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Verwaltung

Als Verwaltung bezeichnet wird einerseits eine Tätigkeit, die bestimmte Lebensbereiche nach vorgegebenen Regeln gestaltet und ordnet, andererseits auch die Einrichtung, die diese Tätigkeit ausübt. Man unterscheidet zwischen privater und öffentlicher Verwaltung. Letztere betrifft Tätigkeiten des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften und ist ein wichtiger Teil der vollziehenden Gewalt.

Verwaltung vor 1800

Im Mittelalter entwickelte sich die Verwaltung aus dem Bedürfnis, Rechte und Ansprüche zu dokumentieren, zu aktualisieren und durchzusetzen. Herrschaft und Besitz schufen die Notwendigkeit für eine Verwaltung, die daher in Herrschaftszentren der Kirche und des Königtums, in Klöstern und an Adelshöfen ihren Anfang nahm. Grundsätzlich bildeten sich im Mittelalter drei Haupttypen von Verwaltung aus, nämlich Herrschafts-, Stadt- und Landesverwaltung. Bei allen führte die zunehmende Verschriftlichung zur Bildung von Kanzleien. Diese wurden zum Kern der Verwaltung: Ihr ständiges Vorhandensein bürgte für Kontinuität und ihr Verwaltungsschriftgut (Akten, Archive) diente der Dokumentation von Ansprüchen. Die Verwaltungen des Papsttums (römische Kurie) und der deutschen Könige (Reichskanzlei) setzten im hoch- und spätmittelalterlichen Europa Massstäbe für Verwaltung generell.

Herrschaftsverwaltung

Die Kenntnis der mittelalterlichen Herrschaftsverwaltung im Gebiet der heutigen Schweiz beruht vor allem auf den Archiven der Klöster und Bischöfe. Urbare und Rödel, d.h. Verzeichnisse von Besitz und Einkünften, sowie Hofrechte belegen die klösterliche Verwaltungspraxis. Mönche besorgten die Verwaltung selbst im Rahmen von Klosterämtern, so der Cellerar, der Korn-/Speichermeister (Verwaltung der Kornvorräte) und der Zinsmeister (Verwaltung der Zinseinkommen). Oberster verantwortlicher Verwalter war der Klostervorsteher (Abt) bzw. sein Statthalter (Prior), unterstützt wurden sie vom Kanzler (Schreiber). Aussenpositionen unterstellte man geistlichen (Propst) oder weltlichen Verwaltern (Ammann, Meier, Schaffner). Frauenklöster verwalteten ihren Besitz selbst mit Hilfe weltlicher Verwalter oder unter Aufsicht eines geistlichen oder weltlichen Verwalters, den ihr Vaterabt ihnen zuteilte.

Der im Heeres- und Herrendienst oft abwesende Adel delegierte die Verwaltung seiner Herrschaften an Amtleute und setzte über grössere Territorien Vögte. Erbteilungen, Handänderungen und das Pfandschaftswesen störten die Kontinuität der Verwaltung, und da selbst Hochadelsfamilien ohne eigene Kanzlei waren, bleiben ihre Verwaltungen oft im Dunkeln. Die beispielhaften Verwaltungen der Grafen bzw. Herzöge von Savoyen und des Hauses Habsburg-Österreich waren hingegen eigentliche Landesverwaltungen. Bis 1415 unterhielt Habsburg eine Verwaltung mit Archiv (Habsburgisches Urbar) auf der Feste Stein bei Baden.

Stadtverwaltung

In den Städten entwickelte sich aus der grundherrlichen Verwaltung des Stadtherrn (Könige, Adelsfamilien, Bischöfe, Äbte) und dessen Amtleuten (Reichsvogt, Schultheiss, Ammann) vom 13. Jahrhundert an die kommunale Verwaltung unter Aufsicht städtischer Räte. Die Verwaltungskompetenz ging schrittweise vom Stadtherrn an diese über, sei es durch Verleihung, Pfandschaft oder Kauf von Zweigen der Verwaltung (Märkte, Münze, Zoll usw.), durch Privilegierung oder Usurpation. Während Zürich seine städtische Verwaltung 1336 etablierte, dauerte der Übernahmeprozess in Basel bis ins 15. Jahrhundert, in Luzern bis 1479 (Generalauskauf) und in Genf bis zum Bruch mit dem Fürstbischof (1534). Beim Aufbau der Stadtverwaltung nützten die Bürgerschaften insbesondere finanzielle Engpässe ihrer Stadtherren aus. Vielenorts war der Übergang mit städtischen Unruhen verbunden.

Die städtische Verwaltung hatte sich um neue Aufgaben zu kümmern, um Steuern ihrer Bürger, um Märkte und Handwerk, um Baufragen und Gerichtswesen, um innere und äussere Sicherheit. Stadtverwaltung wird daher von der Forschung meist in die Sachgebiete Gerichtswesen, allgemeine Polizei (städtische Ordnung), Markt- und Gewerbeaufsicht, Finanz- und Militärwesen eingeteilt. Zentrale Aufgabe war die Überwachung von Markt und Gewerbe, die Kontrolle der Masse und Gewichte und Waagen, der Qualität und Preise des Warenangebots durch vereidigte Amtsinhaber (z.B. Eichmeister). Städtische Betriebe hatten eigene Verwalter (Baumeister, Kornhausmeister usw.). Finanz- und Wirtschaftsverwaltung beschäftigten die meisten Beamteten (u.a. Säckelmeister, Zoll- und Steuereinnehmer).

Illustration in der Luzerner Chronik (1513) von Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern).
Illustration in der Luzerner Chronik (1513) von Diebold Schilling (Zentral- und Hochschulbibliothek Luzern, Sondersammlung, Eigentum Korporation Luzern). […]

Die Verwaltungsarbeit verteilte sich auf privilegierte Regierungsleute, professionelle Amtleute und Teilzeitbeamtete. Ratsmitglieder besetzten in allen Verwaltungszweigen die Kaderstellen, die ihnen samt Einkünften als Privileg zustanden (Ämterkauf). Eigentliche Beamte waren vor allem Stadtschreiber und Kanzleibeamte. Die Zahl der städtischen Beamteten war hoch (z.B. in Luzern um 1400 weit über 100), doch waren vor allem die unteren Chargen nur Teilzeitämter und Zusatzerwerb für ärmere Stadtbürger. Die Bedeutung der Ressorts der städtischen Verwaltung spiegelt sich in der Menge des Schriftguts – neben Akten- und Bücherbergen der Wirtschafts- und Finanzverwaltung bleibt jenes zur politischen Tätigkeit (u.a. Ratsprotokolle) und inneren Ordnung (Gerichtsprotokolle, Bau-, Feuerordnungen usw.) überschaubar.

Landesverwaltung

Neu war vom 14.-15. Jahrhundert an der Aufbau von Landesverwaltungen vor allem durch die Städte Zürich, Bern, Luzern, Freiburg, Solothurn, Basel und Schaffhausen in ihren vom Adel erworbenen oder eroberten Territorien, denen die reformierten Orte im 16. Jahrhundert die säkularisierten geistlichen Herrschaften einfügten. Ihre Landesverwaltung war dezentral nach dem Vorbild adeliger Territorialverwaltung. Verwaltungseinheiten waren die Vogteien (Ämter) unter einem Vogt (Landvogt, Kastlan). Dieser residierte am Amtssitz seiner Vogtei oder verrichtete sein Amt von der Stadt aus. Das obrigkeitliche Verwaltungspersonal aus Vogt und Vogteischreiber wurde durch einheimische Amtleute (Untervogt, Weibel) mit teils grossen Kompetenzen unterstützt (z.B. Militärverwaltung der bernischen Freiweibel). Kennzeichnend für die Landesverwaltung der Städte und Länderorte war ihre Abstützung auf die lokale ländliche Selbstverwaltung in der Gemeinde durch einheimische Führungsgruppen.

Dagegen verdrängten die geistlichen Territorialherrschaften des Fürstabts von St. Gallen und des Fürstbischofs von Basel ― am Vorbild der Fürstentümer im Reich orientiert ― vom 16. Jahrhundert an die ländliche Selbstverwaltung und betrauten mit der Verwaltung professionelle Landesbeamte (Statthalter, Hofmeister, Kanzler im St. Galler Klosterstaat). Im Fürstentum Neuenburg hatten die Bürger der Stadt in dem vom Fürsten eingesetzten Staatsrat wesentlichen Einfluss. Bei Stadtstaaten wie bei Fürstentümern umfasste die Landesverwaltung den Staats- bzw. Fürstenbesitz (Güter, Schlösser, Forste), Regiebetriebe (Bergbau, Bau-, Getreide-, Salzämter), die Finanz- und Zollverwaltung sowie den Bau und Unterhalt der Verkehrswege. Auch in Stadtstaaten trug sie zunehmend zentralistische Züge, da immer mehr Bereiche auf dem Verordnungsweg (per Mandat) direkt von der Hauptstadt aus geregelt wurden.

Die Verwaltungen der eroberten Territorien – unter anderem Savoyens in der Westschweiz, der Grafschaft Como und des Mailänder Domkapitels im Tessin, Habsburg-Österreichs im Aargau und in der Ostschweiz – unterstanden teils einem einzigen Landesherrn wie die Waadt (Bern) und das Greyerzerland (Freiburg), teils mehreren wie in den Kondominien (z.B. freiburgisch-bernerischen Vogteien) und gemeinen Herrschaften. Bestehende ländliche Selbstverwaltung blieb da wie dort erhalten. Hierzu trug nicht wenig bei, dass die Länderorte einen traditionalistischen, im Vergleich zum städtischen weniger professionalisierten Verwaltungsstil pflegten, was sich vor allem auf die Verwaltung der gemeinen Vogteien auswirkte.

Da die institutionellen Foren der Eidgenossenschaft – Tagsatzung, Jahresrechnungs-, regionale und konfessionelle Konferenzen – mangels gesetzgebender und vollziehender Kompetenzen keine Zentralbehörde darstellten, bildete sich auch keine zentrale Verwaltung oder Kanzlei. Vielmehr führten der Landschreiber der gemeinen Vogtei Baden bzw. nach 1712 zwei von der katholischen und reformierten Seite gestellte Schreiber auch die Tagungsprotokolle (Abschiede).

Reformen

Seit ihrem Bestehen unterlag die Verwaltung Reformen und Reorganisationen – umfassenden, wie in Luzern anlässlich der ersten Etappe der Landesverwaltung (1433-1434), und Teilreformen, wie jener der Bauverwaltung nach dem Berner Stadtbrand (1405). Den Verwaltungen konnten auf einen Schlag neue Bereiche zufallen, so nach der Reformation das Kirchen- und Schulwesen mit neuen Beamten (Pfarrer, Professoren). Nach 1650 erfuhr die Verwaltung eine enorme Ausweitung, etwa in Bern mit der Schaffung vieler neuer Verwaltungskammern (1650-1720). Die Aufblähung des Verwaltungsapparats entsprach den Theorien der auch im Gebiet der Schweiz wirksamen kameralistischen Verwaltungslehre. In den Monarchien wurde die Universitätsausbildung (Rechtsstudium) für den Aufstieg in höhere Ämter zur Voraussetzung. Auch die eidgenössischen Stadtstaaten stellten erhöhte Anforderungen an ihre Amtsträger, doch blieb diesen der Weg offen, sich fachliche Qualifikation in der Praxis durch Aufrücken in Amtsstellen anzueignen.

Verwaltung im 19. und 20. Jahrhundert

Öffentliche Verwaltung: Wachstum des Staatsapparats

Das Wachstum des Staatsapparats und eine voranschreitende Bürokratisierung gehören zu den Phänomenen der Modernisierung im 20. Jahrhundert: 1910 arbeiteten in der Schweiz 7,4% der Erwerbstätigen im staatlichen Sektor, 2008 waren es rund 15%. Das sind etwas mehr als in Deutschland, aber deutlich weniger als in Frankreich. Der Ausbau des öffentlichen Sektors fiel vor allem in die Zeit zwischen 1950 und 1980, als sich die Zahl der Bediensteten von Bund (Bundesverwaltung), Kantonen und Gemeinden von 240'000 auf 480'000 verdoppelte. Auch die Staatsquote (Anteil der öffentlichen Ausgaben am Bruttoinlandprodukt, Sozialversicherungen und öffentlichen Unternehmen eingeschlossen) stieg bis in die 1970er Jahre stark an (1955 26,4%, 1975 42,1%). Darauf erfolgte bis ins Jahr 2010 ein – von kurzen Wachstumphasen zeitweise unterbrochener – Rückgang auf 34,5%, was im internationalen Vergleich tief ist. Zusammen mit dem Ausbau des Staats nahmen von 1947 bis 1982 auch der Bestand der geltenden Bundesrechtsnormen (Anzahl Artikel) um 31% und die aus Staatsverträgen hervorgehenden Normen um 194% zu. Die Anzahl der Seiten, die jährlich Eingang in die «Amtliche Sammlung des Bundesrechts» fanden, betrug Ende der 2000er Jahre 6500; sie lag damit ca. zweieinhalbmal so hoch wie noch im Jahr 1987. Verglichen mit anderen westlichen Demokratien fiel das Wachstum der Staatstätigkeit in der Schweiz, gemessen an Personalbestand, Ausgaben und Normenproduktion, dennoch bescheidener aus.

Je nach Ebene des Staatswesens nahmen Bürokratie (Beamte) und Ausgaben in unterschiedlichem Ausmass zu: Bei Kantonen und Gemeinden erfolgte ein stärkeres Wachstum als beim Bund. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts arbeitete noch fast jeder zweite öffentliche Bedienstete beim Bund; Anfang des 21. Jahrhunderts betrug der Bundesanteil am öffentlichen Personal deutlich weniger als 30%. 2010 wies die Bundesverwaltung rund 33'000 Vollzeitstellen aus. Nicht berücksichtigt in diesen Zahlen sind die Angestellten und Mitarbeiter der Eidgenössischen Technischen Hochschulen, der Post, der Swisscom und der SBB. Mitte der 1990er Jahre waren mit der Verselbstständigung der früheren Bundesbetriebe rund 100'000 Arbeitsstellen sozusagen ausgelagert worden. Wichtigster Arbeitgeber im öffentlichen Sektor sind die Kantone; ihnen folgen die Gemeinden. Die Ausgaben des öffentlichen Haushalts zeigen ein ähnliches Bild: Das Ausgabenwachstum ist seit 1950 bei Kantonen und Gemeinden grösser als beim Bund. Dieser Sachverhalt widerlegt die These einer zunehmenden Zentralisierung im Bundesstaat. Inflations- und bevölkerungswachstumsbereinigt hat sich der Anstieg bei Bund und Kantonen seit 2000 etwas abgebremst.

Das Wachstum des staatlichen Apparats variierte aber auch nach Sektoren der Staatstätigkeit. 1950-2010 sind die Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden von knapp 4 auf knapp 134 Mrd. Franken angewachsen (bzw. auf knapp 190 Mrd. Franken, wenn – wie seit 2008 üblich – auch die Sozialversicherungen mitberücksichtigt werden). Besonders stark nahmen die Ausgaben für die soziale Sicherheit, das Gesundheitswesen (in der neuen Finanzstatistik werden die Ausgaben für die Spitäler nicht mehr dem Staat, sondern den öffentlichen Unternehmen zugeordnet) sowie die Bildung zu. Unterdurchschnittlich wuchsen die Ausgaben für die Landesverteidigung. Betrug der Anteil der Landesverteidigung an den Bundesausgaben 1950 noch knapp 34%, so lag er 2010 bei 7%. Grösster Ausgabenposten des Staats waren die Aufwände für die soziale Sicherheit, welche nach neuester Rechnungslegung 2010 gegen 40% der öffentlichen Ausgaben ausmachten. Die Ausgaben für die Bildung lagen in diesem Jahr bei gut 17%.

Das Anwachsen der öffentlichen Verwaltung, welches mit einem Trend zur Spezialisierung und Professionalisierung einherging, vergrösserte im 20. Jahrhundert stetig das Übergewicht von Regierung und Verwaltung gegenüber der Legislative. Dies führte in der Tendenz zu einem Exekutivstaat. Praktisch alle Bundesgesetze wurden und werden von der Verwaltung vorbereitet (Gesetze). Das Verwaltungsorganisationsgesetz von 1978 beauftragte den Bundesrat, sich an der Rechtsetzung zu beteiligen und das «Vorverfahren der Gesetzgebung» zu leiten. Waren 1971-1976 26% der Vorlagen aus der Verwaltung gekommen, so lag dieser Anteil 1996-1999 bei 41%. Zudem nahm das Parlament auf einen grösseren Teil der Vorlagen von Bundesrat und Verwaltung keinen Einfluss; in den Legislaturperioden 1971-1975 sowie 1991-1995 änderte das Parlament nur knapp 40% bzw. gut 44% der ihm vorgelegten Entwürfe ab, wobei nur wenige tiefgreifende Änderungen erfuhren.

Das Bundesparlament verfügte dagegen nur über bescheidene Ressourcen und seine Professionalisierung machte auf halbem Weg halt. Erst nach der Mirageaffäre wurden 1972 die Parlamentsdienste geschaffen. Ende der 1990er Jahre zählte das Verwaltungspersonal der Bundesversammlung weniger als 100 Einheiten. Bis 2012 stieg diese Zahl auf 212 Stellen. 1992 verwarf das Volk eine Vorlage, welche eine bessere Entlöhnung für Nationalräte und nach Bedarf deren Unterstützung durch persönliche Assistenten vorsah. Mit der Einführung von ständigen Kommissionen im selben Jahr und dem Entschädigungsgesetz von 2002, das den Parlamentariern eine Pauschale zur Deckung der Personal- und Sachausgaben (2012 33'000 Fr.) zuwies, wurde versucht, die Sachkompetenz der Parlamentarier zu fördern und das Parlament gegenüber Bundesrat und Verwaltung zu stärken. Trotzdem bleibt die Frage aktuell, inwieweit sich das Parlament in seiner heutigen teilprofessionellen Form überhaupt gegenüber Verwaltung und organisierten Interessen behaupten kann.

Auf kantonaler Ebene ist das Übergewicht der Exekutive gegenüber der Legislative noch ausgeprägter. Die kantonalen Verwaltungen befassen sich in erheblichem Mass mit dem Vollzug von Bundesnormen. Dabei lässt die Vollzugstätigkeit den kantonalen Parlamenten nur wenig Spielraum. Ausserdem stärkt die interkantonale Zusammenarbeit in vielen Bereichen die Bedeutung von Exekutiven und Verwaltung zusätzlich.

Departementsverwaltung und das Vier-Kreise-Modell

Nach der Gründung des Bundesstaats musste auf Bundesebene eine Zentralverwaltung erst geschaffen und danach den wachsenden Anforderungen angepasst werden. Die Kantone dagegen konnten ihre Zentralverwaltung auf bestehenden Strukturen aufbauen.

Zur Charakterisierung von Verwaltungssystemen unterschied der Jurist Fritz Fleiner (1925) zwischen Beamtenstaat und Volksstaat. Er definierte den Bund als Beamtenstaat in abgeschwächter Form, da er sich vor allem auf Berufsbeamte abstütze. Die Kantone dagegen verkörperten den Volksstaat, bei dem die Verwaltungsgeschäfte weitgehend ehrenamtlich geführt würden und Amtsträger nach Ablauf ihrer Amtszeit als gewöhnliche Bürger ins Glied zurückträten. Diese Volksstaatsthese bedarf der Revision. Schon im 19. Jahrhundert und auch davor waren in den grösseren Kantonen besoldete professionelle Amtsträger tätig. Die zentralen Kanzleien unter Leitung des Stadtschreibers, Staats- oder Landschreibers bildeten den Nukleus, um den sich eine kantonale Zentralverwaltung aufbaute. Hierarchisierte Departemente entstanden erst später. In unterschiedlich langen Übergangszeiten wurden Bereiche wie Militär, Polizei, Strassenbau oder Armenwesen von ständigen milizartigen Kommissionen betreut, die durch einen Sekretär der zentralen Kanzlei administrative Unterstützung erhielten. Andere Fachbereiche unterstanden sogenannten Einzelbeamten, die ursprünglich nicht der Regierung, sondern dem Grossen Rat oder der Landsgemeinde gegenüber verantwortlich waren bzw. zusammen mit einer ständigen Kommission fungierten. Zu Beginn des 20. Jahrhunderts zählte Appenzell Ausserrhoden beispielsweise folgende Einzelbeamte: Schulinspektor, Landeskassaverwalter, Kantonsförster, Kantonsingenieur und Bankdirektor (der Kantonalbank).

Bürokratien mit hierarchisierten Departementen unter Leitung jeweils eines Regierungsmitglieds, in denen im Prinzip alle kantonalen Verwaltungsstellen zusammengefasst waren, wurden bis 1862 in den Kantonen St. Gallen, Thurgau, Wallis, Aargau, Tessin, Neuenburg, Bern, Basel-Landschaft, Waadt, Genf, Zürich und Luzern, 1863-1902 in Solothurn, Freiburg, Schwyz, Uri, Zug, Basel-Stadt, Glarus und Graubünden sowie nach 1902 in Schaffhausen, Ob- und Nidwalden, Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden eingeführt. Zu Beginn des 19. Jahrhunderts wiesen die Regierungskollegien (Kleiner oder Geheimer Rat) in der Mehrzahl der Kantone zwischen 13 und 25 Mitglieder auf. Anfang der 1990er Jahre gab es auf kantonaler Ebene 166 Staats- bzw. Regierungsräte und 208 Departemente oder Direktionen. In zwölf Kantonen war die Zahl der Departemente höher als jene der Regierungsräte. Vornehmlich kleine Kantone zeichneten sich durch überdurchschnittlich viele Departemente und Regierungsmitglieder aus, die zum Teil nebenamtlich fungierten. Seit 2006 existieren nur noch zwei Modelle mit sieben oder fünf Departementen, welche gleich stark vertreten sind. Die Anzahl Departemente sank bis 2008 auf 156, was der Zahl der Regierungsmitglieder entsprach. Dieser Rückgang resultierte jedoch nicht aus einer Verringerung der Staatsgrösse, sondern vielmehr aus einer Reorganisation der kantonalen Verwaltungen. Die Anzahl Dienste war auf über 1100 angestiegen.

Mit der Modernisierung der Verwaltungen in den 1990er Jahren wurde auf Bundesebene ein Vier-Kreise-Modell eingeführt. Zum ersten Kreis gehören Organisationseinheiten, die primär politische Steuerungs- und Koordinationsleistungen erbringen (Generalsekretariate, Querschnittsämter), und alle Verwaltungsstellen der zentralen Bundesverwaltung, die nicht nach dem Steuerungsmodell «Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget» (Flag) geführt werden (Bundesämter). Den zweiten Kreis bilden die Flag-Ämter (z.B. MeteoSchweiz, swisstopo; 2012 rund 20 Ämter), die sich gemäss den Ideen der wirkungsorientierten Verwaltungsführung stärker an den Bedürfnissen ihrer Kunden orientieren und über mehr operative Freiheiten verfügen. Der dritte Kreis umfasst Betriebe und Anstalten im Eigentum des Bundes (z.B. ETH, Swissmedic). Sie basieren auf Spezialgesetzen und unterliegen öffentlichem Recht, unterstehen aber nicht dem Finanzhaushaltsgesetz des Bundes. Im vierten Kreis sind gemischtwirtschaftliche Unternehmen oder spezialgesetzlich geregelte Aktiengesellschaften angesiedelt, welche Aufgaben des Bundes erfüllen (SBB, Post, Swisscom). Diese Neugliederung hat zu einer Verkleinerung des Staatssektors im engeren Sinne geführt, da der dritte und vierte Kreis nicht mehr in die Staats- und Personalrechnung einfliessen.

Modernisierungsprozesse in den Kantonsverwaltungen erfolgten in der Regel behutsam. Auslösende Elemente waren die wachsende Geschäftslast, technische Neuerungen (z.B. Einführung der EDV ab 1970) oder Skandale. Die Berner Finanzaffäre (1984-1988) führte zum Beispiel zu einer tiefgreifenden Erneuerung der bernischen kantonalen Verwaltung. Die Krise der öffentlichen Finanzen und der Wandel des wirtschaftlichen und ideologischen Umfelds lösten in den 1990er Jahren in mehreren Kantonen radikale Verwaltungsreformen aus (u.a. Abschaffung der Amtsdauer für Beamte, New Public Management, Neuorganisation der Departementsstrukturen). Zu Beginn des 21. Jahrhunderts arbeitete mehr als die Hälfte der Kantone mit Elementen des New Public Management, der Grossteil davon sogar in allen Verwaltungsbereichen (z.B. Aargau, Bern, Luzern, Solothurn, Thurgau, Zürich).

Das Beamtenverhältnis wurde auf Bundesebene 2002 in eine öffentlich-rechtliche Anstellung umgewandelt. Von Ausnahmefällen abgesehen werden die Arbeitsverhältnisse beim Bund durch Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Einzelarbeitsvertrags begründet. Der beidseitig kündbare und schriftlich abzuschliessende Arbeitsvertrag löst das bisherige System ab, gemäss dem öffentlich-rechtliche Anstellungsverhältnisse auf hoheitlichen Verfügungen (Verwaltungsakte) basierten. Durch den Vertragsabschluss besteht nun die Möglichkeit, wichtige Arbeitskonditionen wie zum Beispiel die Lohnhöhe zwischen den Vertragsparteien individuell auszuhandeln. Zahlreiche Kantone und Gemeinden schufen den Beamtenstatus um die Jahrtausendwende ebenfalls ab.

Territoriale Organisation und Verwaltungsföderalismus

Da der Staat seine Leistungen auf dem ganzen Hoheitsgebiet erbringen muss, ist er gehalten, eine angemessene territoriale Organisation sicherzustellen. Zur Erfüllung seiner Aufgaben hat der Bund zwei Möglichkeiten: Die eine besteht in der Schaffung von Aussendiensten (Dekonzentration), die andere in der Übertragung von Vollzugsaufgaben an Kantone und Gemeinden (Dezentralisierung, Vollzugsföderalismus).

Der Bund hat nur für wenige Aufgaben Aussendienste mit eigener Gebietseinteilung geschaffen, die alle ins 19. Jahrhundert zurückgehen, so die Kreisorganisationen (Kreise) für Militär, Zoll, Bahn, PTT, Arbeitsinspektorate und Alkoholverwaltung. In neuerer Zeit wurden keine solchen Aussendienste mehr geschaffen, auch nicht für die Invalidenversicherung oder die regionalen Arbeitsvermittlungsämter, wo dies eigentlich angemessen wäre.

Postbote in der Leventina, zwischen Airolo und Madrano, im Jahr 1940 (Museum für Kommunikation, Bern).
Postbote in der Leventina, zwischen Airolo und Madrano, im Jahr 1940 (Museum für Kommunikation, Bern).

In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde der Vollzugsföderalismus bei der Erfüllung von Bundesaufgaben zum dominanten Modus: Der Bund beschränkte sich auf den Erlass von Gesetzen und überliess den Kantonen deren Vollzug. Bundesaufgaben wurden so den Ortsverhältnissen angepasst und bürgernah durchgeführt. Wegen der grossen demografischen, wirtschaftlichen und administrativen Disparität der Kantone entstand dabei allerdings die Gefahr, dass Bundesgesetze unterschiedlich interpretiert oder gar in einzelnen Kantonen nicht vollzogen wurden. Der Vollzugsföderalismus schuf überdies Abhängigkeiten: Der Bund bedurfte der Kantone zur Durchführung der meisten seiner Programme, die ihrerseits wiederum für ihren Vollzugsaufwand vom Bund eine Entschädigung verlangten. Dieses System führte zur Verflechtung der drei Ebenen des Bundesstaats, zu komplexen Finanzflüssen und unklaren Kompetenzordnungen. Zudem beklagten sich die unteren Ebenen regelmässig darüber, dass sie Aufgaben zu vollziehen und zu finanzieren hätten, ohne selbst mitentscheiden zu können.

Das Projekt «Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen» (1971-1991) stellte einen ersten Versuch der Föderalismusreform dar. Aus ihm resultierten zwei bescheidene Massnahmenpakete, doch keine Erneuerung des föderalen Systems. 1994 lancierten das Eidgenössische Finanzdepartement und die Finanzdirektorenkonferenz (später vertreten durch die Konferenz der Kantonsregierungen) einen radikaleren Versuch zur Reform des Föderalismus, den «Neuen Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen» (NFA), der eine Aufgabenentflechtung, eine stärkere Zusammenarbeit zwischen den Kantonen mit horizontalem Lastenausgleich sowie einen neuen Ressourcenausgleich durch den Bund vorsah (Finanzausgleich). Der NFA wurde 2004 in einer Volksabstimmung deutlich angenommen und trat 2008 in Kraft.

Die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen im Bereich der Verwaltung hat eine lange Tradition. Die erste regelmässige Zusammenkunft kantonaler Fachdirektoren war die 1897 gegründete Erziehungsdirektorenkonferenz. Sie ist in Regionalkonferenzen unterteilt, mit einem gut ausgebauten Sekretariat ausgestattet und kann Erlasse über die Anerkennung von Diplomen mit Mehrheitsentscheid verabschieden (Suprakantonalität). 2001 gab es 18 Direktorenkonferenzen, fünf regionale Regierungskonferenzen sowie die 1993 gegründete Konferenz der Kantonsregierungen (KdK). Hinzu kamen mehr als 500 interkantonale Fachbeamtenkonferenzen (Verwaltungskonferenzen). Seit 2008 hat die KdK zusammen mit zahlreichen anderen Direktoren- und Fachkonferenzen ihren Sitz im Haus der Kantone in Bern.

Auch die Kantone sind territorial untergliedert. Der Bestand der Bezirke blieb 1850-2000 weitgehend stabil (2000 184 Bezirke). Seither haben mehrere Kantone wie Bern, Graubünden, Luzern, Waadt und St. Gallen ihre Bezirksstruktur revidiert oder diese sogar abgeschafft. Zu Beginn der 2010er Jahre unterhielten weniger als die Hälfte der Kantone Bezirksämter mit gewählten oder ernannten Regierungsstatthaltern.

Basiseinheit im Kanton ist die Gemeinde, wobei die meisten Kantone neben der Einwohnergemeinde einen oder mehrere Typen von Spezialgemeinden kennen (z.B. Bürgergemeinde, Kirchgemeinde, Schulgemeinde). Die Zahl der Gemeinden hat sich in der Schweiz im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern bis 1990 kaum verändert (1850 3204; 1990 3021 Einwohnergemeinden). Seither verschwanden rund 500 Gemeinden durch Fusionen (2012 2495). Die Zahl der Spezialgemeinden, die sich 2001 auf über 4000 belief, ist ebenfalls rückläufig. Auch auf Gemeindeebene fand seit den 1990er Jahren einerseits eine Modernisierung und Professionalisierung der Verwaltung statt, welche sich nun verstärkt an den Bedürfnissen der Einwohner orientiert. Vor allem in den kleinen Gemeinden wird es andererseits zunehmend schwieriger, für die zahlreichen Behördenämter geeignete Personen zu finden.

Die demografische Entwicklung und die Konzentration der Bevölkerung in urbanen Ballungszentren führten dazu, dass sich die Funktionalität des Gemeindesystems verringerte. Da Gebietsreformen und Gemeindefusionen auf grossen politischen Widerstand stiessen, wurde der Ausweg in der verstärkten interkommunalen Zusammenarbeit gesucht: Anfang der 1990er Jahre gab es in 18 ausgewählten Kantonen 1160 öffentlich-rechtliche interkommunale Zweckverbände. Allein in den 1980er Jahren waren über 200 solche Verbände neu geschaffen worden. Seither haben viele Gemeinden die Zusammenarbeit in Bereichen wie Feuerwehr oder Gemeindepolizei weiter intensiviert.

Zu Beginn des 20. Jahrhunderts war es in Zürich, Bern, Genf und St. Gallen noch möglich, auf die wachsende Verstädterung durch Eingemeindung von Vorortsgemeinden zu reagieren. Am Ende des 20. Jahrhunderts schienen Eingemeindungen trotz Verschärfung der Probleme politisch nicht mehr machbar zu sein. Der Grossteil der Bevölkerung lebt in städtischen Agglomerationen, die wie diejenige Zürichs häufig auch Kantonsgrenzen überschreiten. Im Kanton Freiburg institutionalisierte das Agglomerationsgesetz von 1995 die Zusammenarbeit zwischen den Agglomerationsgemeinden und im Kanton Bern wurde 2009 die Regionalkonferenz Bern-Mittelland ins Leben gerufen. Seit der Verfassungsrevision von 1999 kann sich der Bund basierend auf Artikel 50 verstärkt mit der Entwicklung der Agglomerationen befassen.

Milizstrukturen und parastaatliche Verwaltung

Gemeinderäte an einer Sitzung in Rüderswil im März 1938. Fotografie von Theo Frey (Fotostiftung Schweiz, Winterthur) © Fotostiftung Schweiz.
Gemeinderäte an einer Sitzung in Rüderswil im März 1938. Fotografie von Theo Frey (Fotostiftung Schweiz, Winterthur) © Fotostiftung Schweiz. […]

Die bisherigen Ausführungen bezogen sich auf den Kern der öffentlichen Verwaltung, den klassischen Staatsapparat. Zwischen öffentlichem und privatem Sektor gibt es jedoch keine klare Trennlinie, sondern vielmehr eine breite Zone mit fliessenden Übergängen, in welcher der öffentliche Charakter von Institutionen, Akteuren und Verfahren unterschiedlich ausgeprägt ist. In diese Zwischenzone gehören milizartige Strukturen, in denen Bürger neben- und ehrenamtlich wirken, ohne dafür eine normale Entlöhnung zu beziehen. Zu erwähnen sind die vielen Kommissionen mit verwaltungsexternen Mitgliedern beim Bund (Ausserparlamentarische Kommissionen), auf kantonaler und kommunaler Ebene. Kleine Gebietskörperschaften, die nur wenige hauptberufliche Funktionäre beschäftigen können, stützen sich sogar vorrangig auf Milizstrukturen ab. Kleine Kantone und vor allem auch solche mit einer Landsgemeinde kannten lange Zeit nur nebenamtliche Regierungsmitglieder. Bevölkerungswachstum und komplexer gewordene Aufgaben veranlassten indes auch viele kleine und mittlere Gemeinden, ihre Verwaltung stärker zu professionalisieren.

Unter den Begriff der parastaatlichen Verwaltung fallen verselbstständigte Verwaltungseinheiten sowie halbstaatliche oder private Organisationen mit öffentlichen Aufgaben (z.B. Genossenschaften, Verbände). Diese waren in der Schweiz auf allen Stufen des Gemeinwesens stark entwickelt, doch wenig sichtbar und wenig bekannt. Eine von der Finanzdelegation der Eidgenössischen Räte veranlasste Untersuchung ergab für 1983 auf Bundesebene 232 parastaatliche Organisationen, die nahezu 12'000 Mitarbeiter beschäftigten und rund 1 Mrd. Franken an Subventionen bezogen (ohne Krankenkassen und Invalidenorganisationen). In der Landwirtschaft waren parastaatliche Strukturen von grosser Bedeutung. Diese Verbände waren oft aus Selbsthilfeorganisationen entstanden und bildeten ein komplexes, kaum durchschaubares Geflecht. In der Wirtschaftskrise der 1930er Jahre übertrug man diesen Verbänden öffentliche Aufgaben der Marktregulierung und Versorgung, die in der Kriegszeit an Bedeutung gewannen. Mit der Liberalisierung der Landwirtschaft in den 1990er Jahren gerieten die parastaatlichen Strukturen in eine Umbruchsphase. Die halb- und privatwirtschaftliche Erbringung öffentlicher Aufgaben ist charakteristisch für die Schweiz und erklärt, weshalb der Staatssektor verhältnismässig klein erscheint.

Verwaltungswissenschaft

Die wissenschaftliche Beschäftigung mit öffentlicher Verwaltung war in der Schweiz bis in die 1970er Jahre fast ausschliesslich Sache der Juristen, vor allem der Spezialisten des Verwaltungsrechts. Erst dann erwachte das Interesse an ihr auch in anderen Disziplinen, unter anderem in der Ökonomie, der Betriebswirtschaft, der Organisationssoziologie und den Politikwissenschaften. Die Gründung der Schweizerischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften erfolgte 1983. Nationale Forschungsprogramme förderten Untersuchungen über die öffentliche Verwaltung, so im Bereich der Implementations- und Evaluationsforschung. Der Kanton Waadt, die Universität und die ETH Lausanne gründeten 1981 das Institut des hautes études en administration publique. 2002 wurde an der Universität Bern das Kompetenzzentrum für Public Management eingerichtet, und seit 2008 besteht das Swiss Public Administration Network, welches im Verbund einen universitären Master in Public Administration und eine Doktorandenausbildung anbietet.

Quellen und Literatur

Verwaltung vor 1800
  • F. Häusler, Das Emmental im Staate Bern bis 1798, 2 Bde., 1958-68
  • O. Sigg, Die Entwicklung des Finanzwesens und der Verwaltung Zürichs im ausgehenden 16. und im 17. Jh., 1971
  • A. Gössi, «Die Verwaltung der Stadt Luzern und ihr Schriftgut im späten 14. Jh.», in Luzern 1178-1978, 1978, 171-197
  • R. Braun, Das ausgehende Ancien Régime in der Schweiz, 1984, 211-255
  • R. Gerber, Öffentl. Bauen im ma. Bern, 1994
  • P. Robinson, Die Fürstabtei St. Gallen und ihr Territorium 1463-1529, 1995
  • SSRQ BE II/10 (Einleitung)
Verwaltung seit dem 19. Jahrhundert
  • R. Jörin, P. Rieder, Parastaatl. Organisationen im Agrarsektor, 1985
  • H. Geser et al., Gemeindepolitik zwischen Milizorganisation und Berufsverwaltung, 1987
  • W. Linder, Polit. Entscheidung und Gesetzesvollzug in der Schweiz, 1987
  • D. Berchtold, Management in der öffentl. Verwaltung der Schweiz, 1989
  • R.E. Germann, Öffentl. Verwaltung in der Schweiz 1, 1998 (franz. 1996)
  • 10 Jahre New Public Management in der Schweiz, hg. von A. Lienhard et al., 2005
  • D. Bochsler et al., Die Kantone unter der Lupe, 2005
  • Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 42006
  • Hb. der öffentl. Verwaltung in der Schweiz, hg. von A. Ladner et al., 2013
Weblinks

Zitiervorschlag

Körner, Martin; E. Germann, Raimund; Ladner, Andreas: "Verwaltung", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 15.01.2014. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/010342/2014-01-15/, konsultiert am 17.05.2021.