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Monopole

In der Ökonomie versteht man unter M.n eine Form der Marktregulierung, bei der die Ausübung einer bestimmten Wirtschaftstätigkeit und damit das Angebot vom Wettbewerb abgeschirmt in den Händen einer Einzelperson oder einer Körperschaft konzentriert sind. Der Begriff wird zur Bezeichnung versch. Erscheinungen verwendet. Einerseits gibt es die gesetzlich verankerten M., mit denen der Staat sich selbst oder Privaten das ausschliessl. Recht in einem bestimmten Marktbereich vorbehält. Anderseits existieren M. oder fakt. Quasimonopole, bei denen eine Aktivität von einer einzigen Person oder Unternehmung kontrolliert wird. Umgangssprachlich wird der Begriff oft zur Bezeichnung von Verhältnissen starker Wettbewerbseinschränkung verwendet. In dieser Bedeutung wurde er früher in der Schweiz auf die Uhrenindustrie angewendet, obwohl es korrekter gewesen wäre, von einem Oligopol oder von Kartellen (Konzentration) zu sprechen.

Auch in der jurist. Literatur wird der Begriff nicht einheitlich definiert. Die Ausgabe von Münzen und Banknoten durch den Staat oder die staatl. Kontrolle der Sozialversicherungen stellen für manche Autoren M. dar, weil sie von öffentl.-rechtl. Organisationen ausgeübt werden, die den Wettbewerb ausschliessen. Nach Meinung anderer Experten handelt es sich dabei aber nicht um M., sondern um grundlegende Aufgaben des Staates. Andere Bereiche, in denen sich der Bund das Recht auf Gesetzgebung und Kontrollbefugnisse vorbehält, werden nicht von allen Autoren als M. im strengen Sinne betrachtet, so die Sektoren der Atomenergie und der Öl- und Gas-Pipelines, in denen private Unternehmen tätig sind.

Mittelalter und frühe Neuzeit

Wie im übrigen Europa haben die M. in der Schweiz eine lange Tradition. Vor 1798 hatten sie jedoch eine ganz andere Bedeutung als in der Folgezeit. Vom SpätMA bis ins 18. Jh. wurde das ganze Wirtschaftsleben einer wachsenden öffentl. Kontrolle unterworfen, die oft zur Entstehung von Privilegien und M.n führte. Letztere zerfielen in zwei Kategorien: Die von den Regalien abgeleiteten M., die v.a. fiskal. Ziele verfolgten, und die zu Kontrollzwecken eingerichteten M., welche die Versorgung sicherstellen, Missbräuche verhindern und den Produktionsprozess überwachen sollten. In den Städten wurde die handwerkl. Produktion immer mehr ein Vorrecht der Zünfte. Auch das Abhalten von Märkten und Messen, der Salzhandel, das Sammeln von Lumpen für die Papiermühlen sowie die Verwertung anderer Rohstoffe, der Betrieb von Schlachthäusern, Mühlen, Bäckereien, Wirtshäusern und Gasthöfen sowie die Schiesspulverherstellung machten in vielen Fällen eine obrigkeitl. Bewilligung (Ehaften) erforderlich. Solche M. wurden jedoch oft gebrochen. Zwischen 1280 und 1315 bestraften die Kastlane von Sembrancher an der Passstrasse des Gr. St. Bernhard zahlreiche Personen, die ausserhalb des Dorfjahrmarkts Vieh verkauft hatten. Als sich im 17. Jh. die merkantilist. Theorien durchsetzten, errichteten die aristokrat. Kantone neue M., um bestimmte wirtschaftl. Aktivitäten zu fördern. Im Unterschied zum Ausland fasste der Merkantilismus in der Schweiz jedoch nur beschränkt Fuss.

Infolge der wachsenden Bedeutung des liberalen Gedankenguts im Lauf des 18. Jh. waren die Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit und somit auch die M. immer mehr der Kritik ausgesetzt. Die neuen Ideen setzten sich in der Schweiz erstmals mit der Entstehung der Helvet. Republik 1798 durch, auch wenn deren Verfassung die Handels- und Gewerbefreiheit nicht garantierte. Hingegen versuchte der Staat einige M. aufrechtzuerhalten, so im Bereich des Postwesens, des Salzhandels und der Ausgabe von Münzen.

19. und 20. Jahrhundert

Hausschild der Poststelle Flüelen. Tafelmalerei, an Ort bis Mitte des 20. Jahrhunderts (Museum für Kommunikation, Bern).
Hausschild der Poststelle Flüelen. Tafelmalerei, an Ort bis Mitte des 20. Jahrhunderts (Museum für Kommunikation, Bern). […]

Während die Mediationsakte von 1803 die Handels- und Gewerbefreiheit ausdrücklich auf dem gesamten nationalen Territorium gewährleistete, wurde mit dem Bundesvertrag von 1815 die Wirtschaftshoheit praktisch vollständig den Kantonen übertragen. Ab 1830 wurde die Wirtschaftsfreiheit von einigen Kantonsverfassungen und ab 1848 von der Bundesverfassung (Art. 29) grundsätzlich gewährleistet, wobei jedoch die Kantone dieses Recht zunächst restriktiv auslegten. Erst mit der Bundesverfassung von 1874 zählte die Handels- und Gewerbefreiheit endgültig zu den Grundrechten (Art. 31). In der Folge wurden Regalien und M. nicht mehr als traditionelle Privilegien der Behörden, sondern als partielle Einschränkungen der Wirtschaftsfreiheit betrachtet, die nur im Falle höherer Interessen des Staats bzw. der Allgemeinheit gerechtfertigt seien.

Auch der Bundesstaat beanspruchte einige M., die teils aus der Vergangenheit ererbt (Schiesspulver- und Postregal), teils im Zuge der Kompetenzerweiterung der staatl. Behörden eingeführt worden waren. Zu den wichtigsten eidg. M. zählten jene des Postwesens (1848), der Telegrafie (1851) und der Telefonie (1878), auf denen die später erteilte ausschliessl. Konzession für die Ausstrahlung von Radio- und Fernsehprogrammen der SRG basierte, das Schiesspulverregal (1848) sowie das Eidg. Alkoholmonopol (1887). Der Bund sicherte sich ausserdem die gesetzgeber. Kompetenz über die Binnenschifffahrt (1919) und die Luftfahrt (1921). Das erste Eisenbahngesetz von 1852 erteilte zunächst den Kantonen die Kompetenz zur Erteilung von Eisenbahnkonzessionen; im Gesetz von 1872 wurde diese schliesslich dem Bund übertragen. Das 1891 dem Bund zuerkannte Münz- und Banknotenregal wurde effektiv erst ab 1910 von der Schweiz. Nationalbank ausgeübt. Ab dem 1. Weltkrieg reglementierte der Bund auch die Getreideversorgung, ein Vorrecht, das er in mehr oder weniger akzentuierter Form bis 2003 inne hatte. In der Praxis wiesen die M. aber versch. Formen auf: Während der Bund im Post-, Telekommunikations- und z.T. im Eisenbahnenwesen sein Monopol bis in die 1990er Jahre über die Bundesbetriebe direkt ausübte, wurde es in anderen Bereichen, so der Binnenschifffahrt und der Luftfahrt, mittels Konzessionen privaten Unternehmen übertragen. An diesen konnte der Bund finanziell beteiligt sein, so an der Fluggesellschaft Swissair, die 2001 in Konkurs ging.

Der Eingang zu den Salzminen von Bex, um 1800. Aquarellierte Radierung von Jean-Antoine Linck (Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann).
Der Eingang zu den Salzminen von Bex, um 1800. Aquarellierte Radierung von Jean-Antoine Linck (Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann). […]

Weitere M. gab und gibt es immer noch in den Kantonen, so z.B. das Salz-, Jagd-, Fischerei- und Bergbauregal. Gegenstand des Monopols sind auch versch. Sektoren, die einer strikten Kontrolle unterliegen, etwa die Abfallbeseitigung und -entsorgung, die Schlachthäuser sowie das Feuerversicherungswesen. Einen Sonderfall stellt der Energiesektor dar: Ab Ende des 19. Jh. wurde die Versorgung mit Elektrizität, Gas und Wasser lange Zeit als öffentl. Aufgabe betrachtet. In der Praxis entwickelten sich die Verhältnisse jedoch sehr unterschiedlich. Einige Kantone oder Gem. übernahmen eine subsidiäre Rolle gegenüber privaten Unternehmen, während in anderen solche Leistungen von der öffentl. Hand erbracht wurden. Die Nutzung der Wasserkraft wurde 1908 der Aufsicht des Bundes unterstellt (Art. 24bis, BV 1874). Später folgte das Bundesgesetz über die Nutzung der Wasserkraft von 1916. Andere M. wurden vorgeschlagen, aber entweder nie realisiert, so ein Tabakmonopol (Initiative 1894), oder nur vorübergehend eingeführt.

Aufgrund der in den letzten Jahrzehnten des 20. Jh. in ganz Europa aufkommenden Liberalisierungstendenz wurden viele bestehende M. scharf kritisiert und teilweise gelockert oder abgeschafft. Beispiele dafür sind das Post- und Telekommunikationsmonopol, das 1997 teilweise bzw. vollständig aufgehoben wurde, und das Monopol im Radio- und Fernsehsektor. Das Netz des Radios wurde 1983, das des Fernsehens 1991 konzessionierten privaten Betreibern zugänglich gemacht. Das Thema Staatsmonopole und Service public ist jedoch in der polit. Diskussion nach wie vor heiss umstritten. So wurden Vorschläge für eine Öffnung des Strommarkts 2002 in einer eidg. Abstimmung abgelehnt.

Quellen und Literatur

  • A. Maret, L'idée de monopole en Suisse, 1911
  • H. Bauer, Von der Zunftverfassung zur Gewerbefreiheit in der Schweiz, 1798-1874, 1929
  • C. Ruey, Monopoles cantonaux et liberté économique, 1988
  • K. Sutter-Somm, Das M. im schweiz. Verwaltungs- und Verfassungsrecht, 1989
  • Du monopole à la concurrence, hg. von M. Finger et al., 1997