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Bundesverfassung (BV)

Das erste moderne Grundgesetz der Schweiz war die Helvetische Verfassung, die sich an der französischen Direktorialverfassung bzw. an denjenigen der Tochterrepubliken Holland und Italien orientierte (Helvetische Republik). Sie trat 1798 in Kraft; ihr Zentralismus stand im Gegensatz zum gewohnten Regionalismus und liess weder den Kantonen noch den Gemeinden Raum für eine Selbstverwaltung. 1803 wurde diese Verfassung durch die von Napoleon aufoktroyierte Mediationsakte ersetzt, welche die zentrale Gewalt wieder weitgehend beschränkte. Der Mediationsakte folgte nach dem Ende der Herrschaft Napoleons der Bundesvertrag von 1815, der durch die siegreichen Allierten diktiert worden war. Dieser brachte zwar Fortschritte in der militärischen Organisation, zugleich aber auch eine, verglichen mit der Mediationsakte, weitere Schwächung der zentralen Gewalt. Über die Rechte der Staatsbürger schwieg sich der Vertrag aus.

Ausschnitt aus dem Gedenkblatt, das anlässlich der Einführung der Bundesverfassung vom 12. September 1848 erschien. Lithografie von C. Studer, Winterthur, gedruckt von J.J. Ulrich, Zürich (Burgerbibliothek Bern).
Ausschnitt aus dem Gedenkblatt, das anlässlich der Einführung der Bundesverfassung vom 12. September 1848 erschien. Lithografie von C. Studer, Winterthur, gedruckt von J.J. Ulrich, Zürich (Burgerbibliothek Bern). […]

Die Bundesverfassung (BV) von 1848 war die erste Verfassung der Eidgenossenschaft, die sich das Schweizer Volk selbst gab; sie machte, weil die Revolutionen in den Nachbarländern scheiterten, die Schweiz für die zweite Hälfte des 19. Jahrhunderts zur demokratisch-republikanischen Insel inmitten der Monarchien Europas. Da die BV in einem Bürgerkrieg wurzelte, stand ihr das in diesem unterlegene katholisch-konservative Lager anfänglich ablehnend gegenüber. Erst die Verfassungsrevision von 1874, welche den Übergang von einer repräsentativen zu einer halbdirekten Demokratie einleitete, ermöglichte die Aussöhnung der Katholisch-Konservativen mit dem liberalen Bundesstaat. Die Einführung der Initiative für die Partialrevision der Verfassung 1891 erleichterte einerseits die ständige Fortbildung des Verfassungsrechts und erübrigte so eine weitere Totalrevision, liess aber andererseits die BV bis Ende des 20. Jahrhunderts zu einem unübersichtlichen Flickwerk werden.

Ab den 1960er Jahren wurde eine erneute Totalrevision gefordert. Nur sehr zögerlich setzte sich in einem über 30 Jahre dauernden Prozess die Erkenntnis durch, dass die BV von 1874 infolge einer veralteten Sprache, zum Teil überholter Inhalte und einer grossen Inhomogenität ihre Orientierungs- und Integrationsfunktion nicht mehr erfüllte. 1999 nahmen Volk und Stände schliesslich das heute gültige Grundgesetz an.

Ja-Stimmenanteile bei den wichtigsten Verfassungsabstimmungen nach Kantonen

Kanton1848187218741999
Aargau70%62%65%49%
Appenzell Ausserrhoden78%a37%83%45%
Appenzell Innerrhoden7%a7%14%34%
Basel-Landschaft90%84%87%66%
Basel-Stadt88%81%86%76%
Bern77%69%78%62%
FreiburgJab22%21%73%
Genf82%37%77%86%
Glarus100%a74%76%30%
GraubündenJac43%53%52%
Jura---76%
Luzern59%d35%38%57%
Neuenburg95%47%93%70%
Nidwalden17%a13%19%41%
Obwalden3%a7%17%47%
St. Gallen68%50%57%48%
Schaffhausen79%94%97%42%
Schwyz25%15%18%34%
Solothurn62%62%65%53%
Tessin27%46%33%72%
Thurgau87%84%83%40%
Uri14%a4%8%40%
Waadt82%6%60%76%
Wallis40%13%16%50%e
Zug33%29%40%54%
Zürich91%81%95%62%

a geschätzter Stimmenanteil an der Landsgemeinde

b Grossratsbeschluss

c 54 zu 12 Commitialstimmen

d Nichtstimmende wurden den Ja-Stimmen zugerechnet

e 18 905 Ja- zu 19 073 Nein-Stimmen

Ja-Stimmenanteile bei den wichtigsten Verfassungsabstimmungen nach Kantonen -  Bundesblatt; Historische Statistik der Schweiz

Die Bundesverfassung von 1848

Vorgeschichte

Nach 1830 setzten sich liberale Bewegungen, welche die Verfassungsidee aus der Zeit der Helvetik wieder aufgriffen, in vielen Kantonen durch (Regeneration). In weniger als einem Jahr gaben sich in einem friedlichen revolutionären Akt elf Orte neue Kantonsverfassungen, in denen das Prinzip der Volkssouveränität und einzelne Grundrechte verankert wurden.

Die Liberalen drängten zudem auf eine Revision des Bundesvertrags; der Kanton Thurgau brachte 1831 den offiziellen Antrag auf der Tagsatzung ein. 1832 beschloss die Mehrheit der Tagsatzung (13½ Stände) die Durchführung einer solchen Revision; die daraufhin von einer Kommission ausgearbeitete, in einer zweiten Lesung überarbeitete Bundesurkunde wurde heftig von katholischen und reformierten Konservativen, Föderalisten und Radikalen bekämpft und scheiterte in den kantonalen Volksabstimmungen im Sommer 1833 (Rossi-Plan).

In den 1840er Jahren, in denen sich die Gewichte innerhalb des liberalen Lagers auf die Radikalen und innerhalb des konservativen auf die Ultramontanen verschoben, gewann der Konflikt infolge der Konfessionalisierung an Schärfe. 1847 bildeten nach Umschwüngen in Genf und St. Gallen die Revisionsbefürworter die Mehrheit an der Tagsatzung; ihre Forderungen nach Aufhebung des Sonderbunds, Ausweisung der Jesuiten und Wiederaufnahme der Revision des Bundesvertrags führten zum Sonderbundskrieg, der nach einem knappen Monat Ende November 1847 entschieden war.

Neue Bundesverfassung: Abstimmungen und Entscheide im Sommer 1848
Neue Bundesverfassung: Abstimmungen und Entscheide im Sommer 1848 […]

Die von der Tagsatzung für die Revision des Bundesvertrags eingesetzte - und nicht, wie die Radikalen gefordert hatten, vom Volk gewählte - Kommission bestand mehrheitlich aus pragmatisch denkenden und kompromissfreundlichen Regierungsmitgliedern einzelner Stände, die nur wenig Wert auf die theoretische Konsistenz ihrer Konzepte legten. Nur fünf Tage, nachdem die Kommission im Februar 1848 erstmals zusammengetreten war, brach in Paris die Revolution aus; rasch griff diese auf die autoritären Monarchien über, die noch im Januar 1848 der Tagsatzung Interventionen im Falle einer Veränderung des Bundesvertrags angedroht hatten. Nach den inneren waren jetzt auch die äusseren antiliberalen Kräfte entscheidend geschwächt. Die Kommission nutzte diese Chance: Sie verzichtete auf weitere Ausbesserungen am alten Bundesvertrag und schuf in wenigen Wochen den Bundesstaat. Im Juni akzeptierte die Tagsatzung das neue Verfassungswerk; im Juli und August folgten die Abstimmungen in den Kantonen, von denen 15½ zustimmten, während 6½ (Uri, Schwyz, Ob- und Nidwalden, Zug, Wallis, Tessin und Appenzell Innerrhoden) den Verfassungsentwurf ablehnten. In Luzern erfolgte die Annahme nur, weil man die Nichtstimmenden zu den Ja-Stimmen zählte, in Freiburg hatte der Grosse Rat allein entschieden.

Am 12. September 1848 erklärte die Tagsatzung, dass die BV "damit angenommen (sei) und als Grundgesetz der Eidgenossenschaft" gelte. Der alte Bundesvertrag blieb noch während einiger Wochen neben der neuen Verfassung in Kraft. Nach Artikel 7 der Übergangsbestimmungen wurde er hinfällig, nachdem die Bundesversammlung und der Bundesrat konstituiert waren. Im Oktober 1848 bestellten die Kantone National- und Ständerat durch Volkswahl bzw. durch Ernennung durch die Kantonsparlamente. Die Abgeordneten beider Räte versammelten sich am 6. November 1848 in Bern; am 16. November wählten sie als Vereinigte Bundesversammlung die sieben ersten Bundesräte. Der Bundesvertrag von 1815 trat somit ausser Kraft.

Bund und Kantone

Die neue BV verband das nationale Prinzip mit dem Fortbestand der Stände als souveräne Kantone; Bund und Gliedstaaten erfüllen ihre Aufgaben in einem dualistischen Zusammenwirken. Gemäss Artikel 3 benötigte der Bund für seine Kompetenzen eine ausdrückliche oder stillschweigende Grundlage in der BV; die Kantone wurden - dieses Prinzip blieb auch in den Verfassungen von 1874 und 1999 bestimmend - soweit subsidiär generalkompetent, als die BV den Bund nicht für zuständig erklärt. Dem Bund oblag die Garantie der kantonalen Verfassungen, die an drei Bedingungen geknüpft war: Sie mussten bundeskonform sein, eine gewisse demokratische Beteiligung ermöglichen und revidiert werden können, sofern die Mehrheit der Stimmenden dies verlangte. Insgesamt waren die Befugnisse des Bundes äusserst bescheiden: Sie umfassten neben der Aussenpolitik (Krieg und Frieden, Staatsverträge, Verkehr mit anderen Staaten) nur das Münzregal, die Festlegung der Masse und Gewichte sowie die Errichtung öffentlicher Werke. Die Kantone behielten die Kompetenzen über das Zivilrecht, das Strafrecht, das Prozessrecht und die Polizei in vielen Bereichen. Sie blieben auch verantwortlich für das Unterrichtswesen, den Verkehr, den grössten Teil des Militärwesens und die Gesetzgebung über die wichtigsten Wirtschaftszweige wie Handel und Banken.

Bundesbehörden

Die in der BV von 1848 verankerte staatsrechtliche Organisation hat zu Beginn des 21. Jahrhunderts noch Bestand. Allerdings verschob die wirtschaftliche, politische und soziale Entwicklung die Gewichte von den Kantonen immer mehr zum Bund und zeigte die Grenzen der Belastungsfähigkeit von dessen Institutionen auf.

Das Parlament wurde als Folge eines Kompromisses zwischen Zentralisten und Föderalisten nach amerikanischem Vorbild als Zweikammersystem ausgestaltet: Im Nationalrat, der bundesweit direkt nach dem Majorzverfahren gewählt wurde, sind die Kantone entsprechend Bevölkerungsgrösse vertreten; der Ständerat besteht aus je zwei Ständeräten pro Kanton bzw. einem pro Halbkanton. Die beiden Kammern sind gleichberechtigt. Die Vereinigte Bundesversammlung verfügt als oberste Behörde über eine ausserordentliche Machtfülle: Sie wählt die Bundesräte, die Bundesrichter sowie im Kriegsfall den General und übt eine gewisse Aufsicht über die anderen Gewalten aus. Als richterliche Instanz regelte sie Streitigkeiten staatsrechtlicher Natur zwischen den Kantonen und ist auch für einzelne Regierungsentscheide, wie zum Beispiel für die innere und äussere Sicherheit, zuständig. Die BV realisierte demnach die Gewaltenteilung nur unvollständig.

Für die Exekutive folgten die Verfassungsväter, welche die durch das Fehlen einer eigentlichen Regierung bedingte Schwäche des Vorortssystems während des "Züriputsches" (1839) noch vor Augen hatten, dem Beispiel der Regenerationsverfassungen und kombinierten das Kollegialsystem mit einem Departementalsystem: Die sieben Bundesräte stehen einzelnen Departementen der Bundesverwaltung vor und bilden als Körperschaft gemeinsam Regierung und Staatsoberhaupt. Der Bundespräsident ist nur Primus inter Pares. Der Bundesrat kann während seiner anfangs dreijährigen, später vierjährigen Amtsdauer nicht zum Rücktritt gezwungen werden.

Das Bundesgericht nahm in der BV von 1848 eine sehr schwache Stellung ein. Es war kein ständiges Gericht mit vollamtlichen Richtern, sondern wurde nur von Fall zu Fall in wenigen, meist zivilrechtlichen Streitsachen einberufen. Die ordentliche Rechtspflege besorgten die Kantone. Die Staatsrechtspflege wurde nahezu ausnahmslos vom Bundesrat wahrgenommen; dessen Entscheide konnten mit Rekurs an die Bundesversammlung weitergezogen werden.

Demokratische und liberale Errungenschaften

Den zeitgenössischen demokratischen Ansprüchen suchten die Verfassungsschöpfer von 1848 mit dem Repräsentationsprinzip gerecht zu werden. Die Stimmberechtigten hatten das Recht, den Nationalrat zu wählen. Ausserdem konnten sie sich - dies waren die einzigen direktdemokratischen Elemente der neuen BV - infolge des obligatorischen Referendums zu Partial- oder Totalrevisionen äussern (Artikel 113-114) und mittels 50'000 Unterschriften die Totalrevision der BV verlangen (Artikel 113). Auch wirtschaftsliberales Gedankengut fand Eingang in die BV (Liberalismus). Etliche Bestimmungen suchten den Handel sowie den Personenverkehr zwischen den Kantonen zu erleichtern (Artikel 29-32), wenn auch die Gewährleistung der Handels- und Gewerbefreiheit von der Tagsatzungskommission nicht einmal diskutiert worden war. Die Zölle im Innern der Eidgenossenschaft wurden abgeschafft (Binnenmarkt) und für christliche Schweizerbürger, nicht aber für jüdische, die Niederlassungsfreiheit eingeführt (Artikel 41 und 42). Die in der Verfassung verankerte Kultusfreiheit hob nur die Diskriminierung von Reformierten in katholischen Kantonen bzw. von Katholischen in reformierten Kantonen auf; Israeliten oder Gläubige anderer Religionen konnten dieses Recht nicht für sich beanspruchen. Der Artikel 54 enthielt ein Verbot der Todesstrafe für politische Verbrechen.

Die Teilrevision 1866

1864 schloss die Schweiz einen Handels- und Niederlassungsvertrag mit Frankreich ab, der eine Schwäche der BV offenlegte. Der Vertrag räumte allen französischen Staatsangehörigen, also auch den französischen Juden, Rechtsgleichheit und Freizügigkeit ein; Letztere waren somit besser gestellt als Schweizer Juden. Die Bundesbehörden schlugen zur Beseitigung dieser Diskriminierung und zur Behebung weiterer Mängel eine Revision der BV vor. 1866 unterbreitete das Parlament Volk und Ständen neun Vorlagen, durch welche die Juden den übrigen Schweizerbürgern gleichstellt, neue Individualrechte (Gewissensfreiheit und kommunales Stimmrecht für niedergelassene Schweizer) begründet sowie weitere Bundeskompetenzen geschaffen werden sollten. In der Volksabstimmung wurde lediglich die Anpassung der Niederlassungsfreiheit und der Rechtsgleichheit (Artikel 41 und 49) angenommen; die übrigen acht Teilrevisionspostulate wurden abgelehnt.

Die Bundesverfassung von 1874

Der gescheiterte Versuch von 1872

Flugblatt der Föderalisten gegen die Verfassungsrevision von 1872 (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern).
Flugblatt der Föderalisten gegen die Verfassungsrevision von 1872 (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern).

In den 1860er Jahren erstarkte die Demokratische Bewegung, die in Opposition zur liberalen Elite, den sogenannten Bundesbaronen, einen weiteren Ausbau der direktdemokratischen Institutionen verlangte. Nachdem sie die Erneuerung vieler kantonaler Verfassungen durchgesetzt hatte, strebte sie auch eine Revision der BV an. Der Entwurf, den die Revisionskommission der beiden Räte ausarbeitete, enthielt viele Neuerungen: Die 1869 in einem Postulat geforderte Einführung der Zivilehe brachte ein kulturkämpferisches Moment ins Spiel, das an Schärfe noch gewann, nachdem das Erste Vatikanische Konzil 1870 die päpstliche Unfehlbarkeit zum Dogma erhoben hatte und auch in der Schweiz der Kulturkampf entbrannte. Liberalem Gedankengut entsprangen die Vorschläge für einen Schulartikel und die Festschreibung der Handels- und Gewerbefreiheit. Der Schweizerische Juristenverein forderte eine Rechtsvereinheitlichung und die Reorganisation des Bundesgerichts. Die während der Grenzbesetzung im Deutsch-Französischen Krieg unübersehbar gewordenen Mängel der Landesverteidigung legten eine Verschiebung der Kompetenzen auf den Bund nahe. Die demokratische Bewegung forderte neben einer bundesstaatlichen Fabrikgesetzgebung das Initiativrecht für Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse sowie die entsprechenden Referendumsrechte.

Totalrevision der Bundesverfassung: Abstimmung vom 12. Mai 1872
Totalrevision der Bundesverfassung: Abstimmung vom 12. Mai 1872 […]

Der Verfassungsentwurf vereinte insgesamt zu viele Postulate; seine Gegner rekrutierten sich aus dem katholisch-konservativen Lager und den welschen Föderalisten. In der Abstimmung vom 12. Mai 1872 wurde die totalrevidierte BV mit 260'859 gegen 255'609 Volks- und dreizehn zu neun Standesstimmen verworfen.

Die neue Verfassung von 1874

Das knappe Ergebnis bewog die Befürworter zu einem zweiten Anlauf. Es gelang ihnen, die Gegnerschaft auf die Katholisch-Konservativen zu beschränken, indem sie im neuen Entwurf einerseits die Bundeskompetenzen in den Gebieten Armee, Recht und Schule sowie die demokratischen Rechte gegenüber der Vorlage von 1872 abbauten und andererseits die kulturkämpferischen Bestimmungen verschärften. Die reformierten Kantone Appenzell Ausserrhoden, Graubünden, Waadt, Neuenburg und Genf wechselten das Lager; in der Volksabstimmung vom 19. April 1874 wurde die Vorlage mit 340'199 zu 198'013 Volks- und 13½ zu 8½ Standesstimmen angenommen.

Totalrevision der Bundesverfassung: Abstimmung vom 19. April 1874
Totalrevision der Bundesverfassung: Abstimmung vom 19. April 1874 […]

Die neue BV brachte eine Konsolidierung des Bundesstaats. Die erweiterte Gesetzgebungskompetenz des Bundes schuf die Grundlage für eine einheitliche Rechtsanwendung, die durch das jetzt ständige Bundesgericht gesichert werden sollte. Die BV gewährte allen Glaubensgemeinschaften die Kultusfreiheit und nicht nur den beiden grossen christlichen Konfessionen. Die Niederlassungsfreiheit wurde erweitert und Gemeinden sowie Kantonen vorgeschrieben, auch den männlichen Niedergelassenen aus anderen Orten oder Kantonen nach einer kurzen Übergangsfrist die Ausübung der politischen Rechte zu ermöglichen. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit, die Handels- und Gewerbefreiheit und das Recht auf Ehe wurden erstmals garantiert. Schliesslich schaffte die BV Körperstrafen, die Schuldhaft und die Todesstrafe ab; Letztere wurde aber schon 1879 in einer Volksabstimmung wieder eingeführt. Die Verfassung erklärte Zivilstandsangelegenheiten zur reinen Staatssache und verbot die Gründung neuer Orden und Klöster. Schweizer Bürger geistlichen Standes wurden von der Wahl in den Nationalrat ausgeschlossen. Das Jesuitenverbot von 1848 wurde verschärft und die Schaffung neuer Bistümer von der Genehmigung des Bundes abhängig gemacht (Ausnahmeartikel). Diese Bestimmungen, die eine Mehrheit der Katholiken als diskriminierend erachtete, spielten für das Selbstverständnis des politischen Katholizismus bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts eine identitätsstiftende Rolle.

Gedenkblatt für die Verfassung von 1874, publiziert von Hindermann & Siebenmann, Zürich (Zentralbibliothek Zürich).
Gedenkblatt für die Verfassung von 1874, publiziert von Hindermann & Siebenmann, Zürich (Zentralbibliothek Zürich). […]

Obwohl das liberale System durch die Verankerung neuer Freiheitsrechte und die weiter vorangetriebene Säkularisierung seinen Höhepunkt erreichte, war in der BV 1874 zugleich auch der Übergang von einer repräsentativen zu einer halbdirekten Demokratie und damit auch das Ende der liberalen Alleinherrschaft angelegt. Da die Kantone eine Reihe von Kompetenzen verloren hatten, wurden Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse als Kompensation dem fakultativen Referendum unterstellt; 30'000 Unterschriften mussten gesammelt werden, um eine Abstimmung über ein vom Parlament verabschiedetes Gesetz zu verlangen. Diese Neuerung machte den Einbezug jener Kräfte, die nicht nur in Bezug auf einen speziellen Themenkreis, sondern auf ein breites Spektrum politischer Fragen referendumsfähig waren, über kurz oder lang zu einer Notwendigkeit und leitete damit einen langen soziopolitischen Prozess ein, in dessen Verlauf die schweizerische Konkordanzdemokratie entstehen sollte.

Erweiterungen bis 1996

Die BV von 1874 wurde bis 1996 über 140-mal teilrevidiert. Die Einfügungen in den bestehenden Text wurden mit lateinischen Zahlen (bis, ter, quater usw.) gekennzeichnet. Da sie in Bezug auf Entstehungszeit, Ausführlichkeit und sprachlicher Formulierung grosse Unterschiede aufwiesen, wurde die BV zusehends heterogener und unübersichtlicher. Die Änderungen tangierten die bundesstaatliche Kompetenzverteilung, die politischen Rechte, die Organisation der Bundesbehörden, die Grundrechte sowie den Bestand und die Zahl der Kantone.

Bundesstaatliche Kompetenzverteilung

Die Mehrzahl der Teilrevisionen betraf die Aufgabenteilung zwischen Eidgenossenschaft und Kantonen; dabei verschob sich das Gewicht tendenziell auf den Bund. Ihm wurden Kompetenzen im Bereich der Rechtsvereinheitlichung (Zivil- und Strafrecht), des Bürgerrechts, des Sozialversicherungswesens und zum Schutz schwächerer Vertragsparteien wie zum Beispiel Arbeitnehmer, Mieter und Konsumenten zugewiesen. Ausserdem wurden in Bezug auf Raumordnung und Umweltschutz, Verkehrswesen, Wirtschaftspolitik und staatliche Abgaben bestehende Zuständigkeiten erweitert bzw. neue begründet. Viele dieser Kompentenzerweiterungen zogen die Schaffung von entsprechenden Behörden, zum Beispiel neuen Bundesämtern, nach sich und führten so zu einem massiven Ausbau der Bundesverwaltung und einer Zunahme des Bundespersonals.

Neue oder erweiterte Bundeskompetenzen (Auswahl) 1890-1993

JahrVerfassungsartikelAufgabe
189034bisKranken- und Unfallversicherung
189139Banknotenausgabe
189724Forstwesen (Erweiterung)
189864, 64bisVereinheitlichung des materiellen Zivil- und Strafrechts
190824bisWasserkraft
190834terAllgemeiner Schutz der Arbeitnehmer
191741bisStempelabgaben
191924terSchifffahrt
192137bisAutomobilverkehr
192534quaterAlters- und Invalidenversicherung
192844Regelung des Bürgerrechts
194534quinquiesMutterschaftsversicherung
194731, 31bis-quinquies, 32Wirtschaftsartikel
194734terArbeitslosenversicherung
194734terAllgemeiner Schutz der Arbeitnehmer
195324bis und quaterWasserkraft
195841bisVerrechnungssteuer
195841terWarenumsatzsteuer, direkte Bundessteuer
196922quaterRaumplanung
197124septiesUmweltschutz
197234quaterAlters- und Invalidenversicherung
197234septiesMieterschutz
197524bis und quaterWasserkraft
197634noviesArbeitslosenversicherung
197831quinquiesKonjunkturpolitik
1981 und 198231sexies und septiesKonsumentenschutz
198634septiesMieterschutz
199335Aufhebung des Verbots der Spielbanken
199341terUmwandlung der Warenumsatz- in die Mehrwertsteuer
Neue oder erweiterte Bundeskompetenzen (Auswahl) 1890-1993 -  Autor

Politische Rechte

Das 1874 eingeführte fakultative Gesetzesreferendum erwies sich als Waffe der parlamentarischen Minderheiten: 1874-1891 konnte die vom Freisinn dominierte Mehrheit nur sechs Vorlagen durchbringen, während 13 Vorlagen an Referenden scheiterten, die von konservativen und föderalistischen Gruppen ergriffen wurden. Um dem Stimmvolk die Möglichkeit zu geben, nicht nur verhindernd, sondern auch gestaltend in das politische Geschehen einzugreifen, wurde 1891 die Volksinitiative für eine Teilrevision der BV eingeführt (Artikel 121 und 122 BV); 50'000 Unterschriften waren nötig, um eine Abstimmung über eine Verfassungsänderung zu erzwingen. Die meisten Initiativen wurden als ausformulierte Verfassungstexte eingereicht; die offizielle Mitwirkung der Bundesversammlung beschränkte sich in diesem Fall auf eine Empfehlung für die Volksabstimmung. Einzelne Initiativen nahmen aber auch die in der Verfassung ebenfalls vorgesehene Form einer allgemeinen Anregung an. Stimmte das Parlament ihrer Stossrichtung zu, so entwarf es einen konkreten Vorschlag für die Abstimmung. Wenn das Parlament aber die Anregung ablehnte, kam es zu einer ersten Abstimmung; setzte sich in dieser die Initiative durch, so erarbeitete das Parlament den konkreten Text der entsprechenden Verfassungsänderung, über den dann das Stimmvolk in einer zweiten Abstimmung entschied. Das Initiativrecht stand jedem Kanton, den beiden Räten, den Ratskommissionen oder einzelnen Parlamentariern zu.

Die Initiative wurde im 20. Jahrhundert zum Instrument der ausserparlamentarischen Kräfte sowie der linken und rechten Gruppierungen, die im Parlament für ihre Anliegen keine Mehrheiten fanden. Die weitaus meisten Initiativen scheiterten; da sie aber Gegenvorschläge und politische Diskussionen provozierten, leiteten sie häufig eine - in der Regel erheblich verzögerte - Gesetzgebung durch das Parlament ein.

1918 wurde nach zwei erfolglosen Anläufen in den Jahren 1900 und 1910 durch eine Initiative die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatz der Proportionalität eingeführt (Artikel 73), die auch das Oltener Aktionskomitee im Landesstreik gefordert hatte (Wahlsysteme). Diese Änderung kostete die Freisinnigen 1919 die absolute Mehrheit im Nationalrat, während die Sozialdemokraten gleich viele Sitze wie die Katholisch-Konservativen gewannen. Auch die neu entstandene Bauern- und Bürgerpartei zog ins Parlament ein und festigte die bürgerliche Vorherrschaft.

Als Folge des umstrittenen Gotthardvertrags mit Italien und Deutschland (1909) wurde 1921 das Staatsvertragsreferendum als weiteres direktdemokratisches Element in der Verfassung verankert. Die Umschreibung der referendumspflichtigen Verträge war wenig glücklich; so war der Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention 1974 zum Beispiel nicht referendumspflichtig. Wegen dieser Mängel, aber auch wegen der zunehmenden Bedeutung der internationalen Vertragswerke in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, wurde 1977 genauer definiert, welche Verträge dem Referendum unterstehen (Artikel 89 Absatz 3-5). Andere Initiativen, die einen weiteren Ausbau der direktdemokratischen Elemente forderten, lehnte das Volk dagegen ab. So verwarf es zum Beispiel 1987 eine Volksinitiative für die Einführung eines Rüstungsreferendums. Das Parlament sprach sich überdies 1906 und 1952 gegen die Einführung einer Gesetzesinitiative aus.

1966 erhielt der Bundesgesetzgeber die Befugnis, das Stimmrecht der Auslandschweizer zu regeln (Artikel 45 Absatz 2). Das allgemeine Erwachsenenstimmrecht fand erst 1971 eine Mehrheit (Artikel 74), nachdem noch 1959 eine entsprechende Vorlage abgelehnt wurde (Frauenstimmrecht). Nach einem erfolglosen Versuch von 1979 wurde 1991 das Stimm- und Wahlrechtsalter von 20 auf 18 gesenkt (Artikel 74).

1977 billigten Volk und Stände die vom Parlament vorgeschlagene Erhöhung der Unterschriftenzahlen für das fakultative Referendum auf 50'000 und für die Initiative auf 100'000 wie auch die zeitliche Befristung der Unterschriftensammlung für Volksbegehren auf 18 Monate mit grossen Mehrheiten. 1987 behob man einen grundlegenden Mangel des Abstimmungsverfahrens, indem der Bund bei einer Abstimmung über eine Volksinitiative und einen Gegenentwurf der Bundesversammlung neu das doppelte Ja (Artikel 121bis) ermöglichte. Seitdem ist es nicht mehr möglich, die reformfreudigen Kräfte durch die Lancierung eines Gegenvorschlags in zwei Lager aufzuspalten.

Die BV von 1874 enthielt die sogenannte Dringlichkeitsklausel, mit der referendumspflichtige Bundesgesetze und Bundesbeschlüsse dem Referendum entzogen werden konnten. Die ausserordentlich häufige Anwendung dieser Klausel in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts beseitigte das Gesetzesreferendum auf kaltem Wege. Eine 1939 angenommene Volksinitiative gegen das Dringlichkeitsrecht schuf diesem Missstand nur ungenügend Abhilfe. Neu formuliert wurde das Dringlichkeitsrecht (Artikel 89bis) erst durch die Initiative "Rückkehr zur direkten Demokratie", die 1949 angenommen wurde.

Organisation der Bundesbehörden

Die Bestimmungen über die Bundesbehörden wurden während 125 Jahren kaum geändert, obwohl sich das politische Gewicht allmählich von der Bundesversammlung auf den Bundesrat verlagerte. Sozialdemokratische Initiativen, welche die Volkswahl des Bundesrats und eine Vergrösserung desselben auf neun Mitglieder vorsahen, wurden 1900 und 1942 abgelehnt. 1914 wurde im Artikel 114bis das Bundesgericht auch zum obersten Verwaltungsgericht des Bundes erhoben. Seine Kompetenzen wurden auf Gesetzesstufe indessen nur zögerlich ausgebaut; eine lückenlose Verwaltungsgerichtsbarkeit wurde nie verwirklicht.

Viele Massnahmen, die der Bundesrat zur Bewältigung der Notlagen während des Ersten Weltkriegs, der Wirtschaftskrise in den 1930er Jahren und des Zweiten Weltkriegs ergriff, hatten keine verfassungsmässige Basis. Die Bundesversammlung übertrug dem Bundesrat damals, gestützt auf ungeschriebenes "extrakonstitutionelles Notrecht", ausserordentliche Vollmachten (Vollmachtenregime). So wurde in jener Zeit zum Beispiel die Wehrsteuer eingeführt, eine direkte Einkommenssteuer, die erst 1958 eine Grundlage in der BV erhielt.

Grundrechte

Der Teil der BV über die Grundrechte erfuhr nur wenige Änderungen. 1969 fügte man die Eigentumsgarantie als Artikel 22ter BV ein, nachdem das Bundesgericht diese bereits zehn Jahre zuvor als ungeschriebenes Grundrecht der BV anerkannt hatte. Nach 1950 wuchs die Kritik an den konfessionellen Ausnahmeartikeln; 1973 wurden schliesslich die Bestimmung gegen die Jesuiten sowie das Verbot, neue Klöster zu errichten, aufgehoben. 1974 trat die Eidgenossenschaft der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) bei; die in der EMRK vereinbarten Rechte wurden von da an faktisch wie Rechte der BV behandelt (Menschenrechte). Die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit fielen 1975 völlig weg (Artikel 45, nochmalige Änderung 1983). 1981 wurde die Gleichberechtigung der Geschlechter im Artikel 4 Absatz 2 verankert (Gleichstellung). 1992 wurde für Militärdienstverweigerer ein ziviler Ersatzdienst eingeführt, nachdem 1977 und 1984 entsprechende Vorlagen noch gescheitert waren. Soziale Grundrechte hatten es besonders schwer; auf Ablehnung stiessen zum Beispiel das Recht auf Arbeit (1894, 1946, 1947), das Recht auf Wohnung (1970) und das Recht auf Bildung (1973). 1987 entschied sich die Bundesversammlung auch gegen die Unterzeichnung der 1961 verabschiedeten Europäischen Sozialcharta. Um 1960 begann das Bundesgericht, die in der BV formulierten Grundrechte durch sogenannte ungeschriebene Grundrechte zu ergänzen, sofern diese die Voraussetzung für ein geschriebenes Freiheitsrecht darstellten oder als unentbehrlicher Bestandteil der demokratisch-rechtsstaatlichen Ordnung angesehen wurden (Meinungsfreiheit, die persönliche Freiheit und das Recht auf Leben, die Sprachenfreiheit sowie die Versammlungsfreiheit).

Bestand und Zahl der Kantone

Die Zahl der Kantone und ihr jeweiliges Territorium blieben von der Bundesstaatsgründung bis 1978 unverändert, als Volk und Stände der Gründung des Kantons Jura zustimmten, was eine Anpassung der Artikel 1 und 80 der BV nach sich zog. Die späteren Gebietsverschiebungen, der Wechsel des Laufentals von Bern zu Basel-Landschaft 1993 und der Übertritt der Gemeinde Vellerat von Bern zum Jura 1996, unterlagen jeweils dem eidgenössischen Verfassungsreferendum, da die Kantonsterritorien im Artikel 5 der BV garantiert wurden.

Der Totalrevisionsversuch von 1935

Nach dem Ersten Weltkrieg wurde die Totalrevision der BV zunächst von linker Seite gefordert, doch angesichts der drängenden sozialen Probleme rückte das Bestreben bald wieder in den Hintergrund.

In den 1930er Jahren reichten die Frontisten zusammen mit gewerblichen Gruppen, Jungkonservativen und der Aufgebotsbewegung um Jacob Lorenz eine Initiative auf eine Totalrevision der BV ein. In den Vorstellungen der Initianten verbanden sich in diffuser Weise faschistische, nationalistische, antikommunistische, antisemitische, antiparlamentarische und antiliberale Anschauungen. Das kapitalistische Wirtschaftssystem sollte durch ein korporatives ersetzt werden, das Arbeitgeber und -nehmer wieder vereinte; die Wahl- und Referendumsdemokratie sollte einem autoritären Ständestaat weichen, dessen starke Führer - die frontistischen Theoretiker dachten in diesem Zusammenhang an einen eidgenössichen Landammann - die durch die internationalistische Sozialdemokratie dem Vaterland entfremdete Arbeiterschaft zurückgewinnen würde. Am 8. September 1935 wurde die Initiative mit 511'578 zu 196'135 Stimmen deutlich verworfen.

Die Bundesverfassung von 1999

Vorgeschichte

Plakat zur Abstimmung vom 18. April 1999 über die Totalrevision der Bundesverfassung (Plakatsammlung der Schule für Gestaltung Basel, Münchenstein).
Plakat zur Abstimmung vom 18. April 1999 über die Totalrevision der Bundesverfassung (Plakatsammlung der Schule für Gestaltung Basel, Münchenstein).

Die vom Staatsrechtler Max Imboden nach der Mirage-Affäre veröffentlichte Schrift "Helvetische Malaise" veranlasste 1965 den freisinnigen Ständerat Karl Obrecht und den liberal-demokratischen Nationalrat Peter Dürrenmatt, je eine Motion für eine Totalrevision der als nicht mehr zeitgemäss erachteten BV einzureichen. Die Motion wurde überwiesen und 1967 eine erste Expertenkommission unter alt Bundesrat Friedrich Traugott Wahlen eingesetzt. Der Schlussbericht der Wahlen-Kommission 1973 bildete die Grundlage für einen ersten Verfassungsentwurf, den eine zweite, 46-köpfige Expertengruppe unter der Leitung von Bundesrat Kurt Furgler bis 1977 erarbeitete. Nach der weitgehenden Ablehnung dieses Entwurfs in der Vernehmlassung - kritisiert wurden in den fast 900 Stellungnahmen die offene Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Sozial-, Eigentums- und Wirtschaftsordnung - gerieten die Revisionsbestrebungen ins Stocken.

Totalrevision der Bundesverfassung: Abstimmung vom 18. April 1999
Totalrevision der Bundesverfassung: Abstimmung vom 18. April 1999 […]

1985 schlug der Bundesrat dem Parlament vor, die Totalrevision fortzuführen; erst 1987 beauftragte die Bundesversammlung den Bundesrat, einen weiteren Entwurf zu erstellen. Der Auftrag beinhaltete lediglich die Neuordnung, die sprachliche Vereinheitlichung sowie die Nachführung des geltenden geschriebenen und ungeschriebenen Verfassungsrechts. Durch die Abtrennung der sprachlichen und rechtlichen Aktualisierung von den Reformen der Volksrechte und der Justiz, die inhaltliche Neuerungen zum Ziel hatten, sollte einerseits verhindert werden, dass das Projekt wie die Vorlage von 1977 von Anfang an zum Scheitern verurteilt wäre. Eine Expertenkommission arbeitete einen Verfassungsentwurf aus, der 1995 in die Vernehmlassung geschickt wurde. 1996 legte der Bundesrat, gestützt auf die Ergebnisse der Vernehmlassung, der Bundesversammlung einen zweiten Entwurf vor, der Ende 1998 von beiden eidgenössischen Räten verabschiedet wurde. Nach einem flauen Abstimmungskampf wurde die totalrevidierte Verfassung am 18. April 1999 mit 969'310 zu 669'158 Volks- und 13 zu 10 Ständestimmen gutgeheissen.

Der Inhalt der Verfassung von 1999

Die neue BV, die am 1. Januar 2000 in Kraft trat, gab im Wesentlichen die bis dahin geltenden verfassungsrechtlichen Bestimmungen in zeitgemässer Formulierung wieder. Das übersichtliche Werk ist in sechs Titel gegliedert: Der 1. Titel umfasst die allgemeinen Bestimmungen. Im 2. Titel werden erstmals die Grundrechte systematisch aufgeführt, zusammen mit einem Katalog der Sozialziele, von denen aber weder Kompetenzen noch unmittelbare Ansprüche auf staatliche Leistungen abgeleitet werden können. Der 3. Titel regelt die Aufgabenteilung von Bund, Kantonen und Gemeinden; dabei wird die partnerschaftliche Zusammenarbeit besonders betont. Der 4. Titel definiert die politischen Rechte der Bürger. Der 5. Titel enthält die Bestimmungen über die Bundesbehörden und der 6. Titel diejenigen über die Revision der Verfassung.

In der neuen BV wurde einerseits auf nicht mehr verfassungswürdige Bestimmungen oder auf veraltete Regeln verzichtet. Nicht mehr übernommen aus der BV 1874 wurden zum Beispiel diejenigen über das Brotgetreide (Artikel 23bis) oder das Absinthverbot (Artikel 32ter) sowie diejenigen zur Kontrolle der Auswanderungsagenturen (Artikel 34), über die Unstatthaftigkeit der Brauteinzugsgebühren (Artikel 54) oder das Verbot von Untertanenverhältnissen (Artikel 4). Andererseits wurden einige Normen, die früher auf Gesetzesebene verankert waren, neu in die Verfassung von 1999 integriert, wie zum Beispiel der Anspruch auf Datenschutz (Artikel 13) oder die Bestimmungen über die Offenlegung der Interessenbindungen (v.a. Verwaltungsratsmandate, Artikel 161) und die Immunität (Artike 162) der Mitglieder des Parlaments. Ausserdem wurden grundlegende Normen der richterlichen Verfassungsrechtsprechung mitberücksichtigt, die in der BV 1874 nicht kodifiziert waren.

Für die Verfassungsschöpfer stand dabei zwar der Gedanke der Nachführung immer im Vordergrund; da die sprachliche Neufassung, die textliche Fixierung von richterlichem Recht, die Aufwertung von Gesetzesrecht in Verfassungsrecht bzw. die Abwertung von Verfassungsrecht in Gesetzesrecht immer auch Akte der politischen Wertung darstellen, zog die Aktualisierung dennoch Akzentverschiebungen nach sich, deren Konsequenzen vorläufig noch nicht abzusehen sind. Die BV 1999 brachte nur wenige materielle Neuerungen. Es handelt sich dabei ausnahmslos um Fragen, bei denen im Parlament ein breiter Konsens bestand. So fügte das Parlament zum Beispiel einen Artikel zur Kulturförderung in die Verfassung, obwohl eine Vorlage mit ähnlicher Zielsetzung 1994 in einer Volksabstimmung am Ständemehr gescheitert war. Die meisten Neuerungen wurden von der Konferenz der Kantonsregierungen oder den staatspolitischen Kommissionen der beiden eidgenössischen Räte angeregt; sie betrafen mehrheitlich das Verhältnis von Bund und Kantonen sowie das Parlamentsrecht.

Materielle Neuerungen der Bundesverfassung 1999 (Auswahl)

ArtikelBereich
8 Abs. 2Diskriminierungsverbot
48, 56Abschaffung der generellen Genehmigungspflicht für Staatsverträge der Kantone mit anderen Kantonen oder dem Ausland
53 Abs. 3Abschaffung des obligator. Referendums bei Gebietsveränderungen zwischen Kantonen
58Verankerung des Milizprinzips der Armee auf Verfassungsstufea
63Bund erhält neue Kompetenzen im Bereich der Berufsbildung
69Bund erhält Kompetenz zur Förderung der Kultur
70Bund erhält Auftrag zur Unterstützung von mehrsprachigen Kantonen
143Aufhebung des Ausschlusses der Geistlichen vom passiven Wahlrecht für den National- und Bundesrat
151Neuregelung bezüglich der Einberufung von ausserordentl. Sessionen der Bundesversammlung
155Parlamentsdienste sind neu der Bundesversammlung unterstellt
163Vereinfachtes System der Erlassformen der Bundesversammlung (der allgemeinverbindl. Bundesbeschluss entfällt)
170Bundesversammlung ist dafür verantwortlich, dass die Wirksamkeit der Massnahmen des Bundes evaluiert werden

a Die Formulierung "grundsätzlich nach dem Milizprinzip organisiert" impliziert die Möglichkeit von Ausnahmeregelungen (Durchdiener).

Materielle Neuerungen der Bundesverfassung 1999 (Auswahl) -  Autor

Die begleitenden Reformen

Der Beschluss von 1987, der die Nachführung der BV von den übrigen Reformvorhaben trennte, hat entscheidend dazu beigetragen, dass nach einem mehr als 30 Jahre dauernden Prozess die neue Verfassung die Zustimmung von Volk und Ständen fand.

In den Augen der Befürworter der Verfassungsrevision war die Nachführung immer nur die blosse Voraussetzung für die weiteren Reformen, auch wenn es sich um rechtlich voneinander unabhängige Revisionen handelte. Weiter verfolgt wurde aber einzig die Justizreform; allerdings beschloss der Nationalrat schon während der Vorberatung im Parlament 1999 den Verzicht auf einen Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit. Die Vorlage, die am 12. März 2000 mit 86,4% Ja-Stimmen angenommen wurde, beschränkte sich auf die unbestrittene Vereinheitlichung des Straf- und Zivilprozessrechts und den Ausbau der richterlichen Vorinstanzen, die das Bundesgericht entlasteten.

In der Volksabstimmung vom 10. Juni 2001 wurde eine historische Anomalie beseitigt: Der Verfassungsgeber strich den sogenannten Bistumsartikel aus der Verfassung, der noch aus den Zeiten des Kulturkampfes gegen die römisch-katholische Kirche herrührte. Das Parlament hatte dieses Thema aus der Vorlage über die Totalrevision herausgenommen, um das Vorhaben nicht zu belasten.

Die Vorschläge des Bundesrats, die einen Ausbau der Volksrechte (Gesetzesinitiative, fakultatives Verwaltungs- und Finanzreferendum) sowie eine Erhöhung der Unterschriftenzahl bei der Verfassungsinitiative und dem Gesetzesreferendum vorsahen, waren im Parlament nicht konsensfähig. Eine parlamentarische Initiative aus dem Ständerat übernahm 1999 die mehrheitsfähigen Punkte, die 2003 erfolgreich zur Abstimmung gebracht wurden: Über die sogenannte allgemeine Volksinitiative kann die stufengerechte Umsetzung (Verfassungs- oder Gesetzesebene) eines allgemein formulierten Anliegens verlangt werden, wobei den Initianten bei einer inhalts- oder zweckfremden Umsetzung der Beschwerdeweg an das Bundesgericht offensteht. Zusätzlich wurde das fakultative Staatsvertragsreferendum auf alle, auch bilaterale, nicht direkt anwendbare Staatsverträge ausgedehnt.

Die ebenfalls auf eine Änderung des Verfassungsrechts abzielende Staatsleitungsreform, die zwar unabhängig von der Totalrevision der BV um 1990 eingeleitet wurde, aber inhaltlich mit dieser zusammenhing, verlor nach dem weitgehenden Scheitern der Regierungsreform 1993 allen Elan. Da diese Projekte offenbar nicht vorwärts kommen, erscheint es zu Beginn des 21. Jahrhunderts fraglich, inwieweit sich die in den 1980er und 1990er Jahren an die Aktualisierung der BV geknüpften Hoffnungen auf eine weitergehende Reform der staatlichen Institutionen erfüllen oder ob die Annahme der neuen BV nicht vielmehr das Ende dieser Pläne bedeutet.

Quellen und Literatur

  • C. Hilty, Die BV der schweiz. Eidgenossenschaft, 1891 (Nachdr. 1991)
  • T. Curti, Gesch. der Schweiz im XIX. Jh., 1902
  • E. His, Gesch. des neuern Schweiz. Staatsrechts, 3 Bde., 1920-38
  • H. Nabholz, P. Kläui, Quellenbuch zur Verfassungsgesch. der schweiz. Eidgenossenschaft, 31947
  • W.E. Rappard, Die BV der Schweiz. Eidgenossenschaft 1848-1948, 1948
  • J.-F. Aubert, Petite histoire constitutionnelle de la Suisse, 31979
  • J.-F. Aubert, «Geschichtl. Einleitung», in Kommentar zur BV der Schweiz. Eidgenossenschaft, 1987- (Losebl. mit Bibl.)
  • A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
  • U. Häfelin, W. Haller, Schweiz. Bundesstaatsrecht, 52001
  • J.-F. Aubert, P. Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003
Weblinks

Zitiervorschlag

Kley, Andreas: "Bundesverfassung (BV)", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 03.05.2011. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/009811/2011-05-03/, konsultiert am 17.04.2021.