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Bundesstaat

Eine allgemein gültige Definition des Bundesstaats ist nicht möglich, da die Übergänge zwischen dezentralisiertem Einheitsstaat, Bundesstaat und Staatenbund fliessend sind. Gemäss geltender Auffassung sind folgende Elemente typisch für eine bundesstaatliche Ordnung:

Die Gliedstaaten bilden zusammen einen Bund. Dabei kommen den Gliedstaaten sowie dem Bund jeweils die Staatsmerkmale parallel zu. Beide besitzen je eine vollständige, gewaltenteilige Staatsorganisation. Die Gliedstaaten wirken bei der Willensbildung des Bundes mit. Die Kompetenzaufteilung zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten ist durch eine Bundesverfassung (BV) vorgegeben, welche die Bundeskompetenzen nennt (für die Schweiz der Artikel 3 BV 1848, 1874 und 1999). Die Gliedstaaten besitzen subsidiär eine Generalkompetenz. Der Bund besitzt die "Kompetenz-Kompetenz". Bund und Glieder können den Einzelnen Pflichten auferlegen oder Rechte einräumen.

In der Abgrenzung zum Staatenbund erscheint vor allem die Rechtsgrundlage wesentlich. In diesem ist es ein Vertrag, für dessen Änderung die Einstimmigkeit der Bundesglieder nötig ist. Im Bundesstaat ist es eine Verfassung, deren Änderung mit qualifizierter Mehrheit möglich ist. Der Staatenbund hat als Kollektiv keine Staatsqualität und kann selbst keine Gesetze mit unmittelbarer Verbindlichkeit für den Einzelnen erlassen und vollziehen.

Das Bundesrecht besitzt im Sinne einer Kollisionsregel vor dem gliedstaatlichen Recht Vorrang. Der Bund hat aber keine rechtliche Vorrangstellung gegenüber den Kantonen inne; allfällige Kompetenzkonflikte zwischen Bund und Gliedstaaten werden in allen Bundesstaaten vor dem obersten Gericht ausgetragen.

Der Einheitsstaat vereinigt dagegen alle verfassungs-, gesetzgebende und rechtssprechende Gewalt in einer einzigen Staatsorganisation, den Zentralbehörden, und kennt keine Gliedstaaten. Im Einheitsstaat stellen die territorialen und körperschaftlichen Aufteilungen vorwiegend Administrationseinheiten mit allenfalls gewissen Selbstverwaltungskompetenzen dar.

Als klassische Bundesstaaten gelten heute die Schweiz, Deutschland und die USA, alles Staaten mit einer stark bündischen Tradition. Aber auch Belgien, Österreich, Australien, Brasilien oder Indien haben sich bundesstaatliche Ordnungen gegeben.

Begriff und Konzept

Erst zu Beginn des 19. Jahrhunderts kam das Begriffspaar "Staatenbund" und "Bundesstaat" im deutschen Sprachraum in Gebrauch. Gemäss der dogmatischen Untersuchung von Siegfried Brie (1874) wurde es von Karl Salomo Zachariä kurz nach 1800 geprägt. Das Konzept des Bundesstaats ist aber wesentlich älter als der konkrete Begriff. Der hannoveranische Geheime Rat Ludolf Hugo sah bereits in seiner 1661 erschienenen Dissertation das Heilige Römische Reich durch eine zweifache Regierung gelenkt: Das Reich bilde als Gesamtstaat ein gemeinsames Staatswesen, aber auch die einzelnen Gebiete, aus denen es zusammengesetzt sei, seien als Fürstentümer eigene Staatswesen. Hugo verwendete zwar den Begriff Bundesstaat nicht, grenzte aber die zweifache Regierung im Reich gegen die Bündnissysteme der Schweiz und der Niederlande ab und machte damit bereits im 17. Jahrhundert auf den Unterschied zwischen Bundesstaat und Staatenbund aufmerksam.

Erste praktikable Umsetzungen des bundesstaatlichen Konzepts entwickelten die ersten Kommentatoren der amerikanischen Unionsverfassung, Alexander Hamilton, James Madison und John Jay, in den Federalist Papers. In der Verfassungsdiskussion zitierten sowohl die Federalists bzw. Unionists wie auch die Antifederalists bzw. Particularists Beispiele aus der eidgenössischen Geschichte, um ihre Thesen zu untermauern. Nach 1787 wurde Nordamerika rasch zum Vorbild, an dem sich politische Vordenker aus Deutschland und der Schweiz orientierten. Die moderne deutsche Geschichte kennt drei Bundesstaatsgründungen (1871, 1919, 1949); die Gründung des Deutschen Reiches 1871 zeigt, dass ein solcher Prozess nicht unbedingt wie in der Schweiz auf demokratischer Grundlage von unten her erfolgen muss, sondern auch von oben her angeordnet werden kann. In der Schweiz bezeichnet man in der staatsrechtlichen wie in der historischen Forschung in der Regel nur das 1848 entstandene Gemeinwesen als Bundesstaat (und in den Epochen übergreifenden Werken demzufolge die Zeit ab 1848 als Bundesstaatsgeschichte), obwohl diese enge Begriffsauslegung schon im 19. Jahrhundert in Frage gestellt worden ist.

Die Entwicklung zum Bundesstaat von 1848

Helvetik und Mediation

Bis zum Zusammenbruch der Alten Eidgenossenschaft 1798 bestand die Schweiz aus einem uneinheitlichen Bündnisgeflecht. Die einzelnen Stände waren nicht durch einen einzigen Vertrag allesamt, sondern durch jeweils ähnliche Verträge gruppenweise untereinander verbunden, wobei sie durchaus mehreren solchen Allianzen angehören konnten (Eidgenossenschaft). Von grosser Tragweite war die Loslösung des Corpus helveticum vom Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation und die völkerrechtliche Anerkennung der Unabhängigkeit im Westfälischen Frieden 1648. Das oberste Organ der Alten Eidgenossenschaft war die Tagsatzung. Es handelte sich um die periodische Versammlung von Abgesandten der einzelnen Stände; zugewandte und verbündete Orte waren teilweise ebenfalls vertreten. Jeder Ort besass eine Stimme, grundsätzlich war für Beschlüsse Einstimmigkeit erforderlich.

Ein Vierfrankenstück der Helvetischen Republik, Vorderseite (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich).
Ein Vierfrankenstück der Helvetischen Republik, Vorderseite (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich). […]
Ein Vierfrankenstück der Helvetischen Republik, Rückseite (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich).
Ein Vierfrankenstück der Helvetischen Republik, Rückseite (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich). […]

Die als Einheitsstaat konzipierte Helvetische Republik bedeutete einen radikalen Bruch mit der Vergangenheit. Den Kantonen kam jetzt eine ähnliche Rolle wie den Departementen in Frankreich zu. Im Gegensatz zum straffen Zentralismus, der weder Kantonen noch Gemeinden Raum für Selbstverwaltung beliess, sollten einige grundlegende Postulate des westeuropäisch-amerikanischen Verfassungsrechts wie Volkssouveränität, Freiheit, Gleichheit, Demokratie, das Prinzip der Gewaltenteilung und der geschriebenen, rechtsstaatlichen Verfassung die Zeit der französischen Intervention überleben und ab 1830 in die kantonale Regenerationsverfassungen sowie in die BV 1848 Eingang finden.

1801 präsentierte Napoleon den Verfassungsentwurf von Malmaison, welcher der Schweiz eine klar bundesstaatliche Struktur gegeben hätte. Die von Unitariern und Föderalisten 1802 jeweils vorgelegten Überarbeitungen dieser Verfassung führten zu andauernden Regierungswirren; auch der Entwurf der sogenannten zweiten Helvetischen Verfassung, die wieder eher unitarisch ausgerichtet war, wurde nur angenommen, weil man die Nichtstimmenden zu den Befürwortern zählte. Nach dem Rückzug der französischen Truppen im Sommer 1802 und der anschliessenden Eskalation des Konflikts bot Napoleon schliesslich seine Vermittlung an; in diesem Zusammenhang fiel sein berühmtes Diktum, nach dem die Schweiz wegen der grossen Unterschiede der historischen und geografischen Gegebenheiten zwischen den einzelnen Kantonen zum Staatenbund bestimmt sei. Die von Napoleon oktroyierte Mediationsakte enthielt 19 Kantonsverfassungen mit je 20 Artikeln; das Kapitel 20 bildete die "Bundesverfassung". Damit wurden die Kantone als selbstständige Gliedstaaten wiederhergestellt.

Einzug der Standesgesandten ins Grossmünster anlässlich der Tagsatzung von Zürich 1807. Aquatinta von Franz Hegi (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv).
Einzug der Standesgesandten ins Grossmünster anlässlich der Tagsatzung von Zürich 1807. Aquatinta von Franz Hegi (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv). […]

Im Gegensatz zur Alten Eidgenossenschaft bestand nun ein einheitliches Grundgesetz; der Bund hatte zudem eine festere Struktur erhalten. Die Eidgenossenschaft der Mediationszeit wird deshalb von einigen Wissenschaftlern als Staatenbund mit bundesstaatlichen Elementen (z.B. Alfred Kölz) betrachtet. Andere interpretieren sie dagegen als Bundesstaat (Jakob Schollenberger). Der Artikel 12 der "Bundesverfassung" von 1803 wies nämlich den Kantonen alle Gewalt zu, die nicht ausdrücklich der Bundesbehörde übertragen war; es handle sich somit um eine eigentliche Bundesstaatsklausel, wie sie im 10. Verfassungszusatz der amerikanischen Unionsverfassung ebenfalls enthalten sei. Zudem besass die Tagsatzung in Bundesangelegenheiten die Entscheidungskompetenz mit - zum Teil qualifiziertem - Mehrheitsentscheid.

Der Bundesvertrag 1815: Gründungsakt eines Staatenbunds?

Nach dem Sturz Napoleons hob die Tagsatzung am 29. Dezember 1813 die Mediationsakte auf Verlangen der siegreichen Allierten auf. Der unter dem Druck der Grossmächte schliesslich vereinbarte Bundesvertrag vom 7. August 1815 fasste alle Allianzen des vorhelvetischen Bündnisgeflechts zu einem einzigen Bund zusammen und wies deshalb gegenüber der Alten Eidgenossenschaft Merkmale einer vermehrten Integration auf; im Vergleich zur Mediationsakte waren die Bande aber loser geknüpft. In Bundesangelegenheiten galt das Mehrheitsprinzip. Die Abkehr vom Einstimmigkeitsprinzip lässt auf eine "minimale Staatsqualität" (Alfred Kölz) des neuen Bundes schliessen. Da sich in Artikel 1 des Vertragswerks die Kantone (und nicht der Bund) gegenseitig die Verfassungen garantieren und die Kompetenzen der Zentralgewalt noch schwächer als in der Mediationsakte ausgebildet waren, wurde der Bundesvertrag in der staatsrechtlichen Literatur trotzdem mehrheitlich als staatenbündische Konstruktion interpretiert. Dagegen ist einzuwenden, dass die Tagsatzung die Kantone schon in einem Beschluss vom 20. August 1816 als "Glieder des Eidgenössischen Bundesstaats" und den Bundesvertrag in einem weiteren solchen vom 15. Juli 1818 synonym auch als "Bundesverfassung" bezeichnete.

Ausserdem hatte sich das Nationalbewusstsein seit der Helvetik trotz der Zerrüttungen durch die Verfassungskämpfe weiterentwickelt. Auch wenn man noch nicht so recht wusste, was die Schweizer Nation ausmachte, so ging von diesem Bewusstsein doch eine integrative Wirkung aus. Von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Entstehung eines einheitlichen Bürgerrechts. Das moderne Staatsangehörigkeitsrecht entstand in der Französischen Revolution und wurde in der Helvetik übernommen. Das in der Verfassung der Helvetischen Republik (Artikel 19) verankerte Schweizerbürgerrecht galt auch in der Mediationszeit (Artikel 4 im 20. Kapitel der Mediationsakte). Zwar kehrten die Kantone 1815 zum früheren Landrecht zurück. Der Begriff des "Schweizerbürgers" oder "Schweizers" wurde aber in den interkantonalen Verträgen weiter verwendet - er wurde also als bestehend vorausgesetzt. So ist zum Beispiel im Konkordat betreffend das Niederlassungsverhältnis unter den Eidgenossen von 1819 vom "Schweizer" die Rede (z.B. Artikel 1). Damit waren die "Cantons-Bürger" der Konkordatskantone gemeint und Artikel 3 sprach von denjenigen Personen ohne Bürgerrecht, aber mit dauernder Niederlassung, welche den "übrigen Schweizer-Bürgern" gleichgestellt seien. Andere Konkordate sprachen von "schweizerischen Angehörigen". Die BV von 1848 griff deshalb auf diese Vertragswerke zurück, wenn sie in Artikel 42 bestimmte, dass jeder Kantonsbürger auch Schweizerbürger sei. Bezüglich der Behörden waren die Begriffe "Schweizerische Eidgenossenschaft" oder "Bundesbehörden" in zahlreichen Konkordaten verwendet worden.

Für die Weiterentwicklung des Bundesvertrags von 1815 war die Zusammenarbeit der Kantone mittels Konkordaten von grösster Bedeutung. Die in diesen verwendeten Begriffe und die Zuständigkeiten der Tagsatzung zeigen, dass die Konkordate nicht einfach Verträge souveräner Staaten waren (als solche waren die Kantone auch von der internationalen Staatenwelt nicht anerkannt). Trat die absolute Mehrheit von zwölf Kantonen einem Vertrag bei, der während der Tagsatzung von einer Mehrheit der eidgenössischen Stände abgeschlossen worden war, so galt dieser als "Eidgenössisches Konkordat". Die so bezeichneten Verträge begründeten die Zuständigkeit der Tagsatzung als einer Bundesbehörde. Ein einfacher Austritt aus einem Eidgenössischen Konkordat war nicht mehr möglich. Vielmehr musste nach einem Tagsatzungsbeschluss von 1836 die Mehrheit der Mitgliedskantone dem Austrittsgesuch eines Standes zustimmen. Wurde der Austritt verweigert, so hatte die Tagsatzung über die Zulassung des Austritts zu befinden. Schliesslich war selbst im Bundesvertrag von 1815 das Mehrheitsprinzip verankert worden. Die Konkordate waren zwar bloss für die zustimmenden Kantone verbindlich. Sie wurden indessen von der Tagsatzung genehmigt und sogar beschlossen. Da sie somit Bestandteil des Bundesrechts wurden und die Qualität von Tagsatzungsbeschlüssen erreichten, sind sie als Vorläufer der Bundesgesetze anzusehen. Die Artikel über die Bundeszuständigkeiten in der BV von 1848 und die ersten Bundesgesetze haben Materien aus früheren Konkordaten wieder aufgegriffen und auf eidgenössischer Ebene geregelt, so etwa das Forum des aufrecht stehenden Schuldners, die Frage der Niederlassungsverhältnisse, den Eheschluss und die Scheidung zwischen gemischtkonfessionellen Gatten, die Heimatzugehörigkeit und Ausweispapiere, das Post- und Militärwesen, Kriegsdienste im Ausland, die Linth-Korrektion, die Festlegung von Massen und Gewichten oder diejenige des Münzfusses.

Mehrheitsbeschlüsse der Tagsatzung kamen grundsätzlich mit einem absoluten Mehr von zwölf Kantonsstimmen (Paragraph 8 Absatz 3 Satz 2 Bundesvertrag) zustande; sie galten als allgemein verbindlich. Für die Erteilung besonderer Vollmachten an den Vorort (Zürich, Bern oder Luzern) oder eine vorörtliche Behörde war eine Zweidrittelsmehrheit nötig (Paragraph 9 Absatz 1). Schliesslich war für die Kriegserklärung, den Friedensschluss und die Errichtung von Bündnissen mit auswärtigen Staaten eine Dreiviertelsmehrheit erforderlich (Paragraph 8 Absatz 3 Satz 1). Das Reglement der eidgenössischen Tagsatzung vom 14. September 1835 bestätigte das Mehrheitsprinzip in Artikel 45. Die 22 Kantone waren untereinander durch ein Geflecht von Verträgen und einer sich rasch entwickelnden einheitsstiftenden Begrifflichkeit verbunden. Ein Ausscheiden aus dem Bund war faktisch ausgeschlossen.

Im Bundesvertrag von 1815 war somit bereits ein neuer staatlicher Organismus angelegt, der sich infolge der zunehmenden Verfestigung des Mehrheitsprinzips und der Schaffung eidgenössischer Institutionen durch Konkordate ständig in Richtung Bundesstaat weiterentwickelte. Als problematisch sollte es sich erweisen, dass der Bundesvertrag keine Bestimmungen über seine Revision enthielt.

Die gescheiterten Revisionsbestrebungen 1831-1835

In den grösseren Kantonen kam es nach 1830 zu einer Regeneration der Ideen der Französischen Revolution und entsprechenden Verfassungsänderungen (Kantonsverfassungen). Die liberalen Kantone drängten gleichzeitig auch auf eine Revision des Bundesvertrags im Sinne ihrer neuen Verfassungen; die konservative Gegenseite stemmte sich aber gegen Neuerungen und verlangte für jede Abänderung des Bundesvertrags Einstimmigkeit. 1832 beschloss die Mehrheit der Tagsatzung (13½ Stände), eine Kommission mit der Ausarbeitung eines Revisionsentwurfs zu betrauen. Der Entwurf der sogenannten Bundesurkunde (Rossi-Plan) sah die Einrichtung eines gewaltenteilig organisierten Bundesstaats vor. Die Revision des Bundesvertrags scheiterte schliesslich in verschiedenen kantonalen Volksabstimmungen am Widerstand der katholischen und reformierten Konservativen, Föderalisten und Radikalen, wie auch ein zweiter Anlauf aus den Jahren 1833-1835. Da in Pellegrino Rossis Bericht die amerikanische Verfassung explizit diskutiert wurde, dürfte er Ignaz Paul Vital Troxler zur Publikation eines nichtamtlichen Verfassungsentwurfs angeregt haben, in dem der Gelehrte das Zweikammersystem propagierte.

Gründung des Bundesstaats von 1848

In den 1840er Jahren gewannen im liberalen Lager die radikalen und im katholisch-konvervativen die restaurativen Kräfte an Gewicht. Die zunehmende Konfessionalisierung, die sich etwa im Aargauer Klosterstreit, in den Freischarenzügen und in der Gründung des Sonderbunds manifestierte, verschärfte den Konflikt weiter. 1847 erlangte das liberale Lager an der Tagsatzung die Mehrheit. Am 5. Juli 1847 diskutierte die Tagsatzung die Frage, ob sie mit einem Mehrheitsbeschluss von zwölf Stimmen die Auflösung des Sonderbunds anordnen könne. Die Position des Sonderbunds wurde von Bernhard Meyer verfochten, der den Mehrheitsbeschluss als "Despotie" geisselte. Dagegen wandte der Thurgauer Johann Konrad Kern ein, dass der Bundesvertrag zwar die Zuständigkeit in vielen Bereichen der Tagsatzung entzöge; diese könne aber in allen Bundesfragen mit absoluter Mehrheit entscheiden. Eine Bestimmung des Bundesvertrags besage eindeutig, dass in allen Bundesfragen, für die nicht ausdrücklich wie für Kriegserklärungen oder den Abschluss von Bündnissen mit dem Ausland die Mehrheit von drei Vierteln der Stimmen gefordert werde, die absolute Mehrheit, also zwölf Stimmen, für einen rechtsverbindlichen Beschluss genüge. Die These Kerns wurde von der liberalen Mehrheit übernommen und die Tagsatzung beschloss mit 13 Stimmen (darunter zwei Halbkantone) die Auflösung des Sonderbunds. Bemerkenswert an dieser juristisch-politischen Auseinandersetzung über das Mehrheitsprinzip blieb, dass sich beide Seiten auf den Bundesvertrag beriefen und die Bereitschaft signalisierten, den Bundesvertrag von 1815 durch eine andere Grundlage zu ersetzen.

Nach der Auflösung des Sonderbunds durch die bewaffnete Bundesexekution im November 1847 war der Weg frei für eine Reform des Bundesvertrags. Die schon vor Kriegsbeginn geschaffene Revisionskommission nahm ihre Arbeit am 17. Februar 1848 auf und legte schon am 8. April 1848 einen Entwurf vor, der von der Tagsatzung am 27. Juni 1848 nahezu unverändert mit einem Mehr von 13 Kantonen verabschiedet wurde. Das Grundgesetz trug mit "Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft" einen Titel, der vereinzelt auch schon für den Bundesvertrag von 1815 angewandt worden war.

Briefmarke von 1850. Lithografie von Karl Durheim (Museum für Kommunikation, Bern).
Briefmarke von 1850. Lithografie von Karl Durheim (Museum für Kommunikation, Bern). […]

Die Frage, unter welcher Voraussetzung die neue Bundesverfassung (BV) in Kraft treten könne, war noch immer offen. Diesbezüglich orientierte man sich an den modernen Regenerationsverfassungen von Bern oder Basel-Stadt, gemäss denen das Volk über eine Revision des Bundesvertrags zu entscheiden habe. Im Hinblick auf das Quorum zur Annahme durch die Kantone gab es kaum Zweifel, dass auch hier das im Bundesvertrag festgeschriebene Mehrheitsprinzip, das sich im Rahmen der Konkordate weitgehend durchgesetzt hatte, zur Anwendung kommen sollte. Nach Artikel 1 der Übergangsbestimmungen der BV von 1848 hatten sich die Kantone über die Annahme der Verfassung auszusprechen, und zwar durch die von der Kantonsverfassung vorgeschriebene oder, wenn Bestimmungen darüber fehlten, durch die jeweils oberste kantonale Behörde. Nach Artikel 2 hatten die Kantone die Ergebnisse der Abstimmung dem Vorort zuhanden der Tagsatzung mitzuteilen. Die BV wurde von 15½ Kantonen angenommen und von 6½ Kantonen, mehrheitlich ehemaligen Sonderbundskantonen, abgelehnt. Fast alle Kantone führten Volksabstimmungen durch; einzig in Freiburg votierte allein der Grosse Rat, da die Regierung eine negative Stellungnahme des Volkes befürchtete. Die meisten ablehnenden Kantone akzeptierten jetzt das Mehrheitsprinzip und erklärten, dass sie sich an die Verfassung gebunden fühlten.

Fünffrankenstück aus Silber, 1850. Zeichnung von Friedrich Fisch, Stich von Antoine Bovy (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich).
Fünffrankenstück aus Silber, 1850. Zeichnung von Friedrich Fisch, Stich von Antoine Bovy (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich). […]

Die Frage, ob der Mehrheitsbeschluss eine staats- und völkerrechtliche Basis habe, ist in der Literatur umstritten. Ludwig Rudolf von Salis hielt die Verfassung von 1848 für eine "historische Tatsache, die mit ihrem Geschehen das bestehende Recht beiseite setzte". Jakob Schollenberger vertrat dagegen die Ansicht, dass es "von alters her in der schweizerischen Rechtsanschauung begründet (erscheine), unter Umständen sogar eine Änderung des Bundes mit blosser Mehrheit der Kantone vorzunehmen". Die Verfassungsrevision wurde jedenfalls nur möglich, weil die bundesstaatliche Integration schon vor 1848 weit gediehen war. Vor dem Hintergrund des erstarkten Nationalbewusstseins erscheint die Bundesstaatsgründung im Rückblick einerseits als Konsequenz einer langen Entwicklung. Andererseits ist sie auch das Resultat des Sonderbundskriegs und der spezifischen Bedingungen des Revolutionsjahres 1848.

Der Bundesstaat nach 1848

Stabilität bis 1874

Die restaurativen Ultras aus dem katholischen Lager standen dem neuen Gemeinwesen ablehnend gegenüber. Die reformierten Konservativen beteiligten sich von Anfang an am neuen Machtkartell, und auch die katholisch-konservativen Föderalisten begriffen bald die Vorteile, die ihnen gerade die Bundesstaatlichkeit bot. Die Einführung des Zweikammersystems mit zwei gleichgestellten Räten (Bundesversammlung) analog dem amerikanischen Vorbild sicherte den Kantonen grosses Gewicht bei der politischen Willensbildung auf Bundesebene. Die kantonalen Interessen wurden durch die Bundesstaatsklausel des Artikel 3 geschützt. Die Kantone besassen weiterhin die Schul- und Kirchenhoheit; und das Ständemehr schützte sie vor weiter gehenden Zentralisierungmassnahmen durch Total- oder Partialrevisionen der BV. Die Abgabe der Standesstimme durch das Volk oder den Grossen Rat blieb noch den Kantonen anheim gestellt.

Die Träger des neuen Bundesstaats waren die liberalen Besitz- und Bildungseliten und der bürgerliche Mittelstand. Zusammengehalten durch persönliche Bekanntschaften, politische und geschäftliche Beziehungen, gestalteten sie Wirtschaft und Gesellschaft in den folgenden Jahren weitgehend nach ihren Interessen um. Dabei kam ihnen zugute, dass in den 1850er Jahren infolge der erreichten politischen Stabilität, des Eisenbahnbaus und anderer Faktoren ein wirtschaftliches Wachstum einsetzte, das auch die Bundeseinnahmen reichlicher als erwartet fliessen liess. Die unteren Bevölkerungsschichten, die Kleinbauern, die Handwerker, das Gewerbe, die Arbeiterschaft, die sich zu organisieren begann, und die Frauen waren von der politische Mitwirkung weitgehend ausgeschlossen. Es dauerte noch Jahre, bis das mancherorts versteckt weiter praktizierte Zensusprinzip bei der Stimmberechtigung überall abgeschafft wurde.

Nach der Teilrevision von 1866 wünschten zwei unterschiedliche Strömungen eine Weiterentwicklung der BV von 1848. Die Demokratische Bewegung forderte nicht nur in den Kantonen, sondern auch im Bund die Einführung direktdemokratischer Volksrechte, welche die repräsentative Demokratie ergänzen sollten. Die radikale Seite verlangte eine Rechtsvereinheitlichung, da die Abschaffung der innereidgenössischen Zölle noch lange nicht alle Handelsschranken beseitigt hatte: Die Vielfalt der kantonalen Privatrechts- und Strafrechtsgesetzgebungen behinderte die Binnenwirtschaft. Politiker und Juristen traten aus staatspolitischen Gründen für ein nationales Zivil- und Strafgesetzbuch ein. Zusätzlich wollten die Radikalen angesichts der nationalen Einigungen von Italien und Deutschland die Armee stärker zentralisieren.

Die Erweiterung der Bundeskompetenzen seit 1874

Der erste Totalrevisionsentwurf 1872 war den katholischen und reformierten Konservativen, der Westschweizer Minderheit und zum Teil den Liberalen zu zentralistisch und wurde verworfen. Erst 1874 wurde eine zweite, weniger einheitsstaatliche Vorlage angenommen. Diese BV bewirkte im Wesentlichen eine Stärkung des Bundes gegenüber den Kantonen sowie gegenüber der katholischen Kirche (langfristig gesehen, festigte der Kulturkampf auch die katholische Sondergesellschaft). Sodann wurde das fakultative Gesetzesreferendum eingeführt. Der Übergang von der repräsentativen zur halbdirekten Demokratie stärkte die Rolle der Verbände und machte über kurz oder lang den Einbezug der referendumsfähigen Kräfte zu einer Notwendigkeit (Konkordanzdemokratie); die erste politische Kraft, die davon profitierte, waren die Katholisch-Konservativen, die ab 1891 einen Bundesrat stellten. Die gegenseitige Annäherung der Katholisch-Konservativen und der Liberalen war wesentlich durch die Furcht vor der erstarkten Arbeiterbewegung bedingt; sie gab auch bereits das Modell ab, gemäss dem im 20. Jahrhundert die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) und später die SP in die Exekutive des Bundesstaats eingebunden werden sollten.

Das Bundeshaus Anfang des Jahres 1900. Anonyme Fotografie (Museum für Kommunikation, Bern).
Das Bundeshaus Anfang des Jahres 1900. Anonyme Fotografie (Museum für Kommunikation, Bern). […]

Die BV von 1874 leitete einen langfristigen Prozess ein, in dessen Verlauf sich der Bund zum "Schiedsrichter zwischen verschiedenen Interessengruppen" entwickelte und schliesslich auch die "Organisation des Sozialen" bzw. die "Lösung der Verteilungsprobleme" mit übernahm (Brigitte Studer). Bis 1999 wurden dem Bund in rund 140 Teilrevisionen der Verfassung diverse Aufgaben, für die vorher die Kantone zuständig gewesen waren, überantwortet und zahlreiche neue Bundeskompetenzen begründet, die aus dem allgemeinen sozio-ökonomischen Wandel (zweite industrielle Revolution, Urbanisierung, Bevölkerungswachstum, Tertiärisierung, technischer Fortschritt usw.) resultierten. Wichtige Integrationsschritte fanden im Zivil- und Strafrecht statt: Das schweizerische Obligationenrecht trat 1883 in Kraft. 1898 wurde dem Bund die Zuständigkeit zur Vereinheitlichung des gesamten Zivilrechts und des Strafrechts erteilt; 1912 trat das Zivilgesetzbuch und 1942 das Strafgesetzbuch in Kraft. Bedeutsam war auch das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs von 1889, welches die Zwangsvollstreckung von privat- und öffentlichrechtlichen Geldforderungen einheitlich regelte. Sozialmotivierte Staatsinterventionen waren zum Beispiel das Fabrikgesetz von 1877, die Haftpflichtgesetze 1875-1881 oder auch die Gesetze, mit denen die Sozialversicherungen verankert wurden. Weitere Befugnisse erhielt der Bund in den Bereichen Verkehr, Energiewirtschaft und Bürgerrecht.

Post- und Telegrafengebäude in Lausanne (Place Saint-François), erbaut zwischen 1896 und 1900. Fotografie der Direktion der Eidgenössischen Bauten in Bern, 1901 (Museum für Kommunikation, Bern).
Post- und Telegrafengebäude in Lausanne (Place Saint-François), erbaut zwischen 1896 und 1900. Fotografie der Direktion der Eidgenössischen Bauten in Bern, 1901 (Museum für Kommunikation, Bern).
Die Bollwerkpost in Bern wurde zwischen 1903 und 1905 erbaut. Fotografie der Direktion der Eidgenössischen Bauten in Bern, 1905 (Museum für Kommunikation, Bern).
Die Bollwerkpost in Bern wurde zwischen 1903 und 1905 erbaut. Fotografie der Direktion der Eidgenössischen Bauten in Bern, 1905 (Museum für Kommunikation, Bern). […]

Vom Vollzugsföderalismus zu einem erneuerten Bundesstaatsverständnis für das 21. Jahrhundert

Da die bündische Geschichte tief im allgemeinen Bewusstsein verwurzelt war, wurde die schweizerische Bundesstaatlichkeit als wesentliches Merkmal der Staatsordnung angesehen und bis in die Nachkriegszeit nie ernsthaft angefochten. Erst ab den 1960er Jahren begannen einzelne Politiker und Wissenschaftler laut darüber nachzudenken, inwieweit die zahlreichen Kompetenzübertragungen auf den Bund sowie die allgemeine gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklung das Bundesstaatsprinzip in Frage stellten bzw. ob die Kompetenzen nicht grundsätzlich neu zu ordnen seien.

"Volksabstimmung vom 3. und 4. Juni 1950: Gesunde Finanzen, freie Kantone, Ja zum Ausgleichsprojekt". Abstimmungsplakat für den Bundesbeschluss über die verfassungsmässige Neuordnung des Finanzhaushalts des Bundes (Privatsammlung).
"Volksabstimmung vom 3. und 4. Juni 1950: Gesunde Finanzen, freie Kantone, Ja zum Ausgleichsprojekt". Abstimmungsplakat für den Bundesbeschluss über die verfassungsmässige Neuordnung des Finanzhaushalts des Bundes (Privatsammlung). […]

Eher föderalistisch gesinnte Stimmen kritisierten, dass sich einheitsstaatliche Gestaltungsfaktoren immer mehr durchgesetzt hatten. Sie sahen insbesondere die kantonale Finanzautonomie durch die Direkte Bundessteuer bedroht. Diese Steuer hatte sich aus zeitlich begrenzten Sonderabgaben, die aufgrund ausserordentlicher Vollmachten in der Zeit der Weltkriege erhoben wurden, zu einem Dauerprovisorium entwickelt. 1958 erteilten Volk und Stände dem Bund schliesslich die Kompetenz, diese Steuern befristet zu erheben (alte BV 41ter). Bis heute wurde diese Kompetenz immer wieder verlängert (gemäss den ergänzenden Übergangsbestimmungen zu Artikel 128 der BV 1999 vorläufig bis 2020).

Ein weiterer Ansatzpunkt für Kritik am Bundesstaat war die extreme Ungleichheit unter den Gliedstaaten. Einzelne Stände haben die Grösse und Bedeutung einer Gemeinde, so etwa der Halbkanton Appenzell Innerrhoden oder der Kanton Uri. Umgekehrt besitzt Zürich genügend demografisches und wirtschaftliches Substrat, um sich als gewaltenteiliger Staat zu organisieren. Bei Abstimmungen, für welche die BV ein Ständemehr vorschreibt (Verfassungsänderungen; Staatsverträge über den Beitritt zu Organisationen für die kollektive Sicherheit bzw. zu supranationalen Gemeinschaften; dringliche Bundesbeschlüsse, die keine verfassungsmässige Grundlage haben und deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt), haben die 15'000 Einwohner des Halbkantons Appenzell Innerrhoden halb so viel und die 38'000 Einwohner Uris gleich viel Gewicht wie die 1,2 Mio. Zürichs. Und auch im Ständerat, der seit der Gründung des Bundesstaats zur bedeutenderen Kammer geworden ist, sind die Einwohner der kleinen Kantone überproportional vertreten.

Andere Kritiker betonten die unbefriedigenden Resultate der bestehenden Kompentenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen. Der Bund machte den Kantonen nicht nur viele Vorschriften bezüglich der ihm zugewachsenen Kompetenzbereiche, sondern auch Auflagen für die Behördenorganisation; nötig geworden waren Letztere infolge der vielfältigen Vollzugsaufgaben, für welche die Kantone mehr und mehr herangezogen wurden und die auch die kantonalen Haushalte erheblich belasteten. Die Kantone schöpften ihrerseits den Handlungsspielraum, den die BV ihnen bezüglich der Festlegung ihrer Aufgaben zugesteht, nicht aus. Zudem glichen sie sich freiwillig in ihrer Organisation dem Bund stärker an, als es die zur Sicherung eines gewissen demokratischen Standards festgelegten Bestimmungen über die Gewährleistung der kantonalen Verfassungen (Artikel 51 BV; Artikel 6 alte BV) verlangten. Den Verlust an Gestaltungsmöglichkeit und Eigenständigkeit machten die Kantone - in aus rechtlicher Sicht allerdings zweifelhafter Art und Weise - wett, indem sie die einzelnen Bundesgesetze jeweils unterschiedlich auslegten. Dieser sogenannte Vollzugsföderalismus stand und steht in diametralem Gegensatz zum Gebot der rechtsgleichen Gesetzesanwendung, wie Beispiele aus dem Raumplanungs- und Bundessteuerrecht zeigen.

Eine grundlegenden Reform des Bundesstaats schien sich somit aufzudrängen. 1965 wurden im National- und Ständerat Motionen für eine Totalrevision der Verfassung eingereicht; ein Verfassungsentwurf wurde nach langen Vorarbeiten 1977 in die Vernehmlassung geschickt. Deren Ergebnis war vernichtend; dabei spielte es auch eine Rolle, dass der Entwurf die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen teilweise offen liess. Die Verfassungsrevision geriet ins Stocken.

1984 kam es zu einem Parlamentsbeschluss über ein erstes Massnahmenpaket zur Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen. Darin wurden im Bereich des Straf- und Massnahmenvollzugs, des Zivilschutzes, der Volksschule, der Unterstützung von Flüchtlingen, des Finanzausgleichs und der Kantonsanteile an Stempel und Alkohol sowie weiterer Materien Entflechtungsmassnahmen vorgeschlagen. Parlament und Volk hiessen die meisten dieser Vorlagen gut. In einem zweiten Massnahmenpaket wurden 1988 durch die Revision einiger Gesetze aus dem Bereich der Hochschulförderung, der Invalidenversicherung, des Strassenverkehrs und der militärischen Landesverteidigung die Kompetenzen neu geordnet. In den 1980er Jahren intensivierten die Kantone auch die Zusammenarbeit untereinander; sei es, dass sie dadurch stärker auf die Willensbildung im Gesamtstaat Einfluss nehmen wollten, sei es, dass sie eine gewisse Koordination bei der Erfüllung staatlicher Aufgaben aus dem kantonalen Bereich anstrebten.

Als Folge dieser Entwicklungen wurden im Lauf der 1980er und 1990er Jahre in der Debatte um Bundesstaat und Föderalismus die Argumentationsweisen nuancenreicher. Man erkannte einerseits, dass die Kantone dank ihrer Beweglichkeit und Bürgernähe vielfach besser geeignet waren, um klassische Staatsaufgaben zu erfüllen; gerade beim Vollzug der Bundesgesetze erwies sich die Bürgernähe als Vorteil. Man beobachtete nicht ohne Selbstzufriedenheit, wie klassische Einheitsstaaten wie etwa Frankreich, Grossbritannien, Spanien oder Italien im Rahmen der europäischen Strukturpolitik eine minimale Dezentralisierung einleiteten. Ausserdem begriff man den ausserordentlichen Erfolg des schweizerischen Staates nach wie vor als Konsequenz der Bundesstaatlichkeit und erfreute sich der, verglichen mit den Nachbarstaaten, immer relativ geringen Staatsquote. Andererseits übersah man nicht, dass die Erosion des Bundesstaatsdenkens, die sich in anderen föderalistischen Staaten ebenfalls abzeichnete, eine Folge des allgemeinen sozialen Wandels war. Die Bedürfnisse der Wirtschaft und Gesellschaft verlangten vor dem Hintergrund von europäischer Integration und Globalisierung eine gewisse Einheitlichkeit. Viele zentrale Staatspflichten (z.B. im Umweltschutz, Asyl- und Verkehrswesen) überstiegen die finanziellen und personellen Möglichkeiten der Kantone; deshalb waren diese Aufgaben im Laufe des 20. Jahrhunderts dem Bund zugewiesen worden.

Aufbau des Schweizer Bundesstaates 2000 (vereinfacht)
Aufbau des Schweizer Bundesstaates 2000 (vereinfacht) […]

Mit der zunehmenden Aufgabenverflechtung zwischen Bund und Kantonen, die man allmählich als Tatsache akzeptierte, wurde das Konzept vom Bundesstaat vielschichtiger. Neben das Problem der klaren Kompetenzabgrenzung trat gegen Ende des 20. Jahrhunderts die Frage, wie die als Folge der Aufgabenvermengung unabdingbare Zusammenarbeit zwischen Gesamt- und Gliedstaaten zu organisieren sei. Dieses differenzierte Verständnis des Bundesstaats fand denn auch 1999 Eingang in die neue BV. In Artikel 44 ist explizit von gegenseitiger Unterstützung und Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen die Rede. Da die neue BV die über die ganze alte Verfassung verstreuten Regelungen über die Zuständigkeiten übersichtlich in ihrem 3. Titel zusammenfasst und in Artikel 45 die Mitarbeit der Kantone bei der Gesetzgebung besonders hervorhebt, dürfte sie die Stellung der Kantone gegenüber dem Bund leicht gestärkt haben. An der historisch gewachsenen Kompetenzaufteilung und an den Instrumenten, die den Kantonen zur Durchsetzung ihrer Interessen zur Verfügung stehen (Standesinitiative, Kantonsreferendum von mindestens acht Kantonen), hat sie allerdings nichts geändert. Aus diesem Grund beantragte der Bundesrat 2001 dem Parlament eine grundlegende Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen. Dieses Projekt wurde 2003 von den Kammern gutgeheissen, 2004 vom Stimmvolk angenommen und trat 2008 in Kraft.

Quellen und Literatur

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Weblinks

Zitiervorschlag

Kley, Andreas: "Bundesstaat", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 13.04.2016. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/009801/2016-04-13/, konsultiert am 26.10.2021.