Bundesversammlung

Zweikammersystem

Bei der Schaffung des neuen Bundesstaats 1848 bildete die Organisation des Parlaments einen Hauptdiskussionspunkt: Die eine Seite wünschte sich eine proportional zur Bevölkerung zusammengesetzte unitarische Nationalversammlung. Dadurch wären die kleinen Kantone majorisiert worden. Die andere Seite wollte die herkömmliche Tagsatzung mit ihren Abgeordneten der Kantone in modifizierter Form weiterführen. Damit wären die Ziele der radikal-liberalen, vor allem in den grossen Mittellandkantonen vertretenen Mehrheit nicht erreicht worden. Nach mühsamem Ringen wurde der Kompromiss eines Zweikammersystems gefunden. Als Modell diente dabei das Parlament der USA. Seither besteht die Bundesversammlung aus zwei Kammern: dem Nationalrat als Repräsentationsorgan des Volkes und – als Nachfolger der Tagsatzung – dem Ständerat als Vertretung der Kantone. Die beiden Räte sind einander gleichgestellt: Die Bundesversammlung kann ihre Kompetenzen nur durch übereinstimmenden Beschluss beider Räte ausüben. Die beiden Räte tagen getrennt. Als Vereinigte Bundesversammlung treten die Räte bei Geschäften zusammen, bei denen eine zeitlich gestaffelte Beratung nicht zweckmässig ist (z.B. Wahl von Bundesrat, Bundeskanzler, Bundesgericht und General).

Nationalrat

1848 umfasste der Nationalrat, die sogenannte grosse Kammer, 111 Mitglieder. Auf 20'000 Einwohner (nicht nur Schweizerbürger) wurde ein Nationalrat gewählt. Das Bevölkerungswachstum führte zu einer kontinuierlichen Vergrösserung des Nationalrats, bis 1962 die Anzahl seiner Mitglieder auf 200 festgelegt wurde. Ausschlaggebend für die Zahl der den Kantonen zustehenden Mandate sind die Ergebnisse der letzten Volkszählung. Jedem Kanton und Halbkanton ist mindestens ein Mandat garantiert.

Seit 1931 finden die Nationalratswahlen alle vier Jahre statt; früher dauerte die Legislaturperiode drei Jahre. Anders als in parlamentarischen Demokratien kann die Legislaturperiode weder durch die Regierung noch durch das Parlament selbst verlängert oder verkürzt werden. Nach der seit 1851 stets im Oktober stattfindenden Gesamterneuerung konstituiert sich der Nationalrat jeweils zu Beginn der Wintersession neu.

Bis 1917 wurde der Nationalrat nach dem Majorzsystem gewählt, seit dem Herbst 1919 gilt der Grundsatz des Proporzes (Wahlsysteme). Das Prinzip der personellen Gewaltenteilung wird für den Nationalrat konsequent angewendet. Niemand darf Nationalrat und zugleich Ständerat, Bundesrat, Bundesrichter, Bundeskanzler, General oder Bundesbeamter sein. Der Ausschluss der Geistlichen aus dem Nationalrat ― eine Folge der antiklerikalen Haltung des jungen Bundesstaats ― wurde erst mit der BV von 1999 aufgehoben.

Ständerat

Der Ständerat, auch kleine Kammer, der seit der Bildung des Kantons Jura 46 Mitglieder (vorher 44) umfasst, besteht aus je zwei Abgeordneten jedes Kantons (je einem pro Halbkanton). In der Anfangszeit glich er in vielem noch der Tagsatzung. Allerdings entscheiden die Ratsmitglieder, anders als die Tagsatzungsgesandten, nicht nach Weisung der Kantone (Instruktionsverbot). Die Wahlen in die kleine Kammer unterstehen kantonalen Wahlregelungen, die sich im Laufe der Zeit aber zunehmend denjenigen für den Nationalrat angeglichen haben. Wählten früher die kantonalen Parlamente ihre Ständeräte in der Regel nur für ein Jahr, beträgt heute die Amtsdauer ausnahmslos ebenfalls vier Jahre. Als letzter Stand ist 1977 Bern zur Volkswahl übergegangen. Die Wahlen finden gleichzeitig mit den Nationalratswahlen statt (ausser in Appenzell Innerrhoden). In allen Kantonen (ausser Jura und seit 2011 Neuenburg) wird das Majorzwahlrecht angewendet. Für den Ständerat gelten seit 2003 dieselben Unvereinbarkeiten wie für den Nationalrat. Die dort ausgeschlossenen Bundesbeamten und Geistlichen (bis 1999) durften hingegen vorher im Ständerat Einsitz nehmen (sofern nicht kantonales Recht entgegenstand).

Zum Wesen des schweizerischen Zweikammersystems gehört die Verschiedenartigkeit der beiden Räte. Der grössere Rat ist lebhafter und lauter, aber auch anonymer. Neue Ideen, wie sie häufig von kleineren Minderheiten zuerst vorgetragen werden, finden in ihm eher ihren Ausdruck. Demgegenüber ist der kleinere Rat naturgemäss ruhiger. Er ist fast vollständig dominiert von den Vertretern der grösseren Parteien. Als Folge des Proporzwahlverfahrens ist der Ratsbetrieb im Nationalrat von den Fraktionen und den hinter ihnen stehenden politischen Parteien geprägt. Demgegenüber kennt der Ständerat, dessen Ratsbetrieb weniger reglementiert ist, keine Fraktionen; die regionale Interessenlage ist oft bedeutsamer als die Parteizugehörigkeit.

Das Ansehen des Ständerats war immer wieder Anfechtungen ausgesetzt. In der Anfangszeit des Bundesstaats litt er unter dem Makel, eine Fortsetzung der überwundenen Tagsatzung darzustellen. Die Amtsdauern waren zu kurz, um dieses Amt für bedeutende politische Persönlichkeiten attraktiv zu gestalten. Diese sassen denn auch vorwiegend im Nationalrat. Wichtige Geschäfte wurden häufiger dem Nationalrat zur Erstbehandlung zugewiesen. Die jüngere Vergangenheit zeigt demgegenüber das umgekehrte Bild: Die Volkswahl im Majorzverfahren und die längere Amtsdauer haben dazu geführt, dass der Ständerat ein höheres Ansehen und wegen seiner grösseren politischen Homogenität auch einen grösseren tatsächlichen Einfluss besitzt (z.B. im Differenzbereinigungsverfahren). Die politisch Karriere führt in vielen Fällen über den National- in den Ständerat. Kritisiert wurde aber in neuerer Zeit immer wieder, dass der urbane Bevölkerungsteil im Ständerat massiv untervertreten sei. Verschiedene Reformvorschläge, die von einer nach Bevölkerungszahl leicht abgestuften Vertretung der Kantone im Ständerat bis zur Abschaffung der kleinen Kammer gehen, haben aber bislang kein Gehör gefunden. Der historische Kompromiss von 1848, wonach der schweizerische Bundesstaat sowohl auf der Gleichheit der Bürger als auch auf der Gleichheit der Kantone beruht, hat seine Gültigkeit behalten.

Repräsentation und Interessenvertretung

Die zentrale Aufgabe der Bundesversammlung besteht in der Repräsentation der Bevölkerung und deren unterschiedlichen politischen, sozialen und regionalen Interessen. Gewisse Bevölkerungsgruppen sind in der Bundesversammlung über-, andere untervertreten. Das «durchschnittliche Ratsmitglied» ist ein etwa 50-jähriger Mann mit Universitätsabschluss (meist als Jurist) und überdurchschnittlichem Einkommen (1996 fast 250'000 Fr. pro Jahr). Gut vertreten sind seit Anfang des Bundesstaats die Mitglieder kantonaler Behörden, im 20. Jahrhundert auch die Bauern und Verbandsfunktionäre. Die letzteren beiden Gruppen sind an die Stelle der Gutsbesitzer und Unternehmer getreten, die im 19. Jahrhundert noch zahlreiche Sitze innehatten. Unterrepräsentiert sind die unter 40-Jährigen (mit Ausnahme der Anfangszeit der Bundesversammlung, als diese Altersgruppe noch 38% der Abgeordneten stellte), die Arbeiter und Angestellten sowie die Frauen: Nach Einführung des Frauenstimmrechts wurden 1971 erstmals elf Frauen in den Nationalrat (5,5%) und eine Frau in den Ständerat (2,5%) gewählt. Ihr Anteil ist bis 2003 auf 25% (50 Frauen im Nationalrat) bzw. 23,9% (elf Frauen im Ständerat) angestiegen.

Nationalratswahlen 1919-2015 […]

Zusammensetzung National- und Ständerat 1919-2015 […]

Die parteipolitische Zusammensetzung des Nationalrats erfuhr ihre grösste Zäsur mit der Einführung des Proporzwahlrechts 1919. Während vorher die Freisinnigen dominierten, präsentierte sich danach eine ausgeglichene Parteienlandschaft mit drei mehr oder weniger gleich starken grösseren (SP, FDP, CVP) und einer mittelgrossen Fraktion (SVP). Letztere schloss im Verlauf der 1990er Jahre auf Kosten der FDP und CVP sowie 1999 der kleineren Rechtsparteien nach Wähleranteilen zu den anderen Regierungsparteien auf und wurde 2003 gar stärkste Fraktion. Wie das Wahlsystem die Repräsentation bestimmt, zeigt auch die vom Nationalrat sich grundlegend unterscheidende Zusammensetzung des Ständerats. Hier dominieren in wenig verändertem Kräfteverhältnis die Freisinnigen und die Katholisch-Konservativen (später CVP).

Parteien und Fraktionen spielen in der Bundesversammlung zwar eine bedeutende Rolle, doch beeinflussen andere Faktoren wie regionale Herkunft oder spezifisch wirtschaftliche und soziale Interessenlagen das Abstimmungsverhalten der einzelnen Ratsmitglieder zum Teil nachhaltig. Das gilt insbesondere für den Nationalrat vor 1919 und für den Ständerat bis heute. Aber auch im Nationalrat des Proporzzeitalters bilden sich keine festgefügten Parteikoalitionen wie in parlamentarischen Demokratien (Konkordanzdemokratie). Je nach Sachfrage formieren sich unterschiedliche Allianzen, wobei die Trennlinien nicht selten quer durch die Fraktionen gehen. Allerdings bilden die drei grossen bürgerlichen Fraktionen meistens die dominante Gewinnerallianz (vor der Zauberformel 1959 noch ausgeprägter). Demgegenüber steht die Linke bei umstrittenen Fragen häufiger, aber trotz ihrer minoritären Stellung nicht immer, auf der Verliererseite.

Entwicklung der Stellung der Bundesversammlung

Die Rolle der Bundesversammlung im bundesstaatlichen Entscheidungsprozess steht in Wechselwirkung mit anderen Faktoren wie der Ausgestaltung der politischen Rechte, dem Einfluss Interessen vertretender Organisationen (Parlamentarische Gruppen, Verbände), dem Ausbau der Bundesverwaltung. Die grossen Linien der historischen Entwicklung der Bundesversammlung ergeben sich aus den Veränderungen im Verhältnis dieser Faktoren. Die ersten Jahre der Bundesversammlung können noch als eigentliche Parlamentsherrschaft bezeichnet werden, soweit es angesichts der noch geringen Bundeskompetenzen überhaupt zu «herrschen» gab. Die Interessenvertreter sassen unmittelbar in der Bundesversammlung, das Volk konnte sich weder mit Initiativen (Volksinitiative) noch mit Gesetzesreferenden (Referendum) einmischen.

Gegen die Vorherrschaft des liberalen Grossbürgertums erhoben sich aber zunehmend die Demokraten, die im Verein mit der katholisch-konservativen Opposition 1874 das fakultative Gesetzesreferendum und 1891 die Volksinitiative auf Partialrevision der BV durchsetzen konnten (Demokratische Bewegung). Mit dem Ausbau der Volksrechte veränderte sich auch die Stellung der Bundesversammlung grundlegend. Ihre gesetzgebende Tätigkeit konnte nun durch das Referendum blockiert werden, wenn sie nicht den Interessen referendumsfähiger Gruppen Rechnung trug. Die Interessengruppen organisierten sich, unter anderem als Folge der Einführung des Referendums, immer besser, liessen ihre Vertreter direkt in die Bundesversammlung wählen und wählten ihrerseits Ratsmitglieder zunehmend in die Leitungsgremien der grossen Verbände und Unternehmungen. Parallel dazu ― als Folge der stetig wachsenden Aufgaben des Bundesstaats ― baute der Bundesrat seine Verwaltung aus. Damit eröffnete sich ein neues Aktionsfeld für Interessengruppen, die nun bereits im vorparlamentarischen Verfahren die Ausarbeitung von Gesetzesentwürfen beeinflussen konnten (Vernehmlassungsverfahren). Dadurch wurde die Stellung der Bundesversammlung geschwächt, die weitgehend das Honoratiorenparlament von 1848 mit minimaler Entschädigung und fehlender eigener Infrastruktur blieb. In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde die Bedeutung der Bundesversammlung noch zusätzlich geschmälert, da als Folge der Krisensituationen der beiden Weltkriege weitgehende Kompetenzübertragungen an den Bundesrat erfolgten (Vollmachtenregime). Zudem blieb der in ganz Europa verbreitete autoritäre und antiparlamentarische Zeitgeist auch auf die Schweiz nicht ohne Einfluss.

Eine Gegenbewegung setzte in den 1960er Jahren ein. Als Katalysatoren wirkten die Mirage-Affäre (1964) und die Fichenaffäre (1988-1989, Staatsschutz), die beide die Folgen mangelhafter parlamentarischer Kontrolle aufzeigten. Als Reaktion wurden die Kontrollinstrumente der Bundesversammlung ausgebaut. Die wachsende Zersplitterung der Interessen erschwerte das Aushandeln von verbindlichen Lösungen zwischen den grossen Interessenverbänden einerseits und dem Bundesrat und der Verwaltung andererseits. Gegen Ende des 20. Jahrhunderts nahm die Bundesversammlung wieder deutlich stärker auf das Gesetzgebungsverfahren Einfluss. Bundesrätliche Entwürfe werden mehr verändert als früher, nicht selten völlig umgestaltet. Wie in den Anfängen des Bundesstaats kommt es erneut vor, dass die Bundesgesetze in eigener Regie ohne wesentliche Mitwirkung des Bundesrats ausgearbeitet werden (z.B. Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer). Institutionelle Voraussetzungen für diese Entwicklung bildeten die Wiederentdeckung der parlamentarischen Initiative (Parlamentarische Vorstösse) ab 1963, der Aufbau eigener Parlamentsdienste ab 1966, die fachliche Professionalisierung der Kommissionsarbeit durch die Schaffung eines Systems ständiger parlamentarischer Kommissionen 1991 und die Präzisierung der parlamentarischen Aufgaben und Rechte durch die BV 1999 sowie das Parlamentsgesetz von 2002.

Kompetenzen

Die Verfassungsgebung liegt zwar seit 1848 in der Kompetenz von Volk und Ständen, die Bundesversammlung ist aber zuständig für die inhaltliche Ausgestaltung des Entwurfs einer Partial- oder Totalrevision der Verfassung. Im Falle der 1891 eingeführten Volksinitiative für eine Partialrevision in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs muss sich die Bundesversammlung auf eine Abstimmungsempfehlung, allenfalls auf die Ausarbeitung eines Gegenentwurfs beschränken.

Die Bundesversammlung ist zuständig für die Gesetzgebung (Gesetz). Ein Bundesgesetz im formellen Sinne ist das Werk des Gesetzgebers, der in der Schweiz gebildet wird durch Bundesversammlung und Volk (seit 1874), das dem Gesetz entweder in einer Referendumsabstimmung ausdrücklich oder aber ohne Referendum stillschweigend seine Zustimmung erteilt. Die wichtigen Regelungen müssen im formellen Gesetz selbst enthalten sein. Die Kompetenz zum Erlass von weniger wichtigen Regelungen (Verordnungen) kann die Bundesversammlung an den Bundesrat oder aber an sich selbst delegieren. Die BV von 1999 hat die bis dahin verwirrende Terminologie der Erlasse der Bundesversammlung geklärt. Vorher gab es «allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse», die sowohl (nicht referendumspflichtige) Parlamentsverordnungen als auch (referendumspflichtige) befristete Bundesgesetze sein konnten. Diese 1962 vorgenommene Definition des allgemeinverbindlichen Bundesbeschlusses entsprach nicht ganz den Absichten des Verfassungsgebers von 1874, der auch wichtige Verwaltungsakte der Bundesversammlung dem Referendum unterstellen wollte.

Die Bundesversammlung hat seit jeher auch einzelne Verwaltungsbefugnisse beansprucht, die im gewaltenteiligen Staat primär der Exekutive zustehen. Von der BV von 1999 als «Bundesbeschluss» bezeichnete, politisch besonders bedeutsame Verwaltungsakte, die eine grosse Anzahl von Bürgern betreffen oder erhebliche finanzielle Folgen haben, bedürfen aber im schweizerischen Demokratieverständnis einer höheren demokratischen Legitimation durch die Bundesversammlung, allenfalls sogar durch das Volk (z.B. Erstellung des Nationalstrassennetzes, Bau einer neuen Eisenbahnlinie, Konzession für eine Atomanlage).

Die Bundesversammlung hat im Weiteren auch Anteil an der Regierung und Staatsleitung. Neben den Wahlen in die obersten Bundesorgane wirkt die Bundesversammlung bei den wichtigen Planungen der Staatstätigkeit mit. Seit 1968 unterbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung einen Bericht über die «Richtlinien der Regierungspolitik» (seit 1986 «Bericht über die Legislaturplanung»), von dem die Bundesversammlung bis 2003 lediglich Kenntnis nahm. Seit 2003 nimmt sie dazu in Form eines Bundesbeschlusses Stellung.

Die BV von 1848 legte die Aussenpolitik in die gemeinsame Verantwortung von Bundesversammlung und Bundesrat. Nach der Wende zum 20. Jahrhundert beanspruchte aber der Bundesrat immer deutlicher die alleinige Führung in diesem Bereich. Die Kompetenz der Bundesversammlung reduzierte sich weitgehend auf die Genehmigung von Staatsverträgen. An der Ausgestaltung der Abkommen ist die Bundesversammlung nicht beteiligt. Als Folge der in der jüngsten Vergangenheit massiven Zunahme der Bedeutung internationaler Rechtsetzung drohte die Bundesversammlung wesentlich an Einfluss zu verlieren. Im Vorfeld der Diskussionen um einen Beitritt der Schweiz zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) wurden daher 1991 und 2002 die Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung an der Aussenpolitik verstärkt. Danach ist der Bundesrat unter anderem verpflichtet, die aussenpolitischen Kommissionen zu wesentlichen Vorhaben sowie zu den Richt- und Leitlinien zum Mandat für internationale Verhandlungen zu konsultieren.

Ohne Wirkung geblieben ist die alleinige Kompetenz der Bundesversammlung, über Krieg und Frieden zu entscheiden. Verfügungen über die Armee (z.B. Mobilmachung), Massnahmen für die Wahrung der äusseren oder inneren Sicherheit, Bundesinterventionen und Bundesexekutionen liegen in der gemeinsamen Kompetenz von Bundesversammlung und Bundesrat. In der Praxis hat sich der Bundesrat für derartige dringliche Massnahmen als geeigneter erwiesen. Ferner ist die Bundesversammlung zuständig für Amnestien (generelle Straferlasse) und ― als Vereinigte Bundesversammlung ― für Begnadigungen.

Zu den wichtigsten Befugnissen der Bundesversammlung gehört die Budgetkompetenz. Alle Ausgaben des Bundes müssen durch die Bundesversammlung im Rahmen des jährlichen Voranschlags (jeweils im Dezember) und allfälliger Nachträge beschlossen werden. Der Gestaltungsspielraum ist klein, da ein grosser Teil der Ausgaben durch Gesetzesbestimmungen und Verpflichtungskredite gebunden ist. Jeweils in der Sommersession genehmigt die Bundesversammlung die Staatsrechnung. Diese Prüfung des Finanzgebarens ist Teil der Oberaufsicht der Bundesversammlung über Bundesrat und Verwaltung. Im Bereich der Finanzkontrolle hat die Finanzdelegation der Räte seit 1903 weitgehende Rechte zur Überprüfung während des laufenden Voranschlagsjahres.

Die Kontrolle der Geschäftsführung erfolgt einerseits im Rahmen der Genehmigung des Geschäftsberichts des Bundesrats (jeweils in der Sommersession). Andererseits ist sie seit den 1960er Jahren zur permanenten Aufgabe der Geschäftsprüfungskommission geworden. Die Bundesversammlung kann Verfügungen und Verordnungen der kontrollierten Behörden nicht unmittelbar ändern oder aufheben, sie kann aber deren gesetzliche Grundlagen ändern und ihr Ziel auf diese Weise erreichen. Die 2002 neu definierte Rechtswirkung der Motion macht deutlich, dass die Bundesversammlung so auf den Zuständigkeitsbereich des Bundesrats verbindlich einwirken kann, was früher lange Zeit umstritten war. In der Praxis wichtiger als die formale Rechtswirkung ist die politische Wirkung derartiger Vorstösse. Voraussetzung für eine wirksame Aufsicht sind das Informationsrecht und Untersuchungsbefugnisse der Bundesversammlung gegenüber dem Bundesrat. Auch hier hat der Bundesrat seit dem Ende des 19. Jahrhunderts begonnen, einen eigenen Kernbereich abzustecken, auf den die Bundesversammlung keinen Zugriff haben soll. Demgegenüber hat die Bundesversammlung als Folge der Mirage- und der Fichenaffäre ein uneingeschränktes Akteneinsichtsrecht zumindest kleiner Abordnungen des Parlaments (parlamentarische Untersuchungskommission, Geschäftsprüfungsdelegation) durchgesetzt.

Auch das Bundesgericht untersteht der Aufsicht der Bundesversammlung. Die Unabhängigkeit der Judikative verlangt aber, dass sich diese Kontrolle auf die administrative Geschäftsführung des Bundesgerichts beschränkt und nicht die Rechtsprechung selbst kritisiert. Die Verfassung von 1848 wies der Bundesversammlung alle «Beschwerden von Kantonen und Bürgern über Verfügungen des Bundesrates» zu. Diese weitgehenden Rechtsprechungskompetenzen sind durch die Verfassung von 1874 und durch spätere Gesetzesrevisionen vollständig an das Bundesgericht übertragen worden.

Organisation und Arbeitsweise

Die Räte traten erstmals am 6. November 1848 zusammen. Am 27. November 1848 bestimmte die Bundesversammlung die Stadt Bern als Sitz der Bundesbehörden (Bundesstadt). Bis 1856 tagte der Nationalrat im alten Casino (heute Hauptsitz der Berner Kantonalbank), der Ständerat im Rathaus des Äusseren Standes an der Zeughausgasse. Anschliessend bezogen die Räte die beiden Seitentrakte im heutigen Bundeshaus West. Seit 1902 tagen sie im heutigen Parlamentsgebäude.

Die Bundesversammlung wird zu ordentlichen und ausserordentlichen Sessionen einberufen. Die Räte tagen in der Regel gleichzeitig. Ursprünglich fand eine einzige ordentliche Session im Juli statt. Diese genügte allerdings von Anfang an häufig nicht zur Bewältigung der Geschäftslast. Die Verhandlungen wurden jeweils nach drei bis vier Wochen vertagt und an einem bis drei weiteren Terminen im Jahr weitergeführt. Seit 1908 hat sich ein Turnus von vier ordentlichen, in der Regel dreiwöchigen Sessionen im Dezember, März, Juni und September eingespielt. Diese können durch in der Regel einwöchige Sondersessionen fortgesetzt werden. Während die ordentlichen Sessionen und Sondersessionen im Gesetz bzw. durch die Ratsbüros festgelegt werden, finden ausserordentliche Sessionen statt auf Begehren des Bundesrats (z.B. zu Beginn der Weltkriege), eines Viertels der Mitglieder des Nationalrats (1891, 1985, 1986, 1998) oder – was nie vorgekommen ist – von fünf Kantonen (in der BV von 1999 ersetzt durch einen Viertel der Mitglieder des Ständerats). Das jeweilige Sessionsprogramm wird durch die Büros der entsprechenden Räte vorbereitet.

Die beiden Ratspräsidenten üben ihr Amt ein Jahr lang aus. Der Präsident des Nationalrats leitet auch die Vereinigte Bundesversammlung und nimmt das protokollarisch höchste Amt im Bundesstaat ein. Die Ratspräsidenten werden in der Führung der Ratsgeschäfte unterstützt durch Vizepräsidenten und durch die Ratsbüros, welchen die Stimmenzähler sowie im Nationalrat die Fraktionspräsidenten angehören.

Die Verfassung verlangt die Anwesenheit der absoluten Mehrheit der Mitglieder jeden Rates, eine in der Praxis häufig nicht erfüllte Forderung. Die Räte tagen öffentlich, in äusserst seltenen Ausnahmefällen wird geheime Beratung beschlossen. Die Ratsverhandlungen werden seit 1891 teilweise, seit 1971 vollständig im «Amtlichen Bulletin» (früher «Stenographischen Bulletin») veröffentlicht.

Beratungsgegenstände der Räte sind in erster Linie Entwürfe des Bundesrats oder von parlamentarischen Kommissionen zu Bundesgesetzen und -beschlüssen. Die Beratung besteht aus Eintretensdebatte, Detailberatung und Gesamtabstimmung. Weiter werden behandelt Berichte des Bundesrats oder von parlamentarischen Kommissionen, parlamentarische Vorstösse, Standesinitiativen, Wahlen, Petitionen, Erklärungen des Bundesrats, Ordnungsanträge. Die meisten Geschäfte werden durch parlamentarische Kommissionen vorberaten. Jedes Ratsmitglied verfügt über ein uneingeschränktes Antragsrecht. Im Nationalrat ist aber das Rederecht der einzelnen Mitglieder eingeschränkt (Redezeit, Anzahl Redner pro Fraktion, schriftliche Verfahren).

Die Abstimmungen in den Räten finden mit einfachem Mehr statt; für die sogenannte Dringlichkeitsklausel (sofortige Inkraftsetzung eines Bundesgesetzes) für bestimmte Ausgabenbeschlüsse (»Ausgabenbremsen» von 1951-1958 und ab 1995) und für bestimmte von den Vorschriften der «Schuldenbremse» abweichende Beschlüsse (ab 2002) verlangt die Verfassung jedoch die Zustimmung der absoluten Mehrheit der Mitglieder jeden Rates. Schon das erste Ratsreglement des Nationalrats kannte das Recht, Abstimmungen unter Namensaufruf zu verlangen. Die immer häufigeren, zeitaufwendigen Namensabstimmungen haben dazu geführt, dass im Nationalrat 1993 ein elektronisches Abstimmungssystem installiert wurde.

Das Erfordernis der übereinstimmenden Beschlussfassung beider Räte macht Bestimmungen über das Verfahren zwischen den Räten notwendig. Bei von aussen an die Bundesversammlung gelangenden Geschäften bestimmen zuerst die Ratspräsidenten den Rat, dem die Erstbehandlung zusteht (sogenannten Erstrat). In der Regel erfolgt die Behandlung im Zweitrat mindestens eine Session nach der Behandlung im Erstrat; in dringenden Fällen kann die aus beiden Büros bestehende Koordinationskonferenz eine Behandlung in derselben Session beschliessen. Abweichende Beschlüsse des einen Rates gehen an den anderen Rat zurück, bis eine Einigung erzielt ist, was mehrere Runden dauern kann (Differenzbereinigungsverfahren). Können sich die beiden Räte nicht einigen, so ist die Vorlage gescheitert. Seit 1991 wird die seit 1902 bestehende Einigungskonferenz nach drei Beratungen jeden Rates eingesetzt. Über referendumspflichtige Erlasse findet nach Abschluss der Differenzbereinigung und nach Überarbeitung durch die Redaktionskommissionen in beiden Räten eine Schlussabstimmung statt.

Rechtliche Stellung, Entschädigungen und Infrastruktur der Ratsmitglieder

Die Ratsmitglieder verfügen über einige Privilegien, damit sie bei der Ausübung ihres Mandats durch die anderen Staatsgewalten nicht behindert werden können. Die Ratsmitglieder geniessen die absolute Immunität für die in den Räten und ihren Kommissionen abgegebenen Voten. Sie stehen unter dem Schutz einer relativen Immunität für andere Verstösse, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit beziehen. Das Ratsmitglied kann in diesem Fall nur mit der (sehr selten erteilten) Ermächtigung der Bundesversammlung verfolgt werden. Für die Ratsmitglieder gilt im Weiteren die Sessionsteilnahmegarantie, d.h. dass während einer Session gegen sie keine Strafverfolgung eröffnet oder weitergeführt werden darf, wenn sie selbst oder ihr Rat nicht zustimmen.

Seit 1848 erhalten die Ratsmitglieder eine finanzielle Entschädigung. Diese besteht seit jeher in erster Linie aus Taggeldern für die Sitzungsteilnahme (1848 14 Fr., 2003 400 Fr.) und aus diversen Spesenentschädigungen. Seit 1972 kommt dazu ein jährliches Grundeinkommen (2003 24'000 Fr.) sowie eine Vorsorgeentschädigung (2003 5933 Fr.). 2003 erhielt ein Ratsmitglied durchschnittlich ca. 70'000 Fr. steuerbares Einkommen pro Jahr (Taggelder und Grundeinkommen, ohne Spesenentschädigungen). Seit 1972 werden auch die Fraktionen entschädigt (2003 4,9 Mio. Franken). Zwei Ziele werden mit den Entschädigungen verfolgt: Einerseits sollten sie dem tatsächlichen Aufwand einigermassen entsprechen und dadurch eine gewisse Chancengleichheit bei der Ausübung des passiven Wahlrechts (Stimm- und Wahlrecht) sichern. Andererseits soll die Bundesversammlung kein Berufsparlament werden. Das Milizsystem soll es den Ratsmitgliedern erlauben, ihre Berufserfahrungen in den Ratsbetrieb einzubringen und den Kontakt mit den Bürgerinnen und Bürgern zu behalten. Diese beiden Ziele lassen sich angesichts der stetig gestiegenen Arbeitslast der Ratsmitglieder immer schwerer miteinander vereinbaren. 2001 wandte ein Ratsmitglied durchschnittlich 56% seiner Gesamtsarbeitszeit für die parlamentarische Arbeit auf. 83% der Parlamentarier reduzierten deshalb ihre frühere berufliche Tätigkeit; 47% mussten eine Reduktion des Gesamteinkommens in Kauf nehmen. Die Bundesversammlung ist kein Milizparlament mehr, sondern ein Halbberufsparlament. Vorlagen, die höhere Entschädigungen für Parlamentarier vorsahen, wurden 1962 und 1992 in Referendumsabstimmungen jeweils sehr deutlich abgelehnt.

Auch die Infrastruktur der Bundesversammlung ist bescheiden ausgestaltet. Ursprünglich war die Bundeskanzlei als gemeinsame Stabsstelle von Bundesversammlung und Bundesrat konzipiert. Die Entwicklung der Exekutivverwaltung hat dazu geführt, dass sie sich im Laufe der Zeit immer mehr am Bundesrat orientierte. Nur sehr langsam hat sich daneben ein «Sekretariat der Bundesversammlung» entwickelt, das 1972 von der Bundeskanzlei getrennt und unter dem Namen «Parlamentsdienste» als Stabsstelle der Bundesversammlung direkt der Bundesversammlung und ihren Organen unterstellt wurde (2003 182 Stellen). Die Bundesversammlung kann daneben aber zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach wie vor Dienststellen der allgemeinen Bundesverwaltung beiziehen.