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Marktregulierung

Unter M. sind staatl. oder nichtstaatl. Eingriffe in die Märkte zu verstehen, welche durch Minimierung oder Ausschaltung des Wettbewerbs die Versorgung der Konsumenten und/oder den Absatz der Produzenten, Kaufleute und Zwischenhändler garantieren sollen. Die im Gebiet der heutigen Schweiz im späten MA und der frühen Neuzeit praktizierte M. betraf insbesondere den Versorgungshandel der Märkte ( Wirtschaftliche Landesversorgung) und das Handwerk, das neben der M. von oben auch die Selbstregulierung kannte. Auch im 19. und 20. Jh. hielt die Wirtschaftspolitik der Schweiz für einige privilegierte Bereiche und Branchen konsequent an marktregulierenden Massnahmen fest ( Marktwirtschaft), obwohl die Auswirkungen solcher Eingriffe von den versch. Richtungen der Nationalökonomie (Liberalismus, Keynesianismus, Neoliberalismus) unterschiedlich beurteilt wurden. Bis heute existiert allerdings kein anerkanntes Mass für die Dichte der M., so dass Autoren die Schweiz je nach ihrem wirtschaftspolit. Standort als äusserst wettbewerbsfähig oder als überreguliert beschreiben.

Marktordnung im Mittelalter und in der frühen Neuzeit

Märkte als Ordnungsfaktoren

Auf den öffentl. Märkten, den Drehscheiben des Güteraustauschs und Zentren der lokalen und regionalen Versorgung, wurde M. schon früh praktiziert. Da bis ins SpätMA Städte vor Dörfern die besten Rahmenbedingungen boten, nämlich den Schutz der Mauern und des durch Marktrecht, Marktgericht und Marktpolizei gesicherten Stadtfriedens, lag die Mehrzahl der funktionierenden Märkte auf Stadtboden. Der Marktverkehr stand unter überregionalem Schutz (Geleit).

Marktgründungen bzw. die Verleihung von Marktrechten waren im SpätMA Herrschaftsrechte geistl. und weltl. Grundherren (Stadtherren), die sie als Instrumente der Wirtschaftspolitik einsetzten: Ihr Marktmonopol diente der wirtschaftl. Beherrschung des Umlands. Mit dem Marktzwang suchten sie allen Handel dem von ihnen berechtigten Markt zuzuleiten und damit von anderen abzuziehen. Zur Beaufsichtigung und Kontrolle des Güteraustauschs waren die Märkte auf bestimmten Plätzen und Gassen konzentriert und früh schon in Spezialmärkte - u.a. Fisch-, Korn-, Vieh- und Holzmärkte - unterteilt, was Marktbesuchern den Produktevergleich ermöglichte und Anbietern Chancengleichheit bot. Im Zuge der spätma. Kommunalisierung erwarben die Städte vom Stadtherrn das Marktrecht und übernahmen dessen Marktordnung. Nun erst, unter ihrer weitergehenden M., wurde die ma. Gewerbefreiheit nach und nach verdrängt.

Oberste Priorität jeder städt. Marktpolitik galt dem Konsumentenschutz; Ordnungen garantierten dem Stadtbürger vor Fremden die ausreichende, preiswerte Versorgung bei gerechtem Mass und Gewicht. Der Vorrang gebührte dem Lebensmittelmarkt und der lokalen Versorgung. Mit der kommunalen M. ging eine Tendenz zur Errichtung von besonderen, eigens für Marktzwecke konzipierten Bauten einher. Sie führte vom offenen Marktplatz mit Marktständen und Buden unter freiem Himmel zur offenen Markthalle mit ihren Verkaufsstellen (Bänken) und vom 15. Jh. an zu den mehrgeschossigen kombinierten Lager- und Verkaufsgebäuden (Salz-, Anken-, Kauf-. Ballen- und Kornhäuser, Susten). Die mit öffentl. Mitteln erstellten Gebäude schützten das Kaufmannsgut vor Diebstahl und Wetterunbilden, erlaubten der Obrigkeit aber auch die verschärfte Kontrolle v.a. der überregionalen Handelsgeschäfte mittels des Stapel- und Waagzwangs für Transitware, ferner eine striktere Erhebung der Zölle und Ausübung des Marktzwangs. Bekämpft wurden nicht bewilligte Vormärkte (Vorkäufe vor Marktbeginn) und alle Nebenmärkte - u.a. Getreidemärkte ausserhalb der Stadt bei den Mühlen, Brot- und Schuhhandel an Wegkreuzungen vor den Toren und Luxusgüterhandel in den Herbergen mit Wirten als Kommissionären.

Mit dem regulierten Markt der Frühneuzeit nahm das vereidigte Aufsichtspersonal zu - Kaufhaus- und Waagmeister, Beamte über Masse und Gewichte und den Geldfluss, Qualitäts- und Produkteprüfer (Leinwand-, Leder-, Fischschauer usw.), Produkteschätzer (u.a. Brot-, Fleisch-, Tuchschätzer), Zöllner, Verkaufspersonal wie Korn- und Salzausmesser. Den Ausgaben für diese Infrastruktur standen Einnahmen aus dem Markt gegenüber: Umsatzsteuern vom Sustverkauf (Zentner- und Pfundzoll), Gebühren für die Benützung der Infrastruktur wie Sust-, Kaufhaus- und Waaglohn, Buden-, Bank- und Standzinse.

Ordnung der Marktstände für die Messen in Zürich. Plan von Ingenieur Johannes Müller, 1784 (Staatsarchiv Zürich, Plan C 101).
Ordnung der Marktstände für die Messen in Zürich. Plan von Ingenieur Johannes Müller, 1784 (Staatsarchiv Zürich, Plan C 101). […]

Von den 1460er Jahren an weiteten vornehmlich die Hauptstädte von Stadtstaaten das Marktmonopol auf ihr ganzes Territorium aus und erlaubten Landmärkte nur in Landstädten und wenigen Dörfern. Vom 17. Jh. an bekamen auch die städt. Märkte unter dem Zusammengehen der Handwerksordnung und M. die Einengung zu spüren: Durch Privilegierung der einheim. Anbieter schlossen Obrigkeiten fremde Marktfahrer vom Marktverkauf aus, so dass Fremde im 18. Jh. fast nur noch zu Messen zugelassen waren. Die zünftige Handwerker- und Krämerschaft hintertrieb zum Schutz ihrer Läden die städt. Niederlassungen (Warenlager mit Ladenverkauf) fremder Kaufleute und der Verleger vom Land und über die Stadt hinaus auch Dorfläden und den Hausierhandel (Zünfte). Im 18. Jh. war von der ma. Marktfreiheit wenig übrig geblieben.

Instrumente der Marktregulierung

Produktions- und Angebotsvorschriften sowie eine strenge Qualitätsaufsicht sollten einwandfreie Lebensmittel für den Konsumenten und makellose Produkte für den Export garantieren und Betrug und Hehlerei vorbeugen. Obrigkeitl. Richtpreise und Preistaxen richteten sich gegen Preistreiberei bei Angebotsengpässen (Preise). Insbesondere kämpften Stadtregierungen vom 15. Jh. an gegen den spekulativen, preistreibenden Zwischenhandel aus Gewinnsucht, den sog. Fürkauf, bei Getreide, Wein, Butter, Salz und Vieh, indem sie Nebenmärkte verboten, Handel, Handelswege und bäuerl. Produzenten überwachten sowie auch ganze Berufsgruppen wie z.B. mancherorts die Müller vom Handel ausschlossen. Bürger genossen Vorrang vor nichtstädt. Einkäufern, z.B. durch vorverlegte Einkaufszeiten und das Recht, gekaufte Ware den Fremden zum Einstandspreis abzuziehen.

Die regulative Markt- und Versorgungspolitik der Landesherren erreichte im 18. Jh. ihren Höhepunkt: Dazu zählte die Marktintervention bei Versorgungskrisen v.a. beim Hauptnahrungsmittel Getreide. Regulative waren der Zwang zur Marktlieferung bzw. Exportverbote, Verbote von Hamsterkäufen, die Kontingentierung der Gütermenge, welche Fremde kaufen durften, bis zu völligen Kaufverboten. Privaten wurden Pflichtlager mit staatl. Regressrecht bei Mangel auferlegt. Bei Engpässen wirkte verbilligtes Getreide aus staatl. Lagerhaltung preisregulierend. Salz- und Pulverhandel waren staatl. Monopole.

Beim hohen Grad der M. im Ancien Régime verwandelten sich ma. Rechte in hinderl. Zwänge: Das Stapelrecht auf Transitgut, welches in der Sust eine gewisse Zeit zum Verkauf ausliegen musste, wurde zum Stapelzwang und wie der Waagzwang, das obligator. Wägen von Transitgut an bestimmten Orten, zur teuren Schikane im Transitverkehr. Marktfahrer wurden patentpflichtig. Zollmarken (Wortzeichen) und Frachtbriefe erschwerten den Besuch von Märkten, deren Termine und Öffnungszeiten landesweit reguliert waren.

Handwerksordnung und zünftige Regulation

Das Handwerk war die innovative Wirtschaftsform der ma. Städte. Unter Wahrung eines grossen Masses an Gewerbefreiheit nützte es mit einfachen Mitteln wie der gassenweisen Ansiedlung einzelner Handwerke, z.B. in Gerber- und Pfistergassen, den Werbeeffekt des übersichtl. Angebots und liess im Marktverkauf der offenen Markthalle Markttransparenz zu. Unter dem Eindruck der spätma. Krise der Stadtwirtschaft begann sich das Handwerk jedoch zum meist regulierten Wirtschaftszweig vor 1800 zu verändern.

Vom 15. Jh. an beanspruchte das städt. Handwerk das Produktionsmonopol auch auf dem Land. Unter dem Dach ihrer Zünfte führten die einzelnen Handwerke ab Ende des 15. Jh. schrittweise die zwangswirtschaftl. Ordnung ein. Diese betraf die generelle Einführung des Kleinbetriebs oder der Werkstoffkontingentierung, gesonderte Tätigkeitsfelder für verwandte Berufe, das Verbot der Geschäfts- und Werkstattgemeinschaft und die ultimative Trennung von Handel und Handwerk. Zunftmitglieder wurden privilegiert, Wettbewerb unterbunden und Werbung verboten. Jeder Beruf schuf sich, gestützt auf Vorbilder aus dem Reich, die eigene Handwerksordnung mit Produktions- und Qualitätsvorschriften, die am Markt durch eigene Aufsichtsorgane durchgesetzt wurden.

Stadtregierungen und Landesobrigkeiten kam die Handwerksregulierung zur Unterstützung ihrer eigenen M. gelegen: Mit Hilfe der Zünfte liessen sich Preis- und Lohntarife ohne Widerstand durchsetzen, Preisabsprachen verfolgen und gemeinsam die Produkteaufsicht und Preisüberwachung verbessern. Die Knebelung des Marktes dürfte den Durchbruch der Gewerbefreiheit im Revolutionsjahr 1798 geradezu provoziert haben.

19. und 20. Jahrhundert

Der Markt gewann im Verlauf der Industrialisierung immer mehr an Bedeutung, während der Selbstversorgungsgrad (Subsistenzwirtschaft) abnahm. Anfänglich spielten allerdings techn. Hindernisse noch eine wichtige Rolle. Weil der Import von Massengütern wie Getreide, Erz oder Kohle hohe Transportkosten verursachte, konnte sich z.B. der heim. Getreidebau oder die heim. Eisenverhüttung bis ins letzte Drittel des 19. Jh. halten. Eisenbahnen und Dampfschiffe und später Lastwagen und Flugzeuge untergruben den Entfernungsschutz nachhaltig.

Neben solchen technischen kannte der Markt immer auch wirtschaftspolit. Schranken. Wie andere kleine Industriestaaten pflegte die Schweiz einen selektiven Protektionismus, der dualist. Züge aufwies: Die Exportwirtschaft blieb auf den Weltmarkt, d.h. prinzipiell auf internat. Liberalisierung (Freihandel) ausgerichtet. Die Binnenwirtschaft (Binnenmarkt) verfügte dagegen traditionell über ein enges Netz von Schutzmassnahmen, die ganze Sektoren vom globalen Wettbewerb abschirmten. Als Musterbeispiel dafür gilt seit dem späten 19. Jh. die Agrarpolitik mit ihren Schutzzöllen, Kontingenten, Subventionen sowie Abnahme- und Preisgarantien.

Die Helvet. Republik stützte sich z.T. implizit auf die Handels- und Gewerbefreiheit, etwa bei der Abschaffung des Zunftzwangs. In den folgenden Jahrzehnten aber kamen die Kantone von der helvet. Deregulierung - soweit sie überhaupt praktisch umgesetzt worden war - in vielen Punkten wieder ab. So bestanden z.B. in Basel bis 1871 rechtl. Grundlagen für die Zunftwirtschaft. Die Bundesverfassung 1848 garantierte Handelsfreiheit nur zwischen Kantonen und Gewerbefreiheit für Niedergelassene nur im gleichen Rahmen wie für Bürger (Handels- und Gewerbefreiheit). Mit der Abschaffung der Binnenzölle, dem einheitl. Aussenzoll und der einheitl. Währung schuf der Bundesstaat allerdings wesentl. Voraussetzungen für den Binnenmarkt. Erst die Bundesverfassung 1874 enthielt das Prinzip der Handels- und Gewerbefreiheit, das allerdings bereits 1885 stark relativiert wurde. Die Wirtschaftsartikel (1947) erlaubten die M. ausdrücklich, sowohl aus regionalpolit. Gründen als auch zur Erhaltung gefährdeter Wirtschaftszweige und Berufe sowie eines gesunden Bauernstands und einer leistungsfähigen Landwirtschaft. Als der Entfernungsschutz im letzten Viertel des 19. Jh. nach und nach wegfiel, versuchten versch. Gruppen, ihre ökonom. Stellung durch private oder staatl. Massnahmen zur M. zu verbessern.

Private M.en spielten in der Schweiz immer eine wichtige Rolle. Gerade der private Güter- und Dienstleistungsmarkt gilt wegen der seit langem guten Organisation der Anbieter (Unternehmerverbände) als überreguliert. Bevorzugte Mittel sind Verbandsabsprachen, Kollektivverträge, Kartelle und Monopole. Ein dichtes Netz von Normen für Produkte und Berufsvorschriften erschwerte den Marktzugang. Das Ausmass der privaten M. wurde nie systematisch erfasst. Grundsätzlich sind horizontale und vertikale Vereinbarungen zu unterscheiden. Erstere betreffen u.a Konditionen (z.B. Banken, Versicherungen), Preise (z.T. als Kalkulationsschema festgelegt), Kontingente oder Gebietsaufteilungen (z.B. Bierkartell), Verbandsnormen und Typenprüfung (z.B. Bau, Elektrogeräte, Sanitärartikel) sowie Standesregeln (z.B. Fähigkeitsausweise, Fachprüfungen, Konkurrenzverbote, fixierte Gebühren). Vertikale Vereinbarungen binden Anbieter auf versch. Marktstufen. Lange stark verbreitet waren Preisfestsetzungen, speziell die bis 1967 übliche Preisbindung zweiter Hand, die Discountgeschäfte verhinderte. Bis heute bestehen zudem Ausschliesslichkeits- oder Alleinvertriebsvereinbarungen (z.B. für bestimmte Automarken oder Sanitärartikel). Verbreitet war auch die Verbandsmitgliedschaft als Voraussetzung für die Belieferung.

Plakat von Emil Cardinaux für die Volksabstimmung vom 5. Dezember 1926 über einen neuen Artikel in der Bundesverfassung betreffend die Getreideversorgung des Landes (Schweizerische Nationalbibliothek).
Plakat von Emil Cardinaux für die Volksabstimmung vom 5. Dezember 1926 über einen neuen Artikel in der Bundesverfassung betreffend die Getreideversorgung des Landes (Schweizerische Nationalbibliothek). […]

Die staatl. M. wird intensiver untersucht und diskutiert als die private, was aber nicht als Hinweis auf eine überragende Bedeutung verstanden werden darf. Sie wird mit Marktversagen (Monopol, ruinöse Konkurrenz) oder mit volkswirtschaftlich oder gesellschaftlich unerwünschten Konsequenzen (z.B. Verschwinden der Bauernschaft) begründet und gelegentlich von Interessengruppen lautstark gefordert. Unter gewissen Umständen blieb ein bestimmtes Ausmass unbestritten, etwa in der Kriegswirtschaft, in der v.a. die Rationierung der Lebensmittel den nötigen gesellschaftl. Zusammenhalt fördern sollte. Auch verbotene Tätigkeiten (z.B. Drogenhandel) oder staatl. Machtmonopole (Polizei, Militär) werden nicht der Selbstregulierung überlassen. Bereiche wie Bildungs- und Gesundheitswesen unterliegen weitgehend eidg. oder kant. Regulierung. Nach ihrer Intensität lassen sich fünf Kategorien der M. unterscheiden, die von Informationsvorschriften (z.B. Preis-, Mengen- und Qualitätsangaben) über qualitative (z.B. Haftung oder Berichtswesen) oder quantitative Standards (z.B. Gebühren, Subventionen, Direktzahlungen, Abnahmegarantien, Pflichtlager, Steuern und Zölle, Strafbestimmungen oder Verbote) bis zu Bewilligungen (z.B. Konzessionen, Kontingente und Fähigkeitszeugnisse) und kant. Vollzugsvorschriften reichen.

Zölle verloren zur M. von den 1960er Jahren an stark an Bedeutung (Efta, Gatt, WTO). Mit dem Aufstieg des Neoliberalismus breitete sich seit den 1970er Jahren, in der Schweiz v.a. seit den 1990er Jahren (Arbeitsgruppe Ordnungspolitik 1991/92, Weissbücher 1991 und 1995), die Vorstellung einer notwendigen Deregulierung aus, die anstelle von Marktversagen Staatsversagen voraussetzt. Sie zielte auf den Abbau - oder allenfalls auch auf das Aufweichen - der vertragl. und gesetzl. Normen, von Zutrittsbeschränkungen zum Markt und von Preis- und Mengenregulierungen, wobei sie sich fast ausschliesslich auf die staatl. M. fokussiert. Im Rahmen der Debatten um den Europ. Wirtschaftsraum (EWR) gewann die Forderung nach einem neu definierten Binnenmarkt zunehmend an Gewicht. Gemeint waren v.a. eine Angleichung der staatl. M. im ganzen Land (z.B. Steuersätze) und deren wechselseitige Anerkennung (z.B. Diplome, Konzessionen), keine regionalen Schranken für den Marktzugang (z.B. Konzessionen für Elektriker, Sanitäre, Anwälte, Medizinalberufe) und keine politisch motivierte Bevorzugung einzelner Branchen (z.B. bei der Ausländerpolitik) oder Anbieter (z.B. Submission). Unter dem Titel Deregulierung erfolgten neben der Verabschiedung des Bundesgesetzes über den Binnenmarkt 1995 eine ganze Serie von Massnahmen auf versch. Ebenen wie die Verschärfung des Kartellgesetzes und die Einrichtung einer effizienteren Wettbewerbskommission 1995, das Bundesgesetz über techn. Handelshemmnisse 1995, die Ausgliederung von Post und SBB aus der Bundesverwaltung, die Aufhebung von Monopolen (z.B. Telecom), flexiblere Gesetze und Verordnungen (Arbeit, Ausländer), kant. Lockerungen von Ladenschlusszeiten, Bauvorschriften, Wirtschaftsgesetzen usw. Deregulierung heisst nicht automatisch Privatisierung und führt nicht zwingend zu mehr Wettbewerb. Dieser muss in vielen Fällen sogar durch staatl. Wettbewerbsbehörden und -gesetze, Ausschreibungsregeln, Leistungsaufträge usw., d.h. durch neue M.en, garantiert werden.

Quellen und Literatur

Mittelalter und Frühe Neuzeit
  • A.-M. Dubler, Handwerk, Gewerbe und Zunft in Stadt und Landschaft Luzern, 1982, 341-400
  • HRG 3, 324-327
  • L. Mottu-Weber, «Les "Halles du Molard" du XVIe au XVIIIe siècle», in ZSG 39, 1989, 371-421
  • A. Radeff et al., Foires et marchés de Suisse romande, 1992
  • LexMA 6, 308-311
  • A. Radeff, Du café dans le chaudron, 1996, 147-170
19. und 20. Jahrhundert
  • P.J. Katzenstein, Corporatism and Change, 1984
  • Wo Regeln bremsen, hg. von G. Schwarz, 1988
  • U. Ledergerber et. al., Regelungsdichte nach Branchen, 1998
  • Globalisation, néo-liberalisme et politiques publiques dans la Suisse des années 1990, hg. von A. Mach, 1999