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Gemeinde

Die Gemeinde (französisch commune, italienisch comune) ist eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, die über ein begrenztes Gebiet mit hoheitlicher Gewalt ausgestattet ist. Die politische Gemeinde ist im dreistufigen Staatsaufbau der Schweiz die bürgernächste Einheit und die unterste Stufe der öffentlichen Verwaltung. Der Begriff Gemeinde kann sich auch auf eine Versammlung ihrer Angehörigen (gmeinden oder gmein halten) beziehen (Gemeindeversammlungen, Landsgemeinde).

Um die menschlichen Grundbedürfnisse nach Schutz und gegenseitiger Hilfe zu befriedigen, bildeten sich ab dem ausgehenden Frühmittelalter über Familie und Sippe hinausgreifende Personenverbände, die Vorformen der späteren Gemeinden. Von solchen Nachbarschaften und Genossenschaften hob sich die Gemeinde in einem langen, durch Zuwachs an Selbstregelungs- und Sanktionskompetenz geprägten Prozess ab, bis sie politisch und rechtlich selbstverantwortlich wurde.

Die moderne politische Gemeinde entstand während der Helvetik. Allerdings brachte erst die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 die endgültige Aufhebung der Vorrechte der Ortsbürger. Angesichts der Dynamik des allgemeinen sozialen Wandels besticht die Stabilität, welche die Entwicklung der Schweizer Gemeinden in den letzten 150 Jahren bestimmte. Zwar haben Industrialisierung und später der Ausbau des Dienstleistungssektors, Zentren- und Agglomerationsbildung, gesteigerte Mobilität und zunehmende Pendlerströme die strukturellen Grundlagen der Gemeinden untergraben und die modernen Massenmedien die kulturelle Eigenständigkeit der Gemeinden aufgeweicht. Trotzdem veränderten sich Stellenwert und Anzahl der Gemeinden nicht wesentlich. Die Gemeinden geniessen nach wie vor grosse politische Beachtung und werden von ihren Einwohnern als sozialer Bezugsrahmen und Ort erfahren, an dem eine unmittelbare Mitgestaltung der Lebenswelt zumindest noch teilweise möglich ist.

Mittelalter und frühe Neuzeit

Entstehungsgeschichte

Die Ursprünge der Gemeinde finden sich an der Wende vom Früh- zum Hochmittelalter. Europaweit setzte, parallel zu einem markanten Wandel in der landwirtschaftlichen Produktionstechnik, ein Bevölkerungswachstum ein. Ab ca. dem 11. Jahrhundert löste die Dreifelder- die Zweifelder- bzw. Feldgraswirtschaft ab und erzwang die dauerhafte Ausgliederung von Acker- und Weideland, was zusammen mit technischen Neuerungen (v.a. Beetpflug) eine Steigerung der Getreideproduktion über den Eigenbedarf hinaus ermöglichte. Die Überschüsse glichen Versorgungslücken aus und wurden gegen Werkzeuge getauscht, die zunehmend spezialisierte Handwerker herstellten. Die Märkte gewannen dank des wieder einsetzenden Münzumlaufs schnell an Bedeutung.

Die neue Ökonomie machten sich ab ca. dem 12. Jahrhundert die Grundherren zu Nutze, indem sie das auf persönliche Arbeit der Hörigen basierende Fronhof- in ein Rentensystem umwandelten, um über Pachtzinsen in Natural- und bald auch in Geldform zu marktgängigen Mitteln zu gelangen. Mit dem Systemwechsel war ein Verantwortungstransfer an die Bewirtschafter verbunden, die vermehrt über ihre Arbeitsleistung verfügen konnten, sich aber auch selbst organisieren mussten. Die Bewirtschaftung der Ackerflur und die Nutzung der Weide (Allmend), aber auch Gemeinwerke bedingten eine verbindliche Verständigung der Bauern untereinander. Stellung und Mentalität der Hörigen näherten sich jener freier Bauern an; der alltägliche Umgang verwischte die verbliebenen Unterschiede allmählich. Über einen Ding- oder Meierhof brachten die Grundherren ihre Ansprüche zwar weiterhin zur Geltung, aber selbst ihre Repräsentanten, der Ammann, der Meier und der Keller (Cellerar), gerieten in ein Gemenge feudaler und autonom-kommunaler Funktionen.

Günstig gelegene Weiler verdichteten sich langsam zu Dörfern, während die neue Arbeitsteilung mit ihrem Bedarf an Distribution die Neugründung von Städten oder den Ausbau schon bestehender Zentralorte wie Zürich, Basel oder Genf förderte (Städtegründung). Vorteile wie die Herauslösung aus der grundherrlichen Abhängigkeit mit der Erlangung des Bürgerrechts, die Verleihung des Marktrechts und die Gewährung des Schutzes (Stadtmauer) machten die Stadt sehr attraktiv, was wiederum in Wechselwirkung die Emanzipation der Landbevölkerung beschleunigte. Von der «Vergetreidung» der landwirtschaftlichen Produktion und der Städtebildung wurden die Alpentäler aus topografischen Gründen nicht gleich ergriffen wie das Mittelland. Die Viehzucht wurde dort unter Ausdehnung des Wirtschaftsgebiets über die Waldgrenze hinaus intensiviert. Die kollektive Nutzung der Alpen verlangte unter den Nutzungsberechtigten ähnlich wie in den Ackerbaugebieten Absprachen über den Zeitpunkt, das Ausmass der Bestossung sowie die Viehhütung. Die Sommernutzung hoch gelegener Weiden ermöglichte die Reservenbildung für die Winterfütterung (Heu); allmählich ergaben sich absetzbare Überschüsse an Tieren und an Milchprodukten, insbesondere Butter, womit auch die alpinen Bevölkerungsgruppen in den Markt eintraten. Abnehmer ihrer Produkte waren die wachsenden Städte, darunter auch diejenigen Norditaliens. Die Zunahme des Handels über die Alpen eröffnete neue Arbeitsmöglichkeiten. Entlang der Passrouten in Graubünden, im Wallis und am Gotthard entwickelte sich ein Transportgewerbe, das von lokalen Säumergenossenschaften beherrscht wurde.

Mit dem wirtschaftlichen Aufschwung wuchs auch das Selbstbewusstsein der Menschen und deren Bedürfnis nach erhöhter, über den Bereich der Ökonomie hinausgehender Eigenverantwortung. Ähnlich den Grundherren waren auch die Träger der Landes- bzw. der Stadtherrschaften aus verwaltungsökonomischen Gründen einer vertikalen Delegation nicht abgeneigt, und sie übertrugen in Schwächung des kleineren und mittleren Adels richterliche Funktionen an Ministeriale. In den Städten gelangten vermögende Kaufleute und in Zünften organisierte Handwerker über den Eintritt in den Rat zunächst zur Mitentscheidung und schliesslich zu Autonomie auch in politischen Dingen. So ging im seit 1218 reichsfreien Zürich unter sukzessiver Verdrängung herrschaftlicher Ministerialen und des Stadtadels bis ins 14. Jahrhundert die politische Macht an die Zünfte über; ähnliche Entwicklungen machten Basel (Abschluss 14. Jh.) und St. Gallen (Abschluss 15. Jh.) durch. Im ebenfalls ab 1218 reichsfreien Bern verblieb die Macht schliesslich beim Finanzadel, während sich weiter westlich die Berufsstände anfänglich mit der Stellung kirchlicher Bruderschaften (confréries) begnügten, mit ihrer Organisationsstruktur (conseil, recteur) aber im 14. und 15. Jahrhundert insbesondere in der Waadt zur Grundlage der Gemeinden wurden.

In der Peterskapelle von Luzern, die auch für politische Versammlungen benützt wurde, halten die Luzerner Bürger 1508 eine Gemeinde. Illustration aus der Luzerner Chronik (1513) von Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).
In der Peterskapelle von Luzern, die auch für politische Versammlungen benützt wurde, halten die Luzerner Bürger 1508 eine Gemeinde. Illustration aus der Luzerner Chronik (1513) von Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).

Das Bedürfnis des mittelalterlichen Menschen nach religiöser Betätigung und Betreuung stellte einen weiteren «Kristallisationskern der Gemeinde» (Peter Blickle) dar. Die ehemaligen Eigenkirchen der Grundherrschaften wechselten mit deren Verdrängung in die Pflegschaft der Anwohner. Als «Mehrzweckanlagen» erfüllten Kirchen und Friedhof die Funktion von Versammlungsstätten, die den sozialen Zusammenhalt der Bevölkerung stärkten. Den in der Kirchhöri oder dem Kirchspiel ansässigen Kirchgenossen oblag die Versorgung des Priesters, den sie seit dem 13. oder 14. Jahrhundert selbst zu wählen trachteten. Personell und wirtschaftlich erstarkte Dörfer im mindern Status der Kaplanei forderten die Erhebung zur Pfarrei, um den an die Pfarrkirche gebundenen kirchlichen Kult bei Taufe, Hochzeit und Tod im eigenen Umfeld ausüben und die Toten im Friedhof am Ort beerdigen zu können.

Entwicklungsdynamik

Je schwächer der adelige bzw. bischöflich-klösterliche Grundherr (Grundherrschaft) und je desinteressierter die Landes- oder Stadtherrschaft war, um so leichter steigerten die sich allmählich herausbildenden Gemeinden ihre Kompetenzen – und umgekehrt. In ihrem Bestreben, sich eine Versorgungsbasis zu sichern, suchten die Städte das Umland über Aufnahmen ins Burgrecht und mit systematischem Erwerb von Vogteirechten unter ihre Hoheit zu bringen. Die Übernahme von Schutzpflicht und Steuerrecht führte im 15. und 16. Jahrhundert zu einer erneuten Intensivierung der Verwaltungstätigkeit in den ländlichen Gebieten und den kleinen Städten, die den Kommunalisierungsprozess stoppte. Die Folge waren Aufstände und Revolten, aber auch Munizipalstädte und autonome Landschaften, die «auf dem Wege zur vollständigen Souveränität irgendwo stehengeblieben waren» (Ulrich Im Hof).

Westlich der Saane stiessen die kommunalen Autonomiebestrebungen an die landesherrlichen Machtansprüche der Savoyer, die mit ihrem Verwaltungssystem (Châtellenies, Seigneuries) den Entfaltungsraum für die Gemeinden einengten, in der Stadt Genf aber die Konkurrenz der Bürgerschaft mit dem Bischof förderten.

Erfolgreicher gestaltete sich die Gemeindebildung in den alpinen Tälern, deren Interessen bezüglich des Handelsverkehrs mit denjenigen der Städte übereinstimmten. In Uri und Schwyz förderte die 1231 bzw. 1240 verliehene Reichsfreiheit die Autonomisierung, auch wenn Ansprüche auswärtiger Grundherren das Unabhängigkeitsstreben noch behinderten, bis Waffengänge (u.a. Morgarten, Sempach) Klarheit schufen. Im Alpenvorland der Ostschweiz begünstigten die Territorialisierungsbemühungen der Habsburger die Entwicklung der Gemeinden, weil sie die Dörfer zu Rechts- und Verwaltungskreisen erhoben. In den Bündner und Walliser Tälern war die politische Entscheidungsgewalt Gegenstand langwieriger Auseinandersetzungen mit den adeligen bzw. bischöflichen Herrschaften, die zwischen dem 13. und dem 15. Jahrhundert zugunsten der miteinander verbündeten Gemeinden (Gotteshausbund in Graubünden, Zenden im Oberwallis) entschieden wurden. Eine vergleichbar freie Stellung errangen sich die Gemeinden der Tessiner Talschaften, die sie auch unter der Herrschaft der eidgenössischen Orte teilweise behaupteten.

Eine Aufwertung erfuhren die Gemeinden in den eidgenössischen Herrschaften während der Reformationszeit. Der Erste Kappeler Landfriede überliess 1529 den Kirchgenossen den Entscheid über die Glaubensfrage, was insbesondere im Thurgau und im Toggenburg zu einer Stärkung der Selbstverwaltungsorgane führte.

Aufgaben und Organisation

Die neu entstehenden «Gemeindeverfassungen» zeichneten sich durch ihre Mannigfaltigkeit aus. Im Dorf war die absprachebedürftige Nutzung von Flur (Zeitpunkt der Aussaat und Ernte, Überfahrten, Zäune), Allmend, Wald und Alpen (Nutzungsrechte) oder von Einrichtungen wie Weg und Steg, Brunnen, Backstuben usw. in der hofrechtlichen Tradition förmlich oder faktisch vorgezeichnet (Hofrecht, Offnungen), in der Stadt waren es die polizeilich motivierten Regelungen der gewerblichen Tätigkeiten sowie des Markts und des Handels. In den Bergdörfern längs der Passrouten waren Absprachen aller am Transport Beteiligten über technische Ausführung, Wegbau- und -erhaltung, Sicherung und Haftung, Entschädigung sowie Gebühren nötig. Mit dem Ausfall des vormaligen Herrn war indes die Fortbildung der einzelnen Rechtsinstitute und die Sanktionierung von Verstössen hier wie dort nicht mehr gewährleistet. Die Bewahrung des Einvernehmens unter den Bewohnern und die möglichst gewaltfreie Schlichtung von Streitigkeiten fiel zunehmend den Gemeinden zu; davon zeugen die Gebote zur Friedenssicherung, welche die Gemeinden als erste schriftliche Spuren im 13. und 14. Jahrhundert hinterliessen. Die Autorität des Rechts fusste jetzt ersatzweise auf dem gemeinsamen, beschworenen Willen der an der Einung oder Satzung Beteiligten. Mit dem Zuwachs an persönlicher Freiheit wurden zudem Neuordnungen des Ehe- sowie des Erbrechts und mit der Bildung von Eigentum solche des Sachenrechts nötig. Mit dem Verdrängen des Vogteisystems entfielen – wo dies gelang – lästige Steuern, doch mussten eigene Anstrengungen für die kollektive Sicherheit unternommen und finanziell getragen werden. Die rechtlichen Anordnungen der Gemeinden verdichteten sich zunehmend, sodass sie in Sammlungen zusammengefasst wurden.

Der Wandel der Rechtsordnung erstreckte sich auch auf die Gemeindebehörden. Schon bestehende Ämter wie namentlich das des Ammanns oder des Schultheissen mutierten zu solchen der Gemeinde. Die mindestens einmal im Jahr stattfindende Zusammenkunft der Hofgenossen zum Ding bildete die Basis der Gemeindeversammlung. In Form von Ausschüssen mit richterlichen Kompetenzen etablierten sich in den Städten bereits unter dem Stadtherrn Räte, zu denen zunächst nur die oberen Schichten Zugang hatten. Trotz allmähliger Erweiterungen setzte sich ein umfassendes Wahlrecht der Gemeindeversammlung in den Städten nicht durch. Auch in den ländlichen Gemeinden hielten sich, trotz teils formeller Wahlen, nahezu ausschliesslich die Vertreter lokal führender Geschlechter an der Macht, sodass diese den Anspruch erhoben, die Gemeindeversammlung sei ohne ihr Einverständnis zu Handlungen nicht befugt. Mit der Übernahme von mannigfaltigen neuen Aufgaben wurde auch die Behördenorganisation der Gemeinden immer komplexer und dichter; in der frühen Neuzeit bestand sie schliesslich aus mehreren Fachgerichten (Zinsgericht, Ehegericht, Strafgericht) mit verschiedenen Stufen und Appellationsmöglichkeiten, Exekutivräten mit spezifischer Ausrichtung (Sanitätsrat, Feuerrat, Kriegsrat usw.) und gesetzgebenden Räten, die je nach Geschäft unterschiedlich zusammengesetzt waren. Auch die Administration, die sich auf hofrechtlichen Strukturen stützte, verfeinerte sich; die Verwaltungsaufgaben wurden von einer wachsenden Anzahl Amtsträgern unter lokal variierenden Bezeichnungen wahrgenommen.

Einordnung in grössere politische Systeme

Die mittelalterliche Kommunalisierung war keine singuläre Erscheinung des schweizerischen Raums, sondern eine allgemeine Folge des Wandels der europäischen Wirtschaft und der Herrschaftsorganisation. Der merkliche Unterschied zwischen Machtpartizipationsmodellen in monarchischen Fürstentümern und den Kommunen lag in der Ernennung der Räte und im letzten Entscheid über das Recht und seine Anwendung; dieser Entscheid verschob sich, im Prinzip, vom Fürsten auf die Gemeinde und gewann damit eine grundsätzlich andere Legitimität. Die höchsten kommunalen Amtsträger setzten als Bezugspunkt ihrer Verantwortlichkeit bis ins 18. Jahrhundert nicht etwa die Gemeindeversammlung, sondern Gott. Der Zugang zum lebenslänglich bestellten Rat war in der Regel nicht die Folge einer allgemeinen, freien Wahl, sondern der Berufung (Kooptation). Auch die Versammlung der Gemeindeglieder war, sofern sie sich überhaupt dauerhaft installieren konnte, auf die haushäblichen Einwohner und bald einmal auf eine geschlossene Anzahl Geschlechter beschränkt.

Einer widerspruchsfreien Einordnung in generalisierende Herrschaftsformen wie «Demokratie» oder «Aristokratie» verweigert sich die Gemeinde somit. Die neuere Forschung operiert deshalb mit Differenzierungen und Mischformen. Hans Conrad Peyer benützte für die Umschreibung der Verfassungsordnungen bis ins 14. Jahrhundert den Begriff der «Aristodemokratie», Peter Blickle löste sich mit der Prägung des Begriffs «Kommunalismus» bewusst von den traditionellen Kategorien. In den ländlichen Kommunen folgte danach bis ca. 1550 eine stärker demokratische Phase, bevor sich auch ihre Systeme tendenziell oligarchisierten (Aristokratisierung).

19. und 20. Jahrhundert

Die Entstehung der modernen Gemeinde: vom Bürgerprinzip zum Einwohnerprinzip

Die moderne politische Gemeinde, die auch als Einwohnergemeinde bezeichnet wird, wurde 1798 eingeführt und entwickelte sich von da an schrittweise, wenn auch nicht ohne Rückschläge, zur heute bestehenden Form. Bis Ende des 18. Jahrhunderts bestanden vorwiegend Nutzungs- und Bürgergemeinden, die auf persönlicher Mitgliedschaft beruhten (Bürgerprinzip). Die Gesetzgebung der Helvetik liess diese Form der Gemeinde zwar weiter bestehen, trennte davon jedoch die öffentliche Verwaltung ab und hob die Vorrechte der Alteingesessenen auf. Die Bürgergemeinden behielten lediglich ihre Güter sowie Nutzungsrechte und blieben weiterhin zur Armenpflege verpflichtet.

Während im Ancien Régime die Bürger alle und die Hintersassen keine politischen Rechte hatten, wurde in der Helvetik das Stimmrecht gemäss den Prinzipien der Rechtsgleichheit und der Volkssouveränität auf die Gesamtheit der männlichen Volksgenossen ausgedehnt (Einwohnerprinzip), wobei allerdings die Kompetenzen der Gemeinden relativ bescheiden blieben. Die «Generalversammlung» der in der Gemeinde wohnhaften helvetischen Aktivbürger ernannte eine besondere Behörde, welche nach französischem Vorbild Munizipalität genannt wurde. Die territoriale Gliederung hielt sich dabei mancherorts an die alten Kirchgemeinden, anderswo an die dörflichen Strukturen.

Die Aufgaben der Munizipalität bestanden in der Polizeiarbeit im weitesten Sinne, dem Zivilstandswesen, der öffentlichen Verurkundung und der Vormundschaftspflege. Gedeckt wurden die Auslagen der Gemeinde durch Steuern und Gebühren. Die Munizipalität war der Aufsicht einer kantonalen Verwaltungskammer unterstellt, welche mit ihren Agenten und Statthaltern das Recht hatte, die Generalversammlung zu präsidieren und den Sitzungen der Munizipalität beizuwohnen. Mit dieser Organisationsform, die den Gemeinden eine subalterne Stellung zuwies, sollte ein zentralistischer Staat mit einheitlicher Verwaltung geschaffen werden.

In der Mediation (1803-1813) wurde die frühere kommunale Organisation auf der Basis des Bürgerprinzips – und damit auch die grossen Unterschiede zwischen den einzelnen Gemeinden – teilweise wiederhergestellt. Meist stand ein Gemeinderat an der Spitze der Gemeinde, der die Güter verwaltete und die öffentlichen Rechte ausübte (Gemeindebehörden). Die Restauration (1815-1830) beeinflusste die Gemeinden weniger stark. Insgesamt wurden aber in Mediation und Restauration gewisse kommunale Vorrechte der Alteingesessenen wieder eingeführt.

In der Regeneration (1830-1848) erfolgte eine umfassende Neuordnung des Gemeinwesens. Mehrere Kantone verabschiedeten ab 1830 Gemeindegesetze, in denen sich das Einwohnerprinzip allmählich durchsetzte. Die Kantone Bern, Luzern, Appenzell Ausserrhoden, St. Gallen, Aargau, Waadt und Genf liessen die Einwohnergemeinden nach helvetischem Muster wieder entstehen. Die Ausdehnung der Aufgaben der Einwohnergemeinden, zu deren Finanzierung Steuern von den Einwohnern erhoben wurden, und die zunehmende geografische Mobilität der Bürger machten eine Ausweitung der politischen Rechte unumgänglich.

In der Bundesverfassung 1848 wurde zwar die Niederlassungsfreiheit für alle Schweizer verankert, das Stimmrecht in Gemeindeangelegenheiten blieb jedoch den Gemeindebürgern vorbehalten. Erst die Bundesverfassung 1874 garantierte allen in einer Gemeinde niedergelassenen Schweizerbürgern die politischen Rechte auch auf kommunaler und kantonaler Ebene. Ausgenommen waren nur mehr das Stimmrecht in den Angelegenheiten, die explizit den Bürgergemeinden vorbehalten waren, und auch an den Bürger- oder Korporationsgütern hatten die Niedergelassenen keinen Anteil.

Das Einwohnerprinzip vermochte sich bis Anfang des 21. Jahrhunderts nicht vollumfänglich gegen das althergebrachte Bürgerprinzip durchzusetzen. Zwar haben 1960-1980 auch die Frauen fast überall das Stimm- und Wahlrecht erhalten, den niedergelassenen, Steuern entrichtenden Ausländern bleiben die politischen Rechte jedoch nach wie vor in den meisten Kantonen verwehrt. Ausnahmen diesbezüglich sind die Kantone Neuenburg (1849), Jura (1979), Waadt (2003), Freiburg (2005) und Genf (2005), die den Ausländern das aktive Wahl- und Stimmrecht auf kommunaler Ebene gewähren. Gemäss der 1995 angenommenen Verfassung von Appenzell Ausserrhoden können die Gemeinden Ausländern das Stimm- und Wahlrecht erteilen, sofern diese mindestens zehn Jahre in der Schweiz und fünf im Kanton wohnen. Beschränkte politische Rechte auf Gemeindestufe werden in den Kantonen Thurgau, Zug und St. Gallen gewährt.

Zusammenschlüsse und Aufteilungen

Die Wappenpyramide der Schweizer Gemeinden an der Landesausstellung von 1964 in Lausanne. Fotografie von Robert Schnell (Musée historique de Lausanne).
Die Wappenpyramide der Schweizer Gemeinden an der Landesausstellung von 1964 in Lausanne. Fotografie von Robert Schnell (Musée historique de Lausanne). […]

Die Zahl der Gemeinden hat sich seit der Bundesstaatsgründung 1848 nur unwesentlich verändert: Waren es damals deren 3205, so lag der Bestand Ende 2003 bei 2840. Der Hauptgrund für diesen Rückgang, der im europäischen Vergleich bescheiden ausfällt, sind die Gemeindezusammenschlüsse. Bis 1888 betrafen die Fusionen vor allem ländliche Zwerggemeinden. Nach 1890 und bis gegen 1960 gingen die Zusammenschlüsse im ländlichen Raum zurück und wurden von Eingemeindungen in Agglomerationsräumen übertroffen. Die bevölkerungs- und flächenmässig bedeutendsten Erweiterungen waren diejenigen der Städte Zürich (1893: 11 Gemeinden; 1934: 8 Gemeinden), Winterthur (1922: 5 Gemeinden), St. Gallen (1918: 2 Gemeinden) und Genf (1931: 3 Gemeinden). In den 1930er Jahren akzentuierte sich eine Haltung, die ein weiteres Anwachsen der urbanen Zentren ablehnte. Nach 1945 wurden nur noch in kleineren Städten Vororte eingemeindet, so zum Beispiel in Schaffhausen (1947/64: 2 Gemeinden), Sitten (1968: 1 Gemeinde) und Lugano (1972: 2 Gemeinden).

Verteilung der Wohnbevölkerung nach Gemeindegrösse 1850-2000
Verteilung der Wohnbevölkerung nach Gemeindegrösse 1850-2000 […]

Infolge der in den 1950er Jahren beginnenden Landflucht, die viele ländliche Gemeinden sehr schwächte, setzten die Fusionen von Zwerggemeinden in ländlichen Gebieten in den 1960er Jahren wieder ein. Die Kantone Freiburg, Graubünden, Thurgau und Tessin, die traditionell sehr fein gegliederte Gemeindestrukturen aufweisen, versuchten die Anzahl der Gemeinden drastisch zu reduzieren. Die Zahl der Zusammenschlüsse blieb jedoch gesamthaft bescheiden: Seit Ende der 1950er Jahre wurden im Kanton Freiburg 82, in Graubünden 13 und im Tessin 19 Gemeinden im ländlichen Raum aufgehoben. Einzig im Kanton Thurgau hat die Gemeindezahl durch die Auflösung des aus der Helvetik/Mediation stammenden Dualismus von Munizipal- und Ortsgemeinden – gemäss der kantonalen Verfassung von 1987 sind diese durch Einheitsgemeinden zu ersetzen – um mehr als 100 abgenommen.

Die Aufteilungen von einer in mehrere Gemeinden waren viel seltener als Fusionen. Insgesamt erfolgten bis gegen Ende des 20. Jahrhunderts ca. 70 solche Trennungen, davon mehr als ein Drittel 1850-1860. Dabei handelte es sich in erster Linie um Bereinigungen der territorialen Strukturen, die während und nach der Helvetik geschaffen worden waren. Die übrigen Gemeindetrennungen betrafen in der Regel grossflächige Gemeinden, in denen eine Fraktion eine besonders starke wirtschaftliche Entwicklung durchlief.

Die Schweizer Gemeinden blieben trotz Bevölkerungswachstum in ihrer Mehrheit sehr klein. 2003 hatten rund 53% der Gemeinden weniger als 1000 Einwohner (1850 waren es 80%). In diesen Klein- und Kleinstgemeinden lebt heute allerdings nur noch ein geringer Teil der Bevölkerung. Während Mitte des 19. Jahrhunderts nur etwas mehr als 10% der Bevölkerung in Gemeinden mit mehr als 5000 Einwohnern wohnten, waren es 2003 gegen 60%.

Wohnbevölkerung nach Gemeindegrössenklassen in den Jahren 1900 und 2000

 19002000
GemeindegrössenklasseAnzahl GemeindenBevölkerungAnzahl GemeindenBevölkerung
<100148 1559 896
100-199424 24636 928
200-4991128456 348a610206 890
500-999701493 236563407 829
1 000-1 999460642 755516732 407
2 000-4 999241716 4145071 590 107
5 000-9 99941278 3051801 241 997
10 000-21728 3851193 061 956
davon 10 000-19 99910134 592891 234 228
20 000-49 9997210 26522643 780
50 000-99 9992123 6643222 605
>100 0002259 8645961 343
Total31643 315 44328967 288 010

a Summe der Bevölkerung aller Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern

Wohnbevölkerung nach Gemeindegrössenklassen in den Jahren 1900 und 2000 -  Bundesamt für Statistik; eidgenössische Volkszählung 1900

Eine Vielzahl unterschiedlicher Gemeindearten

Neben den politischen Gemeinden existiert in den meisten Kantonen nach wie vor eine Vielzahl weiterer öffentlich-rechtlicher Gemeindeformen. Jede dieser Gemeinden hat eigene Behörden und eine eigene Verwaltung.

Insgesamt zählt man etwa 2600 Kirchgemeinden unterschiedlicher Konfessionen. Einzig in den Kantonen Genf, Neuenburg und Waadt sind die Einwohnergemeinden für alle Bereiche des politischen Lebens zuständig. In allen übrigen Kantonen gibt es Bürgergemeinden (deutsch auch Burgergemeinde, Ortsbürgergemeinde oder Tagwen, französisch bourgeoisie oder commune bourgeoise, italienisch comune patriziale, romanisch vischnanca burgaisa) oder zumindest wie in Schwyz, Nidwalden und Appenzell Innerrhoden privatrechtlich organisierte Korporationen, welche gewisse Vorrechte, Güter und Nutzen nur ihren Mitgliedern zugänglich machen. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts dürften noch gegen 1500 solcher Bürgergemeinden bestehen. Die sechs Kantone Zürich, Nidwalden, Glarus, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen und Thurgau kennen eigene Schulgemeinden (total ca. 1200). Daneben gibt es rund 400 Spezialgemeinden (Fraktionen, Korporationen, Fürsorgegemeinden im Kanton Glarus).

Wachsende Gemeindeaufgaben

Der Kompetenzbereich der Gemeinden und ihr autonomer Handlungsspielraum sind in den einzelnen Kantonen und teilweise auch innerhalb eines Kantons unterschiedlich gross. Die Zuständigkeiten sind durch kantonale Gemeindegesetze bzw. in Uri, Obwalden und den beiden Appenzell durch die Verfassung geregelt.

Sitzung des Churer Stadtrats im neu renovierten Ratssaal, 1943 (Stadtarchiv Chur).
Sitzung des Churer Stadtrats im neu renovierten Ratssaal, 1943 (Stadtarchiv Chur).

Während in der frühen Neuzeit die Gemeinden vor allem für die Armenfürsorge und die Nutzung der gemeinsamen Güter verantwortlich waren und – sofern sie nicht feudale Rechte oder den Kirchensatz erworben hatten – ihre Einkünfte primär aus Gebühren bestanden, fielen ihnen im 19. und 20. Jahrhundert immer mehr Aufgaben zu, die auch regelmässige grössere Einnahmen notwendig machten. Neben den Gemeinschaftsdiensten wie der Aufrechterhaltung der lokalen öffentlichen Ordnung und Sicherheit, der Einwohnerkontrolle, der Durchführung von Wahlen und Abstimmungen sowie Volkszählungen waren dies eine ganze Reihe von wichtigen Versorgungs- und Entsorgungsdiensten (Wasser, Elektrizität, Gas, Kehricht und Abwasser) sowie der ausgedehnte Bereich der sozialen Wohlfahrt, der Bau und Unterhalt eines Strassennetzes, vereinzelt der Betrieb öffentlicher Verkehrsmittel, die Gesundheitsdienste, Bildung, Kultur und Freizeit.

Gemeindeausgaben 1950-2000 (nach Funktionen)
Gemeindeausgaben 1950-2000 (nach Funktionen) […]

Der starke Ausbau der öffentlichen Einrichtungen (Schulen, Wasserversorgungen, Abwasserreinigungen) führte nicht nur zu Mehrausgaben, sondern auch zu einem stetigen Anwachsen der administrativen Aufgaben in den Bereichen Budgetierung, Rechnungs- und Betriebsführung. Komplexe und immer kostspieligere Projekte und zunehmende Auflagen der Kantone und des Bundes (Raumplanung, Umweltschutz) machen Expertenwissen unabdingbar. Das kommunale Milizsystem, das durch die Verknüpfung von politischen und operativen Tätigkeiten geprägt ist, stiess so gegen Ende des 20. Jahrhunderts an seine Leistungsgrenzen. Die zeitlichen und fachlichen Anforderungen, welche die Übernahme eines Milizamtes mit sich brachte, waren enorm gestiegen; die Folge war, dass vor allem in den kleinen Gemeinden die Bereitschaft der Einwohner sank, sich für solche Ämter zur Verfügung zu stellen. In den grösseren Gemeinden begann man ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre, das politisch-administrative System zu reformieren. Inwieweit die neuen Modelle der wirkungsorientierten Verwaltungsführung und des New Public Management die Leistungsfähigkeit der Gemeinden steigern, ist zu Beginn des 21. Jahrhunderts noch nicht endgültig abzuschätzen.

Dem Anwachsen der Aufgaben begegneten die Gemeinden mit der Gründung von Zweck- oder Gemeindeverbänden. Erstere Zusammenschlüsse sind oft mit der Wahrnehmung einer spezifischen Aufgabe infrastruktureller Natur betraut, wie zum Beispiel dem Betrieb einer Abwasserentsorgungs- oder einer Kehrrichtverbrennungsanlage, während mit der Gründung von Gemeindeverbänden eine überkommunale Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen (z.B. Fürsorge, Schule und Betrieb eines Verkehrsnetzes) angestrebt wird. Gegen Ende des 20. Jahrhunderts schreckten die Gemeinden nicht mehr davor zurück, selbst mythische Grundpfeiler der kommunalen Eigenständigkeit wie etwa die Gemeindeverwaltung, die Feuerwehr und den Schiessplatz mit anderen Gemeinden zu teilen. Seit den 1990er Jahren nutzen sie zur Erfüllung zahlreicher Aufgaben (Elektrizität, Gas, Wasser, Abwasser- und Abfallentsorgung, öffentlicher Verkehr, interne Dienstleistungen der Verwaltung) auch verschiedene Formen der privatwirtschaftlichen Leistungserbringung, von welchen über den Marktmechanismus Kosteneinsparungen erwartet werden und die letztlich auch das Ausmass des staatlichen Wirkungsbereichs zur Diskussion stellen.

Gemeindeautonomie und Repolitisierung der Gemeinden

Die zunehmende Verflechtung staatlicher Aufgaben hat einerseits die Gemeinden in ihrer Autonomie eingeschränkt, weil diese immer stärker als ausführende Organe von Bund und Kantonen in Anspruch genommen und entsprechenden gesetzlichen Normen sowie administrativen Kontrollen unterworfen wurden. Andererseits haben die Gemeinden aber auch neue Handlungsspielräume erhalten, da der moderne Staat zahlreiche wohlfahrtsstaatliche und planerische Aufgaben an die kommunale Ebene delegiert und sich verstärkt am Subsidiaritätsprinzip orientiert.

Bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts hinein ging die allgemeine Rechtsauffassung implizit davon aus, dass die Gemeinden sich in einem beschränkten Wirkungskreis grundsätzlich selber verwalten würden. Erst Mitte der 1960er Jahre leitete das Bundesgericht diesbezüglich eine Praxisänderung ein; es gestand den Gemeinden nur mehr in denjenigen Bereichen eine gewisse Autonomie zu, welche das kantonale Recht nicht abschliessend ordnete bzw. explizit den Gemeinden vorbehielt. Es gibt auch heute keinen Bereich, in dem das Bundesrecht die Gemeindeautonomie prinzipiell garantiert (vgl. dazu auch Artikel 50 der Bundesverfassung von 1999).

Während die Gemeinden bis in die 1950er oder 1960er Jahre überwiegend konsensuale Aufgaben der Grundversorgung zu bewältigen hatten, stellten sich ihnen im ausgehenden 20. Jahrhundert zunehmend kontroversere Fragen (Strassenbau, Verkehr, Umwelt, Asylsuchende), was zu einer Repolitisierung der Bevölkerung führte. Gleichzeitig nahm die Sensibilität gegenüber Massnahmen und Beschlüssen der administrativen Behörden (z.B. Steuern, Baubewilligungen, Zonenplänen) zu; immer häufiger ergriffen Bürger auch Rechtsmittel, um Verwaltungsentscheide anzufechten.

Die zunehmende Verflechtung der drei Föderativebenen Bund, Kanton und Gemeinde und die grossen Unterschiede, die bezüglich der Ressourcen, aber auch der wahrzunehmenden Aufgaben zwischen den verschiedenen Gemeinden bestehen, haben zu einem elaborierten Finanzausgleich und zu kaum mehr überblickbaren Finanzströmen zwischen den Föderativebenen sowie zwischen armen und reichen Gemeinden geführt. Ein gewisser Ausgleich der grossen Unterschiede in der Steuerbelastung und eine Umlagerung innerhalb des Finanzausgleichs von zweckgebundenen zu ungebundenen Zahlungen sollen helfen, soziale Ungleichheiten zu mindern und Kosten zu sparen. Im bestehenden System schlecht gestellt sind nicht nur strukturschwache Kleinstgemeinden, sondern auch die ehemals reichen Kernstädte, denen infolge zunehmender Verluste an Bevölkerung und Arbeitsplätzen die Mittel fehlen, um die aus ihrer Zentrumsfunktion resultierenden infrastrukturellen und sozialen Probleme (Drogen, Kriminalität) zu bewältigen.

Quellen und Literatur

Mittelalter und frühe Neuzeit
  • K.S. Bader, Stud. zur Rechtsgesch. des ma. Dorfes, 3 Bde., 1957-73
  • K.S. Bader, Dorfgenossenschaft und Dorfgemeinde, 1974
  • Peyer, Verfassung
  • U. Im Hof, «Ancien Régime», in HbSG, 673-784
  • R. Sablonier, «Das Dorf im Übergang vom Hoch- zum SpätMA», in Institutionen, Kultur und Gesellschaft im MA, hg. von L. Fenske et al., 1984, 727-745
  • P. Blickle, «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft 1, 1990, 13-210
  • Landgemeinde und Stadtgemeinde, hg. von P. Blickle, 1991
  • B. Scribner, «Communities and the Nature of Power», in Germany 1, 1996, 327-353
  • P. Blickle, Kommunalismus, 2 Bde., 2000
19. und 20. Jahrhundert
  • P. Caroni, Le origini del dualismo comunale svizzero, 1964
  • G. Perrin, «Organisation, fonctions et autonomie de la commune suisse», in Revue juridique et politique, 1968, 695-730
  • Encycl. VD 5, 5-50
  • A. Ladner, Polit. Gemeinden, kommunale Parteien und lokale Politik, 1991
  • M. Schuler et al., Strukturatlas der Schweiz, 1997
  • Gemeindereformen zwischen Handlungsfähigkeit und Legitimation, hg. von A. Ladner et al., 2000
Weblinks

Zitiervorschlag

Steiner, Peter; Ladner, Andreas: "Gemeinde", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 05.04.2013. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/010261/2013-04-05/, konsultiert am 17.05.2021.