Landschaft folgend, aber unterschiedlich organisiert -, eine eigentl. Verwaltungsgerichtsbarkeit zu schaffen. Diese Entwicklung fand ihren Abschluss in den 1990er Jahren.

Die Langsamkeit des Prozesses widerspiegelte sich auch in Literatur und Lehre. So nahmen die Rechtsfakultäten das V. nur zögerlich in den Lehrplan auf: Zürich führte 1866 einen Lehrgang für V. ein, strich ihn wieder und nahm ihn zehn Jahre später erneut auf; Lausanne hatte 1928 einen Lehrbeauftragten, aber erst 1947 einen Lehrstuhl für V. Jakob Schollenberger, Fritz Fleiner und Erwin Ruck veröffentlichten wissenschaftl. Arbeiten zum V. Die erste umfassende systemat. und prakt. Darstellung des Themas lieferte André Grisel 1970 mit seinem Werk "Droit administratif suisse".

Die Verwaltungsgesetzgebung

Die Verwaltungsgesetzgebung des 19. Jh. wurde meist als Ordnungsaufgabe begriffen, da das V. Gebote und Verbote aufstellte, deren Zweck die Aufrechterhaltung der öffentl. Ordnung war, z.B. die Sicherheit von Staat, Personen und Gütern sowie die Volksgesundheit und die öffentl. Hygiene.

Zu Beginn des 20. Jh. setzte mit den neuen Aufgaben der öffentl. Hand die Verwaltung von Dienstleistungen in den Bereichen soziale Sicherheit, Stipendien, Sozialversicherungen, Infrastrukturen und Grundversorgung (Verkehr und Kommunikation, Energie, Schulunterricht, Forschung) sowie Schutz oder Förderung einzelner Märkte (Landwirtschaft, Wohnungsbau) ein. Seit den 1960er Jahren gehören auch Raumplanung und Umweltschutz, ja sogar Gesundheits- und Arbeitnehmerpolitik zu den Verwaltungsaufgaben. Dieser Wandel brachte eine enge Verflechtung von Staat und Gesellschaft mit sich und führte zu einer starken Zunahme der Verwaltungsgesetzgebung. Die Gesetzestexte enthalten immer unpräzisere Formulierungen und unscharfe Begriffe, deren wirkl. Sinn sich erst bei der konkreten Anwendung erschliesst.

Die Vielzahl von Gebieten, für die der Staat die Verantwortung trägt, sowie die Schwerfälligkeit und Trägheit, die man - zu Recht oder zu Unrecht - den immer komplexeren Verwaltungsapparaten nachsagt, lösten seit den 1980er Jahren eine Reihe von Massnahmen wie Politikevaluation, Deregulierung, Privatisierung und New Public Management aus.

Quellen und Literatur

  • P. Moor, Droit administratif, 3 Bde., 1991-94
  • U. Häfelin, G. Müller, Grundriss des allg. V.s, 42002