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Wirtschaftspolitik

Unter Wirtschaftspolitik werden staatliche Massnahmen zur Beeinflussung, Steuerung oder Festlegung des Wirtschaftsgeschehens verstanden. Sie betreffen die unterschiedlichsten Bereiche: Bildungssystem und Forschungspolitik sollen die Produktivität fördern. Dann brauchen Märkte rechtliche und normative Leitplanken (Marktwirtschaft). Weiter treten Staaten nicht nur als Nachfrager (Submission), sondern auch als Anbieter (Öffentlicher Sektor) auf. Sie greifen gelegentlich direkt ins Marktgeschehen ein, etwa in der Preis- und Lohnpolitik oder der Agrarpolitik. Indirekt beeinflussen sie es zum Beispiel mit Subventionen, Steuern oder der Geld- und Währungspolitik. Schliesslich gleichen die Staaten wirtschaftspolitische und soziale Missstände mit ihrer Sozialpolitik nachträglich aus.

Die wirtschaftswissenschaftliche und gesellschaftspolitische Diskussion zählt Anfang des 21. Jahrhunderts neben der Preisstabilität und der Vollbeschäftigung – die Bekämpfung von Inflation und Arbeitslosigkeit ist seit 1978 auch in der Bundesverfassung verankert – ein angemessenes Wirtschaftswachstum, eine ausgeglichene Zahlungsbilanz, die gerechte Verteilung der Güter und die Erhaltung der Umwelt zu den zentralen wirtschaftspolitischen Zielen. Zielkonflikte wie zum Beispiel derjenige zwischen Preisstabilität und Vollbeschäftigung werden politisch ausgetragen.

Frühe Neuzeit

In der alten Eidgenossenschaft fand Wirtschaftspolitik auf der Ebene der Orte statt, wobei diese ihre Massnahmen nur selten aufeinander abstimmten; Ausnahmen stellten diesbezüglich die Münzvereine und Münzkonkordate sowie Bereiche der Kornpolitik dar. Da zudem ein bloss rudimentäres Verständnis des wirtschaftspolitischen Instrumentariums vorherrschte, war die Wirtschaftspolitik im Ancien Régime uneinheitlich. Viele wirtschaftliche Aktivitäten wurden auf lokaler Ebene genossenschaftlich geregelt, insbesondere in der Landwirtschaft. Hier legte die Obrigkeit zwar den Rahmen für die wirtschaftlichen Aktivitäten fest, griff jedoch nur selten ein. Im Rahmen ihrer Regalien legte sie die Zölle fest und regulierte die Märkte (Marktregulierung). Der Handel mit Edelmetallen und seit dem 17. Jahrhundert mit Salz war jeweils ein Staatsmonopol, für andere Aktivitäten galten lokale Privilegien (Ehaften). Grundsätzlich strebte die Wirtschaftspolitik die einzelörtische Autarkie an: Holzknappheit wurde mit Forstpolitik bekämpft, die Kornpolitik sollte eine ausreichende Versorgung bei stabilen Preisen sichern, indem je nach Ernte der Preis festgelegt und Einfuhrsperren oder Exportverbote ausgesprochen wurden. Unterschiedlich geregelt wurden mit Rücksicht auf die einheimische Produktion Weinbau, Vieh- und Milchwirtschaft.

In den Zunftstädten übten die Zünfte grossen Einfluss auf das Wirtschaftsleben aus. Die zünftische Wirtschaftspolitik zielte auf die Sicherung des Lebensunterhalts der Zunftmitglieder ab. Um ihre Versorgung mit Nahrungsmitteln und Rohstoffen zu gewährleisten und Absatzmärkte zu sichern, wurden städtische Konsumenten und Produzenten bevorzugt. Strenge Vorschriften bestanden über Löhne, Preise, Marktzwang, Zwischenhandel (Fürkauf), Absatzmenge oder Ausbildung. In Zürich, Basel, Schaffhausen und St. Gallen sowie nach der Reformation in Genf hatten diese Zunftordnungen weitgehende Gültigkeit, wenn auch in einigen Branchen die Regelungen umgangen werden konnten (Protoindustrialisierung). Vereinzelt gelang es in der Deutschschweiz ländlichen Zünften ähnliche Regelungen durchzusetzen.

In den Länderorten griff der Staat auch aufgrund der allgemein geringeren herrschaftlichen Durchdringung weniger in die gewerbliche oder industrielle Produktion ein (Gewerbepolitik). Der Viehhandel wurde jedoch auch in der Innerschweiz aus hygienischen Gründen sowie zur Qualitäts- und Preiskontrolle stark reguliert.

Das Gedankengut des Merkantilismus wurde besonders in Bern rezipiert, wo 1687 nach französischem Vorbild ein Kommerzienrat gegründet wurde. Zwar verfügten auch andere Städte über ähnliche Institutionen, doch ging die Umwandlung zur territorialwirtschaftlichen Ordnung nirgends sonst so weit. Die Merkantilisten befürworteten eine aktive Wirtschaftspolitik, um innerhalb des Landes grösstmöglichen Reichtum in Gold und Silber anzuhäufen. Eine aktive Handelsbilanz wollten sie durch Einfuhrbeschränkungen und die Förderung von Produktion und Export mittels Privilegien erreichen. Die ökonomischen Gesellschaften forderten, Eingriffe des Staates auf ein Minimum zu beschränken und dafür die Einkommen aus der Primärproduktion durch Verbesserungsmassnahmen zu steigern (Physiokratie). Diesen Reformvorhaben standen die Obrigkeiten zunächst feindlich gegenüber, setzten sie jedoch später teilweise in ihrer Wirtschaftspolitik um.

Erste Hälfte des 19. Jahrhunderts

Nach dem Zusammenbruch der Helvetischen Republik war die Wirtschaftspolitik wieder weitgehend Sache der Kantone. Bei der Aushandlung des Bundesvertrags von 1815 unterlagen die zentralistischen Kräfte, welche die Möglichkeit zur Errichtung von grossen Infrastrukturprojekten, einen einheitlichen Binnenmarkt und ein geschlossenes Auftreten gegenüber dem Ausland zum Beispiel bei Zollverhandlungen anstrebten. Angesichts der divergierenden wirtschaftspolitischen Interessen von Kantonen mit der Dominanz von Getreidebau, Viehwirtschaft, Gewerbe, Industrie oder Handel liess sich kein Kompromiss finden. Trotz Anläufen zur Reform segmentierten in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts Binnenzölle, Münzwirrwarr sowie der Partikularismus bei der Post den Wirtschaftsraum. Ein einheitlicher Aussenzoll fehlte (1824 scheiterte das Retorsionskonkordat gegen Frankreich), was die Handelsdiplomatie angesichts des in der Restauration im übrigen Europa um sich greifenden Protektionismus vor unlösbare Probleme stellte. In einigen Städten gelang den Zünften bis zur Regeneration – in Basel darüber hinaus – die Abschottung der lokalen Märkte, während andererseits die weltmarktorientierte Textilindustrie nur marginale Regulierung erfuhr. In den regenerierten Kantonen wurden mit dem Ausbau des Bildungswesens und der Infrastruktur sowie mit der Förderung der Mobilität der Arbeitskräfte die Voraussetzungen für die Industrialisierung verbessert. Eine wichtige Rolle spielte bis zum Eisenbahnbau der Entfernungsschutz, der auch nicht wettbewerbsfähige Produktion noch zuliess, etwa den Getreideanbau oder die Eisenverhüttung.

Bundesstaat

Weil der Liberalismus bzw. der Neoliberalismus die Wirtschaftspolitik des Bundesstaats prägte, stand für ihn die Ordnungspolitik, d.h. die Gestaltung der Rahmenbedingungen, im Vordergrund. Auch die Strukturpolitik erhielt Gewicht, vor allem in der Agrar- und der Regionalpolitik. Dagegen blieb die Prozesspolitik, d.h. die Planung von Wirtschaftsprozessen oder die direkte Beeinflussung von Variablen vor allem in ihrer differenziertesten Form, dem Keynesianismus, eher unbedeutend.

Zentrale Schaltstelle für die Wirtschaftspolitik auf Bundesebene war das Handels- und Zolldepartement bzw. das aus diesem nach mehreren Reorganisationen 1915 hervorgegangene Volkswirtschaftsdepartement (EVD). Die Aussenwirtschaft koordinierte ab 1863 ein Handelssekretär, ab 1882 eine Handelsabteilung und ab 1979 das Bundesamt für Aussenwirtschaft (Bawi). Das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (Biga) nahm seine Tätigkeit 1930 auf, nach der Fusion der seit 1888 bestehenden Abteilung für Industrie (ab 1915 Bundesamt für Industrie und Gewerbe) mit dem 1921 eingerichteten Arbeitsamt. Daneben entstanden weitere wirtschaftspolitische Behörden im EVD und in anderen Departementen. Die Fäden laufen seit 1999 beim Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) zusammen, zu dem Bawi und Biga zusammengefasst wurden. Allerdings schränken der Föderalismus und die einflussreichen Verbände den Spielraum der Bundesbehörden stark ein. Viele wirtschaftspolitischen Kompetenzen liegen bei den Kantonen oder gar den Gemeinden (Bewilligungswesen, Gewerbeinspektion, Steuern usw.). Zudem sind diese zum Teil für den Vollzug verantwortlich.

Der Bundesstaat befasste sich zunächst mit der Einrichtung eines Binnenmarkts, indem er den Kantonen die Binnenzölle abgalt und einen Aussenzoll festlegte. Mit der Niederlassungsfreiheit flexibilisierte er den vorerst kaum durch sozialpolitische Massnahmen eingeschränkten Arbeitsmarkt. Er führte mit dem Franken eine einheitliche Währung ein und trieb die Vereinheitlichung von Massen und Gewichten voran. Die Post wurde Bundesregal und Anfang der 1850er Jahre durch ein Telegrafennetz ergänzt. Erhebliche Bedeutung erhielt der Abschluss von bilateralen, dem Freihandel verpflichteten Handelsverträgen. Für den Eisenbahnbau erteilten bis 1872 die Kantone, dann der Bund Konzessionen an private Gesellschaften.

Auf wirtschaftlicher Ebene markierte die durch die Eisenbahn erleichterte Verflechtung mit dem Weltmarkt, auf politischer Ebene die Bundesverfassung von 1874 den Beginn einer neuen Epoche der Wirtschaftspolitik (Etatismus). Die schweizerische Wirtschaftspolitik nahm fortan vermehrt Rücksicht auf die duale Struktur der Wirtschaft, d.h. auf die unterschiedlichen Interessen der Exportwirtschaft einerseits und der hauptsächlich für den Binnenmarkt produzierenden Betriebe in Landwirtschaft, Gewerbe und Industrie andererseits, und setzte deshalb bis etwa zur Liberalisierungswelle gegen Ende des 20. Jahrhunderts auf einen selektiven Protektionismus. Dieser strebte für die Aussenwirtschaft den weitgehenden Abbau von Schranken an, versuchte aber gleichzeitig die Binnenwirtschaft vor dem globalen Wettbewerb zu schützen. Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1874 garantierte die Handels- und Gewerbefreiheit und gab dem Bund Kompetenzen zur Gesetzgebung in neuen Bereichen, die er wirtschaftspolitisch etwa durch das Fabrikgesetz von 1877, das Obligationenrecht von 1881 oder das Zivilgesetzbuch von 1907 ausschöpfte. Nachdem private Versicherungen durch ihr Finanzgebaren in Schwierigkeiten geraten waren, übernahm der Bund 1885 die Aufsicht. Ein Patentgesetz folgte 1888. Mit der Subventionierung der Interessenorganisationen von Handel und Industrie, Gewerbe, Arbeiter- und Bauernschaft band er die wichtigsten wirtschaftspolitischen Akteure in seine Entscheidungsprozesse und später auch teilweise in den Vollzug ein (Verbände). Die Gesamtheit der Subventionen (vor allem Landwirtschaft, Bildungswesen, Strassen und Gewässer) stieg seit Mitte der 1880er Jahre stark an und betrug vor dem Ersten Weltkrieg mehr als ein Fünftel der Bundesausgaben. Die Kampfzölle der 1880er Jahre leiteten – zunächst unbeabsichtigt – die Abkehr vom Freihandel ein. Mit dem Rückkauf der wichtigsten Bahngesellschaften und deren Integration in die 1900 gegründeten Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) dehnte der Bund seinen wirtschaftspolitischen Spielraum aus. Das Monopol für Banknoten 1891 und die 1907 eröffnete Schweizerische Nationalbank bildeten die Voraussetzung für eine eigenständige Geld- und Währungspolitik, die sich nach dem Ersten Weltkrieg durchsetzte. Auch die Kantone und zum Teil die Städte und Industriegemeinden betrieben unter dem Einfluss der demokratischen Bewegung vermehrt Wirtschaftspolitik, etwa durch die Einrichtung von Kantonalbanken, durch ihre Gewerbegesetzgebung, ihr Steuer-, Bewilligungs- und Submissionswesen oder die Bereitstellung von Infrastruktur.

Der Erste Weltkrieg brachte eine starke Vermehrung der Staatsinterventionen (Kriegswirtschaft), die wegen der schwankenden Konjunktur der Zwischenkriegszeit nie mehr auf den Vorkriegsstand reduziert wurden. Schon in der kurzen Krise der frühen 1920er Jahre erfolgten protektionistische Massnahmen (Zölle, Einfuhrbeschränkungen) zugunsten von Inlandindustrien und Inlandgewerben. Die Maschinenindustrie konnte Exportausfälle durch die Elektrifizierung der SBB kompensieren. Während der Weltwirtschaftskrise setzten die Bundesbehörden anfänglich zwar auf einen ausgeglichenen Haushalt und hielten sich mit Massnahmen zur Arbeitsbeschaffung zurück. Die in der Kriseninitiative vorgeschlagene alternative Wirtschaftspolitik scheiterte nach hartem Abstimmungskampf 1935. Trotzdem wurden verschiedene richtungsweisende Massnahmen getroffen, so zum Beispiel mit langfristiger Wirkung 1934 das Bankengesetz (Bankgeheimnis) oder die Exportrisikogarantie (Exportwirtschaft), mit kurzfristiger das Filialverbot (1933-1945). Gegen Ende der 1930er Jahre setzte aber ein Umdenken ein, dessen erste einschneidende Folge die Abwertung 1936 darstellte. Die Wehranleihe 1936 enthielt erstmals eine expansive Note, die in der Folge durch die Verbindung von Landesverteidigung und Arbeitsbeschaffung beträchtlich verstärkt wurde. Der Zweite Weltkrieg brachte eine intensivere Kriegswirtschaft. Das Vollmachtenregime ermöglichte zudem Weichenstellungen, die zuvor politisch blockiert waren, etwa ein Bundessteuersystem basierend auf einer direkten und einer Warenumsatzsteuer. Auch bei den Sozialversicherungen gelang bei Kriegsende mit der Alters- und Hinterlassenenversicherung ein Durchbruch. Schliesslich gaben die Wirtschaftsartikel 1947 den seit der Zwischenkriegszeit ausgebauten konjunkturpolitischen Massnahmen und der Einbeziehung der Unternehmerverbände eine Verfassungsgrundlage.

Eine der ersten Konferenzen der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) in Paris, 1948 © KEYSTONE/Photopress.
Eine der ersten Konferenzen der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) in Paris, 1948 © KEYSTONE/Photopress. […]

Die Wirtschaftspolitik der 1950er und 1960er Jahre baute auf eine nie gekannte Hochkonjunktur. Ein beträchtlicher Teil der wirtschaftspolitischen Beschlüsse vor allem ab den 1960er Jahre galt der Regulierung der ausländischen Arbeitskräfte (Ausländer). Die aussenwirtschaftliche Perspektive bildete die Rückkehr zum Freihandel, etwa durch die Beteiligung an der OEEC 1948, an der Europäischen Zahlungsunion 1950, an der Europäischen Freihandelsassoziation 1960 oder schrittweise am Gatt 1956-1966. Daneben bestanden geschützte Bereiche etwa in der Landwirtschaft, im Fremdenverkehr und sogar in der Exportindustrie (das auf einen Erlass von 1934 aufbauende Uhrenstatut 1951-1971), und der Umgang mit Kartellen blieb locker. Der stark expandierende Finanzplatz unterlag nur einer bescheidenen staatlichen Regelung. Die seit 1935 bestehende Eidgenössische Bankenkommission geriet gegenüber den weltweit operierenden Instituten zunehmend ins Hintertreffen und wurde erst 2009 – nachdem die UBS als grösste Bank 2008 nur dank einem teuren Rettungspaket überlebt hatte – durch die leistungsfähigere Finanzmarktaufsicht (Finma) ersetzt. In den 1960er Jahren spielten einerseits der massive Ausbau der Infrastruktur und andererseits Massnahmen zur Konjunkturdämpfung eine wichtige Rolle. Einschneidende Wirkung zeitigten die Aufwertung des Frankens 1971 und der Übergang zu flexiblen Wechselkursen 1973.

Die Krise der 1970er Jahre traf die Schweiz härter als die übrigen OECD-Staaten. Sie wurde hauptsächlich durch den Abbau ausländischer Arbeitskräfte und nur zu einem bescheidenen Teil durch Konjunkturprogramme abgefedert. Zugleich bahnte sie der neoliberalen Wirtschaftspolitik den Weg, die allerdings erst in den 1990er Jahren den Durchbruch schaffte. Deren Vorkämpfer machten sich zunächst an den Universitäten und in gewerblichen Kreisen bemerkbar, um dann den staatstragenden Freisinn und in radikalerer Form die einst protektionistische SVP zu erreichen. Hintergrund bildete die Europäisierung vor allem nach dem Binnenmarktprogramm der EU von 1985 und allgemein die Globalisierung. Öffentliche Betriebe wurden ausgelagert und zum Teil privatisiert. Leitplanken des selektiven Protektionismus von der lockeren Kartellgesetzgebung bis zur Marktregulierung im Finanzsektor fielen, ohne dass dies eine Rückkehr zu den Wachstumsraten der Hochkonjunktur eingeleitet hätte. Inwieweit die massive finanzielle Unterstützung der Swissair 2001 und dann vor allem der UBS während der Finanzkrise 2008 durch den Bund eine nachhaltige Abkehr von der neoliberalen Wirtschaftspolitik markieren, ist noch nicht absehbar.

Quellen und Literatur

  • W. Bodmer, «Tendenzen der Wirtschaftspolitik der eidg. Orte im Zeitalter des Merkantilismus», in SZG 1, 1951, 562-598
  • W. Bodmer, Die Wirtschaftspolitik Berns und Freiburgs im 17. und 18. Jh., 1973
  • G. Prader, 50 Jahre schweiz. Stabilisierungspolitik, 1981
  • P.J. Katzenstein, Corporatism and Change, 1984
  • C. Humair, Développement économique et Etat central (1815-1914), 2004
  • K. Armingeon, «Wirtschafts- und Finanzpolitik der Schweiz», in Hb. der Schweizer Politik, hg. von W. Linder et al., 42006, 677-707
  • A. Mach, La Suisse entre internationalisation et changements politiques internes, 2006
  • Wirtschaftsgesch. der Schweiz im 20. Jh., hg. von P. Halbeisen et al., 2012.
Weblinks

Zitiervorschlag

Bernard Degen; Stefan Altorfer-Ong: "Wirtschaftspolitik", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 03.02.2015. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013759/2015-02-03/, konsultiert am 19.05.2022.