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Neutralität

Neutralität bedeutet Nichtbeteiligung eines Staats an einem Krieg anderer Staaten. Was Nichtbeteiligung nach Völkerrecht konkret beinhaltet, unterliegt dem Wandel der Zeiten. Vom Neutralitätsrecht ist die Neutralitätspolitik zu unterscheiden. Sie umfasst alle Massnahmen, die ein neutraler Staat im Krieg oder ein dauernd neutraler Staat bereits im Frieden über seine neutralitätsrechtlichen Verpflichtungen hinaus nach freiem Ermessen trifft, um die Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit seiner Neutralität zu sichern.

Die Schweiz hat die Neutralität nicht erfunden. Bereits im Alten Testament, in der griechischen und römischen Antike, im Mittelalter und in der frühen Neuzeit finden sich Beispiele für Neutralität Aber die Schweiz praktizierte sie weltweit am längsten und trug zur rechtlichen Ausgestaltung der Neutralität im Landkrieg am meisten bei.

Abgesehen von der Zeit zwischen 1798 und 1815 lässt sich die schweizerische Neutralität im Rückblick als Erfolgsgeschichte beschreiben. Die Neutralität als Handlungsmaxime der Aussenpolitik half mit, die Existenz der Eidgenossenschaft zu sichern und das Land aus Kriegen herauszuhalten. Deshalb wurde sie im Bewusstsein vieler Schweizer zu einem nationalen Identitätsmerkmal. Ausländische Stimmen nahmen die schweizerische Neutralität unterschiedlich wahr: Begrüssten die einen sie als Friedensbeitrag, beargwöhnten andere sie als Heuchelei, Feigheit, Schwarzfahrerei oder Profitsucht. Aus Schweizer Sicht stand sie eher für kluge Interessenwahrung und für eine legitime Politik des Kleinstaats gegenüber den Grossmächten. Mitunter wurde das nüchterne Kalkül durch die Idee einer humanitären Mission der Schweiz erweitert.

Als übergeordnetes Ziel der Neutralität lässt sich aus deren Geschichte die Wahrung des inneren und äusseren Friedens im Rahmen relativer Unabhängigkeit und des Gemeinwohls ableiten. Vor diesem Hintergrund können fünf Funktionen der Neutralität identifiziert werden: die Integrations-, Unabhängigkeits-, Freihandels-, Gleichgewichts- und Dienstleistungsfunktion. Die Integrationsfunktion diente dem inneren Frieden und Zusammenhalt der konfessionell und kulturell heterogenen Eidgenossenschaft. Die Unabhängigkeits- oder Schutzfunktion gewährleistete den äusseren Frieden, indem Kriege vom eigenen Land ferngehalten und hegemoniale Bestrebungen der Grossmächte mehr oder weniger abgewendet wurden. Die Freihandelsfunktion ermöglichte die Weiterführung des Wirtschaftsverkehrs mit den Kriegführenden und sicherte so das wirtschaftliche Überleben des rohstoffarmen Kleinstaats (Aussenwirtschaft). Die Gleichgewichtsfunktion entsprach über lange Zeit den geostrategischen Interessen Europas (Europäisches Gleichgewicht). Die Dienstleistungsfunktion schliesslich trug dazu bei, das neutralitätsbedingte Abseitsstehen durch Tatbeweise internationaler Solidarität auszugleichen (Gute Dienste).

Die alteidgenössische Neutralität

Die schweizerische Neutralität entstand nicht aufgrund eines einmaligen Willensakts, sondern erwachte «allmählich aus dem Dämmer völkerrechtlicher Verflechtungen zu klarem Bewusstsein» (Edgar Bonjour). Dabei waren innen- und aussenpolitische Gründe im Spiel. Innerhalb der Eidgenossenschaft wurden neue Bundesmitglieder ab dem 15. Jahrhundert, etwa 1501 die Stadt Basel, für den Fall von Konflikten zwischen den Orten zum «Stillesitzen» und zur Vermittlung verpflichtet. Aussenpolitisch bewirkte die Niederlage in der Schlacht von Marignano (1515) das Ende der eidgenössischen Expansionspolitik. Die erste offizielle Neutralitätserklärung der Tagsatzung stammt von 1674.

Titelblatt des in Leiden publizierten Werks von Hugo Grotius mit dessen Porträt auf dem Frontispiz, 1759 (Universitätsbibliothek Bern).
Titelblatt des in Leiden publizierten Werks von Hugo Grotius mit dessen Porträt auf dem Frontispiz, 1759 (Universitätsbibliothek Bern). […]

Die alteidgenössische Neutralität wich von der späteren Neutralitätsauffassung ab. Erstens war der Neutrale gemäss dem autoritativen Völkerrechtskompendium Hugo Grotius' («De iure belli ac pacis») von 1625 verpflichtet, Kriegführenden den militärischen Durchzug zu gewähren. Von dieser Verpflichtung löste sich die Eidgenossenschaft 1638. Zweitens galt der Abschluss von Defensivbündnissen nach damaligem Völkerrecht als zulässig. Dementsprechend schlossen die Eidgenossen gesamthaft oder in Teilen Allianzen, vor allem mit Frankreich, Österreich, Savoyen und Spanien. Das sich daraus ergebende Bündnissystem führte innenpolitisch zu sich teilweise widersprechenden Interessen. Drittens stellte die Schweiz Soldtruppen zur Verfügung und gestattete die öffentliche Anwerbung von Söldnern durch ausländische Agenten. Viertens vertrat Grotius bezüglich des Handelsverkehrs die Auffassung, der Neutrale dürfe nichts tun, was den Verfechter der ungerechten Sache stärke bzw. den Verteidiger der gerechten Sache schwäche, und er müsse im Zweifelsfall beide Parteien gleich behandeln. Erst der Neuenburger Völkerrechtler Emer de Vattel attestierte 1758 den Neutralen die Freiheit, mit den Kriegführenden Handel zu treiben.

Der Schwerpunkt der alteidgenössischen Neutralität lag für die konfessionell gespaltene und bündnispolitisch vielschichtig verpflichtete Eidgenossenschaft auf der Integrations- sowie auf der Unabhängigkeitsfunktion. Die aussenpolitische Abstinenz stellte eine wesentliche Bedingung für das Wechselspiel von Konsolidierung und Vertiefung der Integration dar. Die Neutralität stiftete Einheit.

Mit dem allmählichen Ausscheiden der Eidgenossenschaft aus dem Heiligen Römischen Reich ab dem 16. Jahrhundert sowie mit der völkerrechtlichen Anerkennung der Souveränität im Westfälischen Frieden (1648) setzte sich die Einsicht durch, dass die äussere Neutralität die Unabhängigkeit bedingt. Dank des Schutzwalls der neutralen Unabhängigkeitspolitik gelang es der alten Eidgenossenschaft, sich aus den Glaubens-, Eroberungs- und Erbfolgekriegen der frühen Neuzeit herauszuhalten. Nur zögernd nahm die bewaffnete Neutralität Gestalt an. Trotz innereidgenössischer Bündnisverpflichtungen oblag die Hauptlast des Grenzschutzes zunächst den Grenzorten. Erst nach mehreren Grenzverletzungen kam gegen Ende des Dreissigjährigen Krieges (1618-1648) im Defensionale von Wil (1647) die erste gesamteidgenössische Wehrordnung zur Landesverteidigung zustande (Defensionalordnungen). Ergänzt wurde das Defensionale durch die sogenannten Vormauern, d.h. einem an die Eidgenossenschaft grenzenden Gürtel neutralisierter Zonen, in denen fremde Truppenansammlungen und Kampfhandlungen verboten waren.

Entgegen den Restriktionen von Grotius setzte die Eidgenossenschaft das Freihandelsrecht auch in Kriegszeiten durch. Allerdings verbot sie in der Regel die Belieferung Kriegführender mit Waffen und Munition. Die Dienstleistungsfunktion der alteidgenössischen Neutralität war schwach ausgeprägt. Sie beschränkte sich auf die Aufnahme von Glaubensflüchtlingen, auf mehrere Versuche zur Friedensvermittlung (z.B. 1636 im Dreissigjährigen Krieg) und auf die Rolle als Gastgeber internationaler Friedenskongresse (1714 Frieden von Baden, 1795 Frieden von Basel).

Verfestigung der Neutralität (1815-1914)

Nach dem Zusammenbruch der alten Eidgenossenschaft 1798 musste die Schweiz mit Frankreich ein Offensivbündnis abschliessen, was der Preisgabe der Neutralität gleichkam. In der Folge wurde sie zum Kriegsschauplatz, besetzten Land und militärischen Durchmarschgebiet (Koalitionskriege), wobei weder Frankreich noch die Alliierten die schweizerische Neutralität respektierten. Erst mit der Niederlage Napoleons I. erlangte die Schweiz wieder ihre volle Souveränität.

Als ein Ergebnis des Wiener Kongresses (1814-1815) erliessen die Grossmächte Österreich, Frankreich, Grossbritannien, Preussen und Russland am 20. November 1815 anlässlich der Pariser Friedenskonferenz den «Acte portant reconnaissance et garantie de la neutralité perpétuelle de la Suisse et de l'inviolabilité de son territoire». Diese erste völkerrechtliche Anerkennung der immerwährenden Neutralität der Schweiz war in allen wesentlichen Punkten vom Genfer Charles Pictet-de Rochemont formuliert worden, der darauf achtete, dass aus der Garantie kein Interventionsrecht der Grossmächte abgeleitet werden konnte.

Dem aussenpolitischen Erfolg von 1815 folgte der innenpolitische von 1848, als nach dem Sonderbundskrieg die Gründung des Bundesstaats gelang. Beides, die Festigung der Neutralität und die Stärkung des Bundes, war für die Schweiz notwendig, um sich gegen die auf jeweils eine Sprache fixierten Nationalbewegungen in den drei unmittelbaren Nachbarländern zu behaupten. Die Integrationsfunktion der Neutralität wurde so um die sprachlich-kulturelle Vielfalt der politischen Willensnation erweitert.

Auch die Unabhängigkeitsfunktion der Neutralität trat klarer ins Bewusstsein. Zwar verzichtete die Tagsatzung 1847 darauf, im Zweckartikel der Bundesverfassung (BV) die Neutralität festzuschreiben. Vielmehr definierte sie diese als ein «Mittel zum Zweck», als eine zur Zeit «angemessen erscheinende Massregel, um die Unabhängigkeit der Schweiz zu sichern». Sie wollte nicht ausschliessen, dass die Neutralität unter anderen Umständen «im Interesse der eigenen Selbständigkeit verlassen werden müsse». Dementsprechend war die «Behauptung der Neutralität» lediglich in den Kompetenzartikeln der Bundesversammlung und des Bundesrats enthalten. Aber zur Stärkung der neutralen Unabhängigkeitspolitik verbot die BV den Kantonen, Bündnisse mit dem Ausland einzugehen. Zudem führte sie die allgemeine Wehrpflicht ein. 1859 verbot der Bund fremde Solddienste.

Auf diese Weise gefestigt, konnte sich die Schweiz einerseits aus den Einigungs- und Befreiungskriegen sowie aus dem Deutsch-Französischen Krieg (1870-1871) heraushalten. Andererseits widerstand sie dank demonstrativer Verteidigungsbereitschaft und wachsendem Nationalbewusstsein, aber auch dank der Rivalität der Grossmächte und der Unterstützung Englands während des ganzen 19. Jahrhunderts den Pressionen und Interventionsdrohungen (u.a. Neuenburgerhandel, Savoyerhandel, Wohlgemuth-Affäre) der umliegenden Monarchien, welche die Schweiz als republikanischen Stachel in ihrem Fleisch empfanden.

An Bedeutung gewann auch die Gleichgewichtsfunktion. Mit den Alpenpässen kontrollierte die Schweiz geostrategisch wichtige Nord-Süd-Verbindungen; die Fertigstellung des wintersicheren Gotthardtunnels 1882 verstärkte diese Rolle. Durch ihre Mittellage trennte und verband die Schweiz drei europäische Sprach- und Kulturräume. Sofern die Schweiz willens und fähig war, die Neutralität auf Dauer zu bewahren, in europäischen Kriegen keine Partei zu unterstützen, jeder fremden Macht die Errichtung von Stützpunkten, den Durchmarsch und die Besetzung zu verwehren sowie die Unabhängigkeit notfalls mit Waffengewalt zu verteidigen, galt sie als berechenbares, stabilisierendes und friedensförderndes Element im europäischen Gleichgewicht. Deshalb wohl hatten die Grossmächte 1815 erklärt, dass die neutrale Unabhängigkeit der Schweiz den wahren Interessen der Politik ganz Europas entspreche.

Die Dienstleistungsfunktion wird erstmals 1870 in einer Botschaft des Bundesrats erwähnt. Im 19. Jahrhundert erhielt sie beachtlichen Auftrieb. Fortgesetzt wurde die Asylpolitik (Flüchtlinge). Eine Sonderleistung gelang mit der Evakuierung der Zivilbevölkerung aus dem belagerten Strassburg während des Deutsch-Französischen Kriegs. Die anlässlich der Brüsseler Konferenz 1874 bestätigten Regeln für die Internierung ausländischer Truppen auf neutralem Boden hatte die Schweiz zuvor bei der Aufnahme österreichischer Verbände aus Italien und der Bourbakiarmee aus Frankreich 1871 entwickelt. 1870 anerbot sich die Schweiz erstmals als Schutzmacht für die diplomatische Vertretung der Interessen kriegführender Staaten und ihrer Angehörigen. Initiativ wirkte die Schweiz bei der Entwicklung von Schiedsverfahren zur friedlichen Streitbeilegung (Schiedsgericht, Alabama-Schiedsgericht). Ferner profilierte sie sich als Sitz internationaler Organisationen und Konferenzen. Der nachhaltigste Beitrag war die Gründung des Roten Kreuzes. Die 1864 von der Schweiz einberufene Staatenkonferenz legte den Grundstein für die Genfer Konventionen und das humanitäre Kriegsvölkerrecht.

Die Periode der Verfestigung endete mit der Kodifizierung des Neutralitätsrechts in den Haager Konventionen von 1907. Demnach ist es den Neutralen untersagt, den Kriegführenden Truppen und Operationsbasen zur Verfügung zu stellen, den Durchmarsch zu gestatten, aus staatseigenen Beständen Kriegsmaterial zu liefern, Staatskredite für Kriegszwecke zu gewähren oder militärische Nachrichten zu übermitteln. Sie verpflichten sich ferner, neutralitätswidrige Handlungen Kriegführender auf ihrem Gebiet abzuwehren und die Kriegführenden im Fall staatlicher Regelungen der privaten Aus- und Durchfuhr von Kriegsmaterial gleich zu behandeln. Die Kriegführenden haben die Neutralität zu respektieren und sich jeder Verletzung des neutralen Staatsgebiets zu enthalten. Der Neutrale hat darüber hinaus insbesondere das Recht, den wirtschaftlichen Verkehr mit den Kriegführenden – abgesehen von den erwähnten Ausnahmen – aufrecht zu erhalten, Flüchtlingen Asyl zu gewähren, Kombattante von kriegführenden Staaten zu internieren und Neutralitätsverletzungen auch militärisch abzuwehren. Wird ein neutraler Staat angegriffen, ist er vom Bündnisverbot befreit.

Zur Zeit der beiden Weltkriege (1914-1945)

Postkarte mit einer Karikatur, welche die Schwierigkeiten der Schweiz bei der Wahrung der Neutralität darstellt, um 1915 (Privatsammlung; Fotografie Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann).
Postkarte mit einer Karikatur, welche die Schwierigkeiten der Schweiz bei der Wahrung der Neutralität darstellt, um 1915 (Privatsammlung; Fotografie Bibliothèque de Genève, Archives A. & G. Zimmermann). […]

Einmal mehr war die Neutralität im Ersten Weltkrieg für den inneren Zusammenhalt der Schweiz wichtig, denn zumindest in der Anfangsphase richteten sich die Sympathien vieler Deutschschweizer nach Deutschland, jene der Westschweizer mehrheitlich nach Frankreich. In Verletzung des eben erst in den Haager Konventionen bestätigten Freihandelsrechts der Neutralen wurde die Schweiz in den Wirtschaftskrieg einbezogen. Sie musste sogar ausländische Kontrolleure im eigenen Land dulden (Schweizerische Treuhandstelle für Überwachung des Warenverkehrs, Société suisse de surveillance économique). Umgekehrt kam der einseitige Nachrichtenaustausch der Schweizer Armee mit Deutschland und Österreich-Ungarn einer Verletzung des Neutralitätsrechts gleich (Obersten-Affäre). Die mündlichen Eventualabsprachen des Generalstabs mit der deutschen und französischen Heeresleitung für den Fall eines Angriffs auf die Schweiz waren hingegen neutralitätsrechtlich zulässig. Neutralitätspolitisch fragwürdig erscheint dagegen der Versuch des Bundesrats Arthur Hoffmann, einen deutsch-russischen Separatfrieden zu vermitteln (Grimm-Hoffmann-Affäre). Dagegen wurden die Guten Dienste – Vertretung diplomatischer Interessen (25 Mandate) und die Internierung von 68'000 Mann – allseits geschätzt.

Die Schweiz als Friedensinsel und ihre Guten Dienste. In Basel von X. Wehrli publizierte Postkarte, 1917 (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich).
Die Schweiz als Friedensinsel und ihre Guten Dienste. In Basel von X. Wehrli publizierte Postkarte, 1917 (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich). […]

Mit der Gründung des Völkerbunds 1920 begann eine aktive Periode der schweizerischen Aussenpolitik. Im Vertrag von Versailles 1919 (Artikel 435) wurde die Neutralität der Schweiz «zum Zwecke der Aufrechterhaltung des Friedens» anerkannt. Der Völkerbundsrat bestätigte die Anerkennung in der Londoner Erklärung vom 13. Februar 1920. Darin wurde die Schweiz von der Teilnahme an militärischen, nicht aber an wirtschaftlichen Sanktionen befreit, weshalb man von der «differentiellen Neutralität» sprach. Nach hartem Abstimmungskampf stimmten Volk (56%) und Stände (11½:10½) dem Beitritt der Schweiz zum Völkerbund zu. Genf setzte sich gegen internationale Konkurrenz als Sitz des Völkerbunds durch. Wichtige Verträge kamen in der Zwischenkriegszeit in der Schweiz zustande, so 1923 in Lausanne und 1925 in Locarno. Kein anderes Land engagierte sich derart stark für Schiedsgerichtsverfahren, und zwar nicht nur in bilateralen Verträgen, sondern auch durch die Beteiligung von Schweizern an Streitschlichtungen aufgrund der Friedensverträge. Selbst vor hochpolitischen Mandaten schreckte die Schweiz nicht zurück, etwa im deutsch-polnischen Konflikt um Oberschlesien, in der Frage des Plebiszits im Saarland oder mit der Funktion von Carl Jacob Burckhardt als Hochkommissar des Völkerbunds in der Freien Stadt Danzig ab 1937. An militärischen Beobachtermissionen beteiligte sich die Schweiz hingegen nie, und im Konflikt um Wilna 1920 verweigerte sie den Durchmarsch der Völkerbundstruppen. Nach den Austritten Japans, Deutschlands und Italiens aus dem Völkerbund im Verlauf der 1930er Jahre und im Zuge der Sanktionen des Völkerbunds gegen Italien wegen dessen Krieg in Abessinien (ab 1935) kehrte die Schweiz mit Billigung des Völkerbundsrats am 14. Mai 1938 zur «integralen Neutralität» zurück. Dieser Status entband sie von wirtschaftlichen Sanktionsverpflichtungen.

Bundesrat Marcel Pilet-Golaz als Seiltänzer. Karikatur von Gregor Rabinovitch aus dem Nebelspalter, 1944, Nr. 44 (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern; e-periodica).
Bundesrat Marcel Pilet-Golaz als Seiltänzer. Karikatur von Gregor Rabinovitch aus dem Nebelspalter, 1944, Nr. 44 (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern; e-periodica). […]

Im Zweiten Weltkrieg war die Schweiz existentiell bedroht, da sie mit einem militärischen Angriff der Achsenmächte rechnen musste. Der Zusammenhalt der Sprachregionen stand indessen nie zur Diskussion. Die wirtschaftliche Versorgung der Schweiz mit lebenswichtigen Gütern aus dem Ausland verlangte zwingend nach Gegenleistungen. Das Haager Neutralitätsrecht garantierte, mit einigen Ausnahmen, die Freiheit des staatlichen und privaten Wirtschaftsverkehrs mit Kriegführenden. Die Ausnahmeregeln freilich verletzte die Schweiz mehrfach, indem sie für Kriegsmateriallieferungen Staatskredite an Deutschland und Italien gewährte, Kriegsmaterial aus bundeseigenen Produktionsstätten exportierte, behördliche Ungleichbehandlungen des privaten Kriegsmaterialexports tolerierte und den Transitverkehr zwischen Deutschland und Italien ungenügend kontrollierte. Eine weitere Verletzung der Neutralität stellte die Duldung der amerikanischen Nachrichtenzentrale in Bern dar. Hingegen bedeuteten die 1940 in Dijon von den Deutschen beschlagnahmten Dokumente zu den Eventualabsprachen zwischen dem schweizerischen und französischen Generalstab für den Fall eines deutschen Angriffs auf die Schweiz keine Missachtung des Neutralitätsrechts, weil ein neutraler Staat, der völkerrechtswidrig einer Aggression zum Opfer fällt, frei ist, ein Bündnis einzugehen.

Die Kriegsparteien hielten sich ebenfalls nicht immer an das Neutralitätsrecht. Deutschland forderte unter Berufung auf «strikte Neutralität» die Einschränkung der Meinungs- und Pressefreiheit. Die USA erzwangen gegen Kriegsende den weitgehenden Abbruch des Wirtschaftsverkehrs mit Deutschland. Beide Kriegsparteien missachteten mehrfach den schweizerischen Luftraum.

Andererseits leistete die Schweiz in einem nie dagewesenen Ausmass Gute Dienste. 1200 Personen betreuten 319 Einzelmandate für 35 Länder. Über 100'000 Soldaten und Offiziere wurden interniert. Rund 60'000 Flüchtlinge, darunter annähernd die Hälfte Juden, fanden Aufnahme in der Schweiz. In Budapest rettete der Schweizer Vizekonsul Carl Lutz über 62'000 Juden und andere Verfolgte. Das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) beschäftigte 4000 Personen zur Betreuung von Kriegsgefangenen und für das Auffinden von Vermissten.

Im Kalten Krieg (1945-1989)

Unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg genoss nicht nur die Neutralität der Schweiz, sondern die Neutralität allgemein einen schlechten Ruf. Bei der Gründung der Vereinten Nationen (UNO) wandte sich vor allem Frankreich gegen die Aufnahme neutraler Staaten. Völkerrechtler vertraten die Meinung, das Kriegsvölkerrecht und damit das Neutralitätsrecht habe ausgedient. Diese Auffassung änderte sich aber rasch. Schon 1946 traten neutrale Staaten der UNO bei, und die Genfer Konventionen von 1949 werteten den humanitären Teil des Kriegsvölkerrechts auf. Im Moskauer Memorandum erklärte sich Österreich 1955 bereit, «immerwährend eine Neutralität der Art zu üben, wie sie von der Schweiz gehandhabt wird». In zwei Berichten von 1964 und 1966 bewertete die UNO-Völkerrechtskommission die Vereinbarungen über die schweizerische Neutralität als Teil des für alle Staaten verbindlichen Völkergewohnheitsrechts. Die Schlussakte der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE, seit 1995 OSZE) von 1975 bestätigte allen Teilnehmerstaaten «das Recht auf Neutralität». Im Rahmen der Entspannungspolitik und bereits bei der Anerkennung der Neutralität Österreichs kam der geostrategischen Funktion eine neue Bedeutung zu: Österreich und die Schweiz bildeten einen 800 km langen Querriegel zwischen Nato-Mitte und Nato-Süd. Darüber hinaus trennten die Neutralen Finnland, Schweden, Österreich und die Schweiz zum Teil die beiden Militärbündnisse Nato und Warschauer Pakt. In der KSZE erfüllten die neutralen und blockfreien Staaten eine vermittelnde Rolle im Ost-West-Gegensatz.

Obwohl der Kalte Krieg kein zwischenstaatlicher Krieg im Sinn des Völkerrechts und folglich kein für das Neutralitätsrecht relevanter Konflikt war und obwohl sich die Neutralitätspflichten im Frieden auf das Aggressions-, Bündnis- und Stützpunktverbot sowie auf das – freilich umstrittene – Rüstungsgebot beschränken, erhoben Bundesrat, Parlament und Kreise der Wirtschaft die Neutralität zur Staatsdoktrin. Fast jedes aussenpolitische Problem wurde an einem überhöhten Neutralitätsbegriff gemessen. Dokumentarischen Ausdruck fand diese Haltung in der sogenannten Bindschedler-Doktrin von 1954, die ohne Genehmigung der zuständigen Organe zur «offiziellen Schweizer Konzeption der Neutralität» mutierte. Dementsprechend wurde der Beitritt zur UNO, der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl und der Europäischen Gemeinschaft abgelehnt. Selbst die Mitgliedschaft der Schweiz im Europarat verzögerte sich bis 1963. Noch 1986 lehnten Volk (75%) und Stände (alle Kantone) den 2002 gutgeheissenen Beitritt der Schweiz zur UNO ab.

Weil die Schweiz ideologisch und wirtschaftlich mit dem Westen eng verbunden war, haftete ihr das Image des «westlichen Neutralen» an. 1948 unterstützte sie im Rahmen der Organisation für Europäische Wirtschaftliche Zusammenarbeit (seit 1960/1961 OECD) den Marshallplan für Westeuropa. Im lange Zeit geheim gebliebenen Hotz-Linder-Agreement von 1951 beugte sie sich dem amerikanischen Druck und beteiligte sich an den Embargomassnahmen gegenüber den kommunistischen Staaten. In der Korea-Mission zur Überwachung des Waffenstillstands ab 1953 akzeptierten die Schweiz und Schweden die Rolle als «westliche Neutrale» neben den «östlichen Neutralen» Polen und Tschechoslowakei. Als Antwort auf die Volksinitiative für ein allgemeines Waffenausfuhrverbot von 1972, der 49,7% zustimmten, erliess das Parlament ein Jahr später unter Berufung auf die Neutralität ein Gesetz über die Ausfuhr von Kriegsmaterial. Dieses verbot Exporte in Gebiete, in denen Krieg herrscht oder unmittelbar droht oder in denen die Menschenrechte systematisch verletzt werden. In der Praxis wurde es gegenüber Nato-Staaten wie zum Beispiel der Türkei nicht immer angewandt.

Die Schweiz bemühte sich, ihrer aussenpolitischen Devise «Neutralität und Solidarität» nachzukommen. Bis heute beherbergt sie den europäischen Hauptsitz und zahlreiche Spezialagenturen der UNO. Sie betreute die Staatenkonferenzen zur Weiterentwicklung der Genfer Konventionen von 1949 und der Zusatzprotokolle von 1977 und übernahm als Schutzmacht unter anderem die Vertretung der Interessen der USA in Kuba ab 1961 und im Iran ab 1979. Ferner fanden wichtige Konferenzen (1954 Indochina-Konferenz, 1955 Genfer Gipfelkonferenz, 1960-1961 Algerien-Konferenz, Salt- und Start-Verhandlungen, 1985 Gipfeltreffen zwischen Ronald Reagan und Michail Gorbatschow) in der Schweiz statt. Trotz Nichtmitgliedschaft betraute die UNO Schweizer mit hochrangigen Mandaten. Bei friedenserhaltenden Operationen der UNO beschränkte sich die Schweiz im Gegensatz zu den anderen Neutralen auf materielle Hilfeleistungen.

Neue Anforderungen nach 1989

Der Zusammenbruch des Ostblocks 1989 und die Auflösung der Sowjetunion 1991 veränderten die Weltlage. Sechs Konzeptberichte (1992 Neutralitätsstudie einer Expertenkommission, 2000 und 2005 Neutralitätsberichte des EDA, 1993 und 2000 aussenpolitische Berichte des Bundesrats, 2000 sicherheitspolitischer Bericht) definierten in der Folge die Stellung der Schweiz im neuen internationalen Umfeld. Sie forderten eine Abkehr vom Primat der Unabhängigkeitsbehauptung, die Einordnung der Unabhängigkeit in eine mehrdimensionale aussenpolitische Zielsetzung, die Redimensionierung der Neutralität auf ihren völkerrechtlichen Kerngehalt, den EU- und UNO-Beitritt unter Wahrung der Neutralität, die Teilnahme an Wirtschaftssanktionen und friedenserhaltenden Operationen der UNO und der OSZE (auch mit eigenen Truppen), die Unterstützung militärischer Sanktionen der UNO (z.B. Transit, aber ohne Beteiligung eigener Truppen) und die bündnisfreie internationale Kooperation in der Sicherheitspolitik. Angesichts des erfolgversprechenden bilateralen Wegs schwächte der Bundesrat das strategische Ziel des EU-Beitritts schrittweise zur Optionsmöglichkeit ab, ohne das 1992 deponierte Beitrittsgesuch zurückzuziehen.

Plakat des Walliser Komitees "Ja zum UNO-Beitritt" (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
Plakat des Walliser Komitees "Ja zum UNO-Beitritt" (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). […]

1999 nahmen Volk (59%) und Stände (13:10) die neue BV an, welche die mehrdimensionale aussenpolitische Zielsetzung bestätigt, die Neutralität hingegen wie bis anhin in den Kompetenzartikeln verankert. 2001 befürworteten die Stimmbürger (51%) die Bewaffnung von Schweizer Freiwilligen für friedensfördernde Operationen der UNO, aber unter Ausschluss der Beteiligung an Kampfhandlungen. Zuvor schon hatte die Schweiz an Einsätzen in der Westsahara, in Namibia, Bosnien und im Kosovo mit unbewaffneten Militärpersonen teilgenommen. 2002 beschlossen Volk (55%) und Stände (12:11) den UNO-Beitritt. Im Beitrittsgesuch hielt der Bundesrat an der Neutralität fest. Da das Neutralitätsrecht letztmals 1907 festgeschrieben worden war, als es noch keine universelle kollektive Sicherheitsorganisation gab, bestand im Völkerrecht diesbezüglich eine Lücke. Die UNO, die Schweiz und alle anderen neutralen Staaten halten indessen die UNO-Mitgliedschaft mit der Neutralität für vereinbar. Im völkerrechtswidrigen Irak-Krieg 2003 verhielt sich die Schweiz neutral (Verbot des Transits mit Ausnahme humanitärer Transporte, Verbot der Kriegsmaterialausfuhr an Kriegführende).

Die Zusammenarbeit mit der Nato im Rahmen der Partnerschaft für den Frieden seit 1996 ist neutralitätspolitisch diskutabel, aber neutralitätsrechtlich unbedenklich, weil damit keine Beistandspflicht verbunden ist. Das ab 1973 geltende strenge Verbot der Kriegsmaterialausfuhr in Kriegs- und Krisengebiete wurde 1998 durch ein neues Gesetz abgeschwächt. Überrascht wurde die Schweiz Mitte der 1990er Jahre durch die massiven Angriffe aus den USA wegen ihres Verhaltens im Zweiten Weltkrieg. Der sogenannte Eizenstat-Bericht von 1997 verurteilte die damalige Neutralität mit Blick auf die Goldkäufe der schweizerischen Nationalbank, die Rückweisung von an Leib und Leben bedrohten Flüchtlingen und die Verschleppung einer gerechten Lösung für die nachrichtenlosen Vermögen auf Schweizer Banken nach 1945 als amoralisch.

Seit 1989 verloren die fünf Funktionen der Neutralität deutlich an Gewicht. Die Integrationsfunktion verblasst angesichts der Tatsache, dass die Schweiz bis tief in den Osten Europas von demokratischen Rechtsstaaten umgeben ist, die friedlich zusammenarbeiten. Die Unabhängigkeitsfunktion droht sich ins Gegenteil zu wenden, weil die Schweiz faktisch in die EU integriert ist und zu einem Nachvollzugsland ohne Mitbestimmung absinkt. Die Schutzwirkung der Neutralität ist gering. Zwischenstaatliche Kriege im Bereich der EU sind auf absehbare Zeit unwahrscheinlich. Gegen die Fernwirkungen aussereuropäischer, zwischenstaatlicher Kriege, gegen die Folgen von Bürgerkriegen inner- und ausserhalb Europas sowie gegen den Terrorismus schützt die Neutralität kaum. Zur Bewältigung anderer Grossrisiken (Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, Migration, internationale Kriminalität, Wirtschaftskrisen, Umweltkatastrophen) nützt sie überhaupt nichts. Auch die Freihandels- und die Gleichgewichtsfunktion büssten seit dem Ersten Weltkrieg ihre Stellung ein, und eine Präferenz für Dienstleistungen neutraler Staaten ist kaum mehr festzustellen, mit der Ausnahme, daß die Neutralität der Schweiz das IKRK unterstützt. Doch diese Sachlage kann sich wieder ändern. Mindestens als Reserveposition macht die Neutralität nach wie vor Sinn.

Trotz des gegenwärtigen Bedeutungsverlusts der Neutralität halten Bundesrat, Parlament und alle massgeblichen Parteien und Verbände an der Neutralität fest. 1993-2008 waren 79-93% der Schweizer Bevölkerung für die Beibehaltung der Neutralität und 67-81% vertraten die Meinung, die Neutralität sei untrennbar mit dem schweizerischen Staatsgedanken verbunden – beide Haltungen mit steigender Tendenz. In Bezug auf die Definition, aktuelle Bedeutung und Praxis der Neutralität herrscht jedoch keine Einigkeit.

Quellen und Literatur

  • DDS
  • Bonjour, Neutralität 7-9
  • Dok. zur schweiz. Neutralität seit 1945, hg. von D. Schindler, 1984
  • P. Schweizer, Gesch. der Schweiz. Neutralität, 1895
  • Bonjour, Neutralität 1-6
  • D. Frei, Neutralität - Ideal oder Kalkül?, 1967
  • E. Bonjour, Gesch. der schweiz. Neutralität, 1978, (Kurzfassung)
  • G. Kreis, Kleine Neutralitätsgesch. der Gegenwart, 2004
  • A. Riklin, «Neutralität am Ende? 500 Jahre Neutralität in der Schweiz», in ZSR, NF 125, 2006, 583-598
  • Die Schweizer Neutralität, hg. von G. Kreis, 2007
Weblinks

Zitiervorschlag

Riklin, Alois: "Neutralität", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 09.11.2010. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016572/2010-11-09/, konsultiert am 14.04.2021.