Beamte

Begriff und Statistik

Das im Ausland und vor allem in den meisten Ländern Europas verbreitete "System des dauernden berufsmässigen Dienstverhältnisses", d.h. des Beamten auf Lebenszeit, kannten in der Schweiz nur die Kantone Genf und Waadt. Die Bundesverwaltung sowie die meisten Kantone und Gemeinden praktizieren oder praktizierten mindestens in formaljuristischer Hinsicht das "Ämtersystem", bei welchem der Beamte für eine bestimmte Funktion und auf eine bestimmte Dauer ernannt wird. Dieses System wurzelt in einer ausgeprägt republikanischen und später direktdemokratischen Tradition, welche dem im Hofstaat des Monarchen wurzelnden Berufsbeamtentum abhold ist.

Es ist zwischen Beamten im formellen und im materiellen Sinn zu unterscheiden. Auf Bundesebene war Beamter im formellen Sinn, wer als solcher von der zuständigen Behörde für eine im Ämterverzeichnis aufgeführte Funktion ernannt worden war. Die meisten übrigen Bundesbediensteten galten als Angestellte. 1992 waren beim Bund (inklusive Regiebetriebe) von rund 145'000 Bediensteten 73% Beamte im formellen Sinn. Personen, die für eine Bundesbehörde tätig waren, ihr hierarchisch unterstanden und dafür ein Salär bezogen, galten als Beamte im materiellen Sinne. Dazu gehörten nicht nur die "Angestellten", sondern auch Personen mit Sonderstatus, wie ETH-Professoren, hochrangige Militärs und persönliche Mitarbeiter von Bundesräten. Ähnliche Unterscheidungen galten und gelten teilweise noch auf kantonaler und kommunaler Ebene.

Entwicklung des Beamtenrechts

Der erste beamtenrechtliche Erlass des 1848 gegründeten Bundesstaats war das Gesetz vom 9. Dezember 1850 über die Verantwortlichkeit der eidgenössischen Behörden und Beamten. Für von Behörden verursachten Schaden sah es eine primäre Haftung des fehlbaren Beamten vor; erst das Gesetz vom 14. März 1958 führte die primäre Staatshaftung ein. 1853 wurden erstmals die "bleibenden eidgenössischen Beamtungen" in einem Gesetz festgehalten. Darauf bzw. auf nachfolgenden Bundesratsbeschlüssen bis 1972 beruhte das "Ämterverzeichnis", das jeweils vom Bundesrat erlassen und vom Parlament genehmigt wird. Die Zahl der mit Beamten im formellen Sinn zu besetzenden Ämter, d.h. Funktionsbezeichnungen, hat in hundert Jahren auf 581 zugenommen, um ab 1972 drastisch reduziert zu werden, zuletzt auf 325 Einheiten. Das Ämterverzeichnis, das nur noch in beschränktem Umfang konkrete Verwaltungsfunktionen aufzählte, wurde infolge dieser Entwicklung zunehmend obsolet und schliesslich durch das neue, ab 2002 gültige Bundespersonalgesetz aufgehoben.

Beamte im formellen Sinn werden auf eine feste Amtsdauer ernannt; nach deren Ablauf gibt es im Prinzip keinen Anspruch auf Wiederwahl. Beim Bund betrug die Amtsdauer bis 1959 drei, danach vier Jahre. In der konkreten Handhabung hat sich das schweizerische Ämtersystem mit der Zeit dem ausländischen Karrieresystem angeglichen, da nach Ablauf der vierjährigen Amtsdauer praktisch automatisch die "Wiederwahl" erfolgte. Erst 1992 wurden im Zusammenhang mit dem Stellenabbau im Militärdepartement (heute VBS) eine grössere Anzahl Beamter nur provisorisch wieder gewählt. Der Vorschlag, die Amtsdauer bei den Chefbeamten durch in der Privatwirtschaft übliche Kündigungsmechanismen zu ersetzen, scheiterte noch 1995 im Parlament. Erst mit dem neuen Bundespersonalgesetz wurden die Beamten zu Angestellten. Die Basis der Anstellung bildet nicht mehr eine – quasi hoheitsrechtliche – Verfügung des Staates, sondern ein normalerweise nicht befristeter Arbeitsvertrag, der unter gewissen Bedingungen auch vom Bund gekündigt werden kann.

Es dauerte fast 80 Jahre, bis für das Bundespersonal eine einheitliche und kohärente Regelung des Dienstverhältnisses aufgestellt werden konnte. Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts waren die dienstrechtlichen Vorschriften und vor allem die Besoldungen je nach Departement und Tätigkeitsfeld verschieden. Das erste allgemeine Besoldungsgesetz von 1897 konnte nur in den zivilen Departementen eine Vereinheitlichung erzielen; das Militärdepartement wurde diesem Gesetz erst 1909 unterstellt. Nach dem Ersten Weltkrieg wuchs die Kritik an der Lückenhaftigkeit und Unübersichtlichkeit des Bundesdienstrechts. Nach langer Vorbereitung legte der Bundesrat dem Parlament 1924 den Entwurf für ein Beamtengesetz vor, das 1927 angenommen wurde und unter anderem die Loyalitätspflicht, die Einschränkung politischer Aktivitäten und das Streikverbot enthielt. Das 2002 in Kraft getretene Bundespersonalgesetz führte den Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen Dienst ein. Insgesamt zeichnet sich im Vergleich zu den 1920er Jahren eine gegenläufige Entwicklung ab: Nicht Vereinheitlichung, sondern Diversifizierung der Arbeitsverhältnisse wird angestrebt.

Auf kantonaler Ebene verlief die Entwicklung ähnlich wie beim Bund. Anfang des 21. Jahrhunderts wurde der Beamtenstatus in den meisten Kantonen abgeschafft oder revidiert. Im Prinzip sind neben Bund und Kantonen auch die rund 3000 Gemeinden befugt, für ihr Personal eigene dienstrechtliche Normen aufzustellen. Damit weist der öffentliche Sektor in der Schweiz eine extreme Zersplitterung des Dienstrechts auf. Eine grössere Einheitlichkeit, wie sie im privaten Sektor seit über hundert Jahren besteht, bleibt ein Postulat, zumal sich der Unterschied zwischen öffentlichem Dienstrecht und privatem Arbeitsrecht verringert hat.

1997 beschloss das Parlament die Trennung der Post-, Telefon- und Telegrafenbetriebe (PTT) in die selbstständigen Unternehmen Post und Telecom AG (seit 1998 Swisscom). Die Angestelltenverhältnisse der Swisscom basierten von Anfang an auf dem Privatrecht. Mit der Inkraftsetzung des neuen Bundespersonalgesetzes verloren schliesslich auch die Angestellten der Post und der SBB den Beamtenstatus.

Besoldung

"Lohnsenkung: Nein". Am 28. Mai 1933 wurde über das Bundesgesetz abgestimmt, das die Löhne des Bundespersonals vorübergehend senken wollte. Plakat von Alois Carigiet (Privatsammlung).

Beim Bund waren die Besoldungsklassen im Beamtengesetz festgehalten. Für über den Teuerungsausgleich hinausgehende Saläränderungen war daher eine Gesetzesänderung erforderlich und, falls das fakultative Referendum ergriffen wurde, eine Volksabstimmung. Während der Weltwirtschaftskrise schlug der Bundesrat 1932 beim Bundespersonal einen Lohnabbau von 10% vor. Das entsprechende Gesetz, das eine gemilderte Lohnreduktion von 7,5% vorsah, wurde durch ein Referendum angefochten und am 28. Mai 1933 vom Volk verworfen. Kurz darauf beschloss jedoch das Parlament im Dringlichkeitsverfahren einen Abbau von 7%, den es später vorübergehend gar auf 15% erhöhte. Am 3. Dezember 1939 wurde ein weiteres Besoldungsgesetz vom Volk verworfen, diesmal allerdings bei umgekehrten Vorzeichen: Es hätte eine bescheidene Lohnaufbesserung und eine Sanierung der Pensionskassen bringen sollen.

In der Hochkonjunktur nach dem Zweiten Weltkrieg erfuhren die Beamtensaläre eine kontinuierliche Verbesserung. 1950-1991 nahm die Kaufkraft des Durchschnittssalärs beim Bund um rund 130% zu. In der gleichen Periode sank die wöchentliche Arbeitszeit von 48 auf 42 Stunden, und die Minimalferien wurden von zwei auf vier Wochen verdoppelt. In dieser Zeitspanne erfolgte eine automatische Anpassung der Saläre an die Teuerung, ergänzt durch eine stufenweise Erhöhung der Realbezüge. Die Einstufung von grossen Teilen des Personals in höhere Besoldungsklassen bewirkte eine zusätzliche Anhebung des Durchschnittssalärs.

Die sich seit 1992 verschärfende Krise der öffentlichen Haushalte führte beim Bund (ab 1994) sowie bei zahlreichen Kantonen und Gemeinden zu einer teilweisen oder vollständigen Beseitigung des Teuerungsausgleichs. Einzelne Gebietskörperschaften reduzierten die Saläre. Der Bund verfügte 1996 die Herabsetzung der Bezüge bei den Schweizerischen Bundesbahnen (SBB). Das Bundespersonalgesetz von 2002 schuf schliesslich den jährlichen Stufenanstieg für alle Bundesangestellten ab und führte ein Lohnberechnungsmodell ein, dass auch eine Berücksichtigung der individuellen Leistung vorsieht.

Gewerkschaften

Die Gewerkschaften des öffentlichen Sektors sind durch eine starke Aufsplitterung nach Branchen, Tätigkeitsfeldern, Einkommensniveaus, Staatsebenen und ideologischer Ausrichtung gekennzeichnet. Die auf Bundesebene dominante Formation ist der 1903 gegründete Föderativverband des Personals öffentlicher Verwaltungen und Betriebe (FöV). Als Dachorganisation umfasste er 2000 zwölf Verbände mit mehr als 160'000 Mitgliedern. Acht dieser Verbände gehören dem Schweizerischen Gewerkschaftsbund (SGB) an. Der FöV repräsentiert die sogenannten "Mehrheitsgewerkschaften", die den "Minderheitsgewerkschaften" gegenüberstehen (d.h. den fünf Gewerkschaften des christlichen Verkehrs- und Staatspersonals – seit 2000 Transfair – sowie den fünf Verbänden, die keiner Dachorganisation angehören). Seit 2003 heisst der FöV Verhandlungsgemeinschaft Bundespersonal (VGB).

Der 1905 entstandene Schweizerische Verband des Personals öffentlicher Dienste (VPOD) gehört zwar der VGB an, rekrutiert aber seine Mitglieder fast ausschliesslich auf kantonaler und kommunaler Ebene. Hier steht er in Konkurrenz zu mehreren Berufs- und Standesverbänden, vornehmlich zum Zentralverband Staats- und Gemeindepersonal der Schweiz (ZV, gegründet 1917). Während die Mitgliederzahlen des VPOD seit 1960 stagnieren, konnte sich der ZV konstant vergrössern. 1992 waren die beiden Verbände von ähnlicher Grösse (rund 40'000 Mitglieder). Insgesamt hat seit 1960 der gewerkschaftliche Organisationsgrad im öffentlichen Dienst abgenommen, wobei vor allem die FöV-Formationen an Terrain verloren.

Beim Bund und in einer Mehrzahl der Kantone unterliegen die Beamten einem Streikverbot. Am Landesstreik von 1918 beteiligten sich auch Bundesbedienstete, hauptsächlich Eisenbahner und eine kleine Minderheit von Postbeamten. Seither waren Arbeitsniederlegungen von öffentlichen Bediensteten äusserst selten, stets von kurzer Dauer und konzentrierten sich vor allem auf Genf (so 1990, 1992 und 1996). Auch Grosskundgebungen von öffentlichem Personal waren selten. Der FöV veranstaltete grosse Manifestationen 1955, 1966, 1982 und 1996, um gegen den drohenden Lohnabbau bei den SBB zu protestieren.

Während Jahrzehnten basierten die Beziehungen zwischen den Sozialpartnern des staatlichen Sektors auf dem Konsens, dass öffentliche Bedienstete vergleichbare Arbeitsbedingungen haben sollten wie die privaten Arbeitnehmer (Paritätsprinzip). Konflikte ergaben sich bei Fragen des Vergleichs zwischen öffentlichem und privatem Sektor. Die Mehrheit der Gewerkschaften und Personalverbände beteiligte sich am Referendum gegen das 2000 verabschiedete neue Personalgesetz, das den Abbau des absoluten, aber immer nur vier Jahre geltenden Kündigungsschutzes für Beamten vorsah. Ausserdem wurde eine ähnliche Lohnentwicklung wie in der Privatwirtschaft befürchtet, in der die Bezüge der unteren Lohnklassen sanken, während die Löhne der oberen Kader gleichzeitig massiv anstiegen. In der Referendumsabstimmung vom 26. November 2000 wurde das von FDP, SVP, CVP, CSP, EVP und Freiheitspartei unterstützte Gesetz mit 66% Ja-Stimmen angenommen.

Die Repräsentativität der Beamtenschaft

Die Frage, inwieweit die öffentliche Verwaltung in ihrer personellen Zusammensetzung die politisch relevanten Gruppierungen der Zivilgesellschaft angemessen widerspiegelt, hat wachsende Bedeutung erhalten. Die Aufmerksamkeit konzentriert sich dabei auf die Chefbeamten, die in einer Überklasse besoldet sind. Als bedeutsam werden die parteipolitische Affinität, die Muttersprache sowie das Geschlecht erachtet.

Seit 1938 hat sich die sozioökonomische Herkunft der Chefbeamten auf Bundesebene kaum verändert. Knapp zwei Drittel stammen aus der Ober- oder höheren Mittelschicht. Was die parteipolitische Affinität betrifft, hat sich die freisinnige Präponderanz zwar abgeschwächt, ist aber keineswegs verschwunden. Die Freisinnigen verloren mit der Einführung der Proporzwahl 1919 wohl ihre Mehrheit im Nationalrat, konnten jedoch ihre starke Position in der Hochbürokratie weitgehend halten. In den 1980er Jahren gehörte etwa ein Drittel der Chefbeamten der FDP an, rund die Hälfte stand dieser Partei nahe. Die CVP war lange untervertreten, konnte aber seit den 1970er Jahren einen Anteil erringen, der ihrer Stärke entspricht. Die SP verbesserte zwar ihre Position, bleibt aber nach wie vor unterrepräsentiert. Es kamen ihr in den 1980er Jahren nur ungefähr so viele Chefposten zu wie der damals noch deutlich kleineren SVP. Die im Bundesrat bis 2004 praktizierte Zauberformel fand somit bisher bei den Spitzenbeamten keine Anwendung.

Der Sprachenproporz wird seit jeher in etwa eingehalten. Beim Gesamtpersonal der Allgemeinen Bundesverwaltung (d.h. ohne PTT und SBB) waren in den 1980er Jahren die Französischsprachigen leicht unter-, in den Überklassen dagegen etwas übervertreten. Die Präsenz der sprachlichen Minderheiten in der Bundesverwaltung ist regelmässig Gegenstand von Kontroversen und Reglementen, wobei das Augenmerk auf deutschsprachige Übervertretung in Schlüsselpositionen, ungenügende Karrierechancen sprachlicher Minderheiten und die Dominanz der deutschen Sprache in der im Prinzip dreisprachigen Verwaltung gerichtet wird. Zu dieser Materie erliess der Bundesrat 1951, 1965 und 1983 Weisungen.

Nach Einführung des Frauenstimm- und -wahlrechts auf Bundesebene 1971 dauerte es zwei Jahre, bis die erste Frau auf einen Posten der Überklasse berufen wurde. In dieser Kategorie stieg 1982-1992 die Präsenz der Frauen in der Allgemeinen Bundesverwaltung von 1,8% auf 3,5%. Bei PTT und SBB dagegen erreichte bis 1992 keine Frau eine Überklassen-Position.