Europäische Union (EU)

Beziehungen der Schweiz zu EWG/EG/EU

In der Politik des Bundesrates bezüglich der europäischen Integration lassen sich zwei Perioden unterscheiden. In einer ersten Periode zwischen 1950 und 1992 suchte die Schweiz einen Beitritt zur EWG bzw. zur EG zu umgehen, gleichzeitig aber möglichst gute Beziehungen zu dieser Organisation zu unterhalten. In diesem Zeitraum, der mit der Geschichte der 1959 gegründeten Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA) und des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) untrennbar verknüpft ist, schloss die Eidgenossenschaft Hunderte von bilateralen und sektoriellen Verträgen ab. Ihr 1961 eingereichtes Gesuch um eine Aufnahme in die EWG, das an das britische Beitrittsgesuch gekoppelt war, wurde auf die lange Bank geschoben, als Grossbritannien nicht in den Gemeinsamen Markt aufgenommen wurde. Der wichtigste Vertrag war das Abkommen von 1972, in dem die Zollrechte und die Kontingente für Industriegüter abgeschafft wurden.

Die zweite Periode begann im Mai 1992, als der Bundesrat ein Gesuch um die Eröffnung von Beitrittsverhandlungen bei der EG bzw. EU einreichte. Für diese abrupte Kehrtwendung gab es drei Hauptgründe: die institutionelle Schwäche des in Porto abgeschlossenen EWR-Vertrags, die von den wichtigsten EFTA-Ländern unternommenen Schritte für eine Aufnahme in die EU und die Wiederbelebung der europäischen Integration im Gefolge des Maastrichter Vertrags. Da jedoch das Schweizer Volk am 6. Dezember 1992 den Beitritt zum EWR ablehnte, musste der Bundesrat sein Gesuch einfrieren, wobei er allerdings am EU-Beitritt als strategisches Ziel festhielt; dies trug erheblich zu der allgemeinen Verwirrung in dieser Phase bei. Im Dezember 1994 wurden bilaterale und sektorielle Verhandlungen mit der EU betreffend Land- und Luftverkehr, Personenfreizügigkeit, Forschung, öffentliches Beschaffungswesen, technische Handelshemmnisse und Landwirtschaft eröffnet, Verhandlungen, die infolge des Volks-Nein zum EWR nötig geworden waren. Der Handlungsspielraum des Bundesrates wurde durch eine Reihe von Volksentscheiden eingeengt, deren wichtigster die Annahme der Alpenschutzinitiative im Februar 1994 war. Diese lief dem Wunsch der EU zuwider, den Nord-Süd-Strassenverkehr durch Europa zu intensivieren. Eine erste Gruppe von bilateralen Verträgen, die 1999 unterzeichnet wurden, wurde vom Volk im Mai 2000 in der Referendumsabstimmung gutgeheissen. Eine zweite Gruppe, die sogenannten Bilateralen II, wurde ab 2001 diskutiert und die Verträge 2004 unterschrieben: Themen sind insbesondere Betrugsbekämpfung und Zinsbesteuerung, wobei namentlich das Bankgeheimnis Gegenstand von Kontroversen ist, sowie die Teilnahme der Schweiz am System von Schengen und Dublin (Asylwesen, Migration, Justiz, Polizei). Die 1995 lancierte und 1996 eingereichte Initiative «Ja zu Europa», die unverzügliche Aufnahme von Beitrittsverhandlungen forderte, wurde im März 2001 verworfen.

Hindernisse für einen EU-Beitritt

Um die Zurückhaltung der Schweiz gegenüber der EU zu verstehen, muss man sich die Überzeugungen und Leitideen vor Augen halten, die das Land in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts geprägt haben. Solche Maximen waren die Verteidigung der nationalen Souveränität, die Neutralität, der wirtschaftliche Partikularismus und die relative Schwäche der bundesstaatlichen Institutionen.

Die europäische Integration beruht auf einer teilweisen Infragestellung des Nationalismus, deren Notwendigkeit die Mehrheit der Schweizer Bürger nicht nachvollziehen konnte. Dies ist in erster Linie durch die Lehren bedingt, welche die Bevölkerung aus dem Ersten und Zweiten Weltkrieg zog und sie veranlassten, die bewaffnete Neutralität zu verherrlichen und ihre Heimatverbundheit überzubetonen. Das enorme Wirtschaftswachstum der Nachkriegszeit und die niedrige Arbeitslosenquote trugen das Ihre dazu bei, bestehende Gefühle der nationalen Überlegenheit weiter zu verstärken. Die europäische Integration in ihrer supranationalen Form wurde deshalb oft als mit der schweizerischen Identität unvereinbar wahrgenommen. Ein die Identitäten betreffendes Paradox verdient hier ebenfalls hervorgehoben zu werden: Die Europafreundlichkeit der Westschweizer, von denen über 70% für den Beitritt zum EWR stimmten, ist wahrscheinlich eine Reaktion auf die wirtschaftliche und politische Dominanz der mehrheitlich gegenüber Europa skeptisch eingestellten Deutschschweizer. Diese hatten ihrerseits Angst vor einem von Deutschland dominierten Europa. Die Tessiner wiederum brachten deutlich zum Ausdruck, dass sie das Abkommen aus Opposition zur Lombardei ablehnten.

Während des Kalten Krieges blieb eine Mehrheit der Bevölkerung überzeugt, dass ein partieller Rückzug des Landes aus der internationalen Politik die äussere Sicherheit, das innere Gleichgewicht und die Prosperität der Schweiz stärke. Gleichzeitig wurde die Neutralität zum Dogma erhoben. Die Schweiz trat deshalb dem als zu politisch erachteten Europarat erst 1963 bei. Das Volk lehnte den Beitritt zur Organisation der Vereinten Nationen (UNO) 1986 noch ab und hiess diesen erst im Jahr 2002 gut. Aus dieser Mentalität heraus verweigerten sich viele Bürger lange dem Europa-Diskurs, der zu neuen Formen der internationalen Beziehungen auf der Grundlage der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Integration führen sollte.

Die Schweizer Wirtschaft unterscheidet sich von der anderer europäischer Länder in zweierlei Hinsicht. Zum einen profitiert ihr grosser internationaler Sektor von den Unterschieden zwischen der schweizerischen Gesetzgebung und derjenigen der EU. Schon in den 1950er Jahren lehnten es die Vertreter der Industrie ab, die einheitlichen Aussenzölle der EWG anzuwenden, die zu einer Erhöhung der Zolltarife geführt hätten. Generell drängten die multinationalen Unternehmen und die Banken das Parlament dazu, die Schweiz in einen Hafen der «Sonderregelungen» umzuwandeln. Sie befürchteten, in ein interventionistisches Räderwerk von EWG-Vorschriften zu geraten, das sie hätte veranlassen können, die eigenen Regelungen zu überdenken. Zum anderen haben bestimmte stark protegierte, kartellisierte und subventionierte Sektoren Angst, ihre Privilegien zu verlieren. Deshalb fürchteten zum Beispiel die Landwirte den Einbezug in die Agrarpolitik der EG, die Einführung des europäischen Wettbewerbsrechts, die Öffnung der öffentlichen Beschaffungsmärkte und die Abschaffung der zollfremden Handelshemmnisse. Manche Stimmen warnen auch vor einem Sinken des Lebensstandards.

Ausserdem ist der schweizerische Zentralstaat schwach. Der Bundesrat kann zwar die Schweiz zur Teilnahme am EWR zu bewegen versuchen und den EU-Beitritt zum «strategischen Ziel» erklären; es fehlen ihm aber die Mittel, um seinen Willen durchzusetzen. Diese Schwäche ist durch das Zusammenwirken zweier Faktoren, des Föderalismus und der direkten Demokratie, zu erklären. Aufgrund seiner föderalistischen Struktur ist das Land in 26 Regierungen und Parlamente aufgeteilt, die eine eigenständige Identität besitzen, sodass die staatliche Macht in hohem Mass parzelliert und zersplittert ist. Der Zentralstaat («Bern») wird, oft mehr noch als die EU («Brüssel»), als bürokratische, ferne Machtinstanz wahrgenommen. Die direkte Demokratie, ein Grundelement der nationalen Identität, spielt dabei eine noch augenfälligere Rolle. Die Schweiz ist in der Tat das einzige Land der Welt, in dem die direkte Demokratie derart fest verankert ist. Im Vergleich zu den Regierungen der europäischen Nachbarländer besitzt der Bundesrat nur einen begrenzten Spielraum, da er einen breiten Konsens erzielen muss, bevor er internationale Verträge abschliessen kann. Durch das Volks-Nein zum EWR-Beitritt gewarnt, bewegt er sich seither in den Verhandlungen mit der EU mit der allergrössten Vorsicht. Während Anfang des 21. Jahrhunderts die Frage des EU-Beitritts in der Schweiz nicht mehr zum politischen Tagesgeschäft zählt (seit 2006 gilt er nicht mehr als strategisches Ziel, sondern als langfristige Möglichkeit), bleiben die Beziehungen mit der EU ein zentrales Thema der Aussenpolitik.