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Sozialpolitik

Der Begriff Sozialpolitik umschreibt die Gesamtheit der Bestrebungen und Massnahmen, die darauf abzielen, die soziale und wirtschaftliche Stellung von Benachteiligten zu verbessern (Gerechtigkeit) sowie dem sozialen Abstieg vorzubeugen (Sicherheit). Er tauchte um die Mitte des 19. Jahrhunderts in der deutschsprachigen wissenschaftlichen und politischen Debatte auf, fand aber unter anderem auch deshalb bis heute keine allgemein anerkannte Definition, weil sowohl die Mittel und Ziele wie die Wirkungen von Sozialpolitik umstritten blieben.

Anders als die Wirtschaftspolitik, von der sie sich nicht immer klar abgrenzen lässt, soll die Sozialpolitik die soziale Sicherung Einzelner oder gesellschaftlicher Gruppen direkt garantieren. Ursprünglich fast ausschliesslich auf die Arbeiterschaft ausgerichtet, betraf sie im 20. Jahrhundert immer weitere soziale Schichten und erhielt nach dem Zweiten Weltkrieg eine umfassende gesellschaftspolitische Dimension. Sie entwickelte sich von der reinen Nothilfe zu einer Politik des sozialen Ausgleichs und des gesellschaftlichen Zusammenhalts, die auch Beratung und Betreuung einschloss (Sozialarbeit). Während die Trägerschaft im 19. Jahrhundert wesentlich kirchlich, privat oder kommunal war, übernahmen mit der gesetzlichen Absicherung des Sozialstaats im 20. Jahrhundert zunehmend Kantone und Bund Verantwortung. Beim Vollzug staatlicher Massnahmen, aber auch zu deren Ergänzung, bleiben weiterhin private und halbprivate Institutionen wichtige Akteure der Sozialpolitik.

Armenwesen bis Mitte des 19. Jahrhunderts

Die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Veränderungen, die Agrarrevolution und Industrialisierung im 19. Jahrhundert hervorbrachten, führten zu einer auf Strukturwandel und Anpassungskrisen beruhenden Armut, die die fortbestehende vorindustrielle überlagerte. Traditionelle Formen der Existenzsicherung wie Landbesitz und eigene Nahrungsmittelproduktion verloren vor allem in der Arbeiterschaft zunehmend an Bedeutung und sozial ausgleichende Institutionen aus dem Ancien Régime büssten ihre regulierende Wirkung ein oder verschwanden ganz. Das Entstehen einer Schicht existenziell bedrohter Menschen war Gegenstand anhaltender Debatten, die anfänglich unter dem Begriff des Pauperismus, ab den 1840er Jahren unter dem der sozialen Frage geführt wurden. Wo familiäre Netze nicht mehr reichten, übernahmen private Institutionen oder die Heimatgemeinde die Fürsorge. Von 1803 bis 1914 erliessen fast alle Kantone Fürsorgegesetze nach dem Heimatprinzip, das sich bereits in einem Abschied der Tagsatzung von 1551 findet, sich zum Teil bis in die 1960er Jahre hielt und 1977 endgültig durch das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger abgeschafft wurde. Ebenfalls bis weit ins 20. Jahrhundert kam es vorab in ländlichen Gebieten zur Verdingung von Kindern, für die ihre Familien nicht aufkommen konnten.

Lange nicht alle Armen wurden der Fürsorge für würdig befunden. Arbeitsfähige galten nicht als unverschuldet in Not geraten und deshalb nicht als unterstützungsberechtigt. Alkoholiker, Schwererziehbare, Kriminelle und Bettler sollten mit strengen Massnahmen, nicht zuletzt mit Hilfe des im 19. Jahrhundert stark ausgebauten Anstaltswesens, an ein ehrbares Leben gewöhnt werden (Sozialdisziplinierung). Zu solchen Massnahmen des Armenwesens kamen erste vorbeugende, so ab 1815 (Thurgau, Zürich) gesetzliche Regelungen gegen Kinderarbeit.

Übergang zum Arbeiterschutz

Plakat für die eidgenössische Abstimmung über die Revision des Fabrikgesetzes vom 17. Februar 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
Plakat für die eidgenössische Abstimmung über die Revision des Fabrikgesetzes vom 17. Februar 1924 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). […]

Anstelle von Massnahmen gegen einen unspezifischen Pauperismus rückte um die Mitte des 19. Jahrhunderts zunehmend der Arbeiterschutz ins Zentrum. Das Wegfallen von Feiertagen, die Verdrängung der Tages- durch die Uhrzeit und deren Verlängerung durch künstliches Licht führten zu Diskussionen um die Festlegung von Obergrenzen der Arbeitszeit, die sich erstmals 1846 bzw. 1848 in Glarus in einer gesetzlichen Regelung niederschlugen. Die wenigen kantonalen Fabrikgesetze (Glarus 1864) führten zu weiteren Schutzmassnahmen. Das eidgenössische Fabrikgesetz von 1877, das durch Artikel 34 der Bundesverfassung (BV) 1874 möglich geworden war, enthielt neben der Beschränkung der Arbeitszeit einen Sonderschutz für Frauen und Jugendliche, eine Fabrikinspektion, Massnahmen zum Gesundheitsschutz (Arbeitsmedizin) und die Kausalhaftung bei Betriebsunfällen (Haftpflicht). Das Arbeitsvertragsrecht blieb im Obligationenrecht (OR) 1881 noch bescheiden. Der Lage der Arbeiterschaft wurde auch ausserhalb des Betriebs Beachtung geschenkt, wozu nicht zuletzt die vor allem seit den 1860er Jahren durchgeführten Sozialenqueten Grundlagen lieferten.

Anfänge der Sozialversicherung

Gegen Ende des 19. Jahrhunderts fanden Unfall, Krankheit, Alter oder Tod des Ernährers sowie Arbeitslosigkeit zunehmend Anerkennung als soziale Ursachen für Armut, bei denen die Betroffenen nicht mehr den oft erniedrigenden Bedingungen der Fürsorge unterworfen werden sollten. Die Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Kausalhaftung bei Betriebsunfällen und vor allem das deutsche Vorbild leiteten Mitte der 1880er Jahre eine entscheidende Phase der Sozialpolitik ein. Mit Artikel 34bis BV erhielt der Bund 1890 den Auftrag zur Einrichtung von Sozialversicherungen. 1902 wurde als erste Sozialversicherung die Militärversicherung realisiert, hingegen scheiterte ein Kranken- und Unfallversicherungsgesetz (KUVG, Krankenversicherung) 1900 am Referendum. Erst 1914 (Krankheit) bzw. 1918 (Unfall) trat das wesentlich weniger weit gehende KUVG von 1911 in Kraft. Das 1913 eingerichtete Bundesamt für Sozialversicherung übernahm Vollzug, Ausbau und Planung neuer Sozialversicherungsprojekte.

Daneben entwickelte sich in bescheidenerem Umfang auch die Sozialpolitik der Verbände und Gemeinden. Die Mitgliederzahl der gegenseitigen Hilfsgesellschaften stieg bis 1903 auf rund eine halbe Million; diese vermochten bei Schicksalsschlägen ein bescheidenes Taggeld zu zahlen. Gewerkschaften, Gemeinden und Kantone gründeten Arbeitslosenkassen (Arbeitslosigkeit), die allerdings zum Teil scheiterten. Immerhin erfassten sie bis zum Ersten Weltkrieg über 50'000 Versicherte, davon vier Fünftel Gewerkschafter (Arbeitslosenversicherung, ALV). Die Revision des OR 1911 verlieh dem Gesamtarbeitsvertrag (GAV) Rechtswirkung, womit die paritätische Sozialpolitik eine rechtliche Grundlage erhielt.

Krisenverwaltung und Reformansätze

Auf die soziale Unrast um das Ende des Ersten Weltkriegs (Landesstreik) folgte ein kurzer Reformschub. Eine Revision des Fabrikgesetzes brachte 1919 die 48-Stunden-Woche, ein Bundesgesetz zur Ordnung des Arbeitsverhältnisses scheiterte 1920 knapp in der Volksabstimmung. 1925 fand Artikel 34quater BV eine Mehrheit, der die Verpflichtung zur Schaffung einer Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) und die Kompetenz für eine Invalidenversicherung (IV) enthielt. Das daraufhin erarbeitete AHV-Gesetz wurde aber 1931 deutlich abgelehnt. Da nur die Kantone Glarus, Appenzell-Ausserrhoden und Basel-Stadt eine obligatorische AHV einrichteten, wurde als Notlösung die Alters- und Hinterlassenenfürsorge ausgebaut, der sich neben kommunalen und kantonalen Institutionen die 1917 gegründete Pro Senectute widmete. Wegen der fehlenden AHV und dank steuerlicher Begünstigung erlebten die Pensionskassen nach dem Ersten Weltkrieg einen beachtlichen Aufschwung. Auch andere Lücken im staatlichen Netz wurden durch private Massnahmen verkleinert oder geschlossen, zum Teil einseitig von den Unternehmen (Arbeiterwohlfahrt), zum Teil paritätisch durch GAV (z.B. Ferien).

Ein zentrales Problem der Zwischenkriegszeit war die hohe Arbeitslosigkeit. Ab 1917 hatte der Bund mit Subventionen an Arbeitslosenkassen das von einigen Städten und Kantonen angewandte «Genter System» (von der öffentlichen Hand bezuschusste Selbsthilfekasse) übernommen und schrieb es 1924 in einem Bundesgesetz fest. Die Reichweite blieb aber bescheiden, war doch auf dem Höhepunkt der Weltwirtschaftskrise in den 1930er Jahren nicht einmal ein Drittel der Erwerbspersonen versichert. Landwirtschaft und Gewerbe verlangten ebenfalls Schutzmassnahmen, auch wenn sie diese nicht gerne als Sozialpolitik einstuften. Den Gewerbeschutz, der auf kommunaler und kantonaler Ebene schon lange bestand (Submissionswesen, Bedarfsnachweis, Sondervorschriften), ergänzten sozialpolitisch begründete eidgenössische Massnahmen wie das Hotelbauverbot (1915-1952) oder das Verbot neuer oder erweiterter Filialgeschäfte und Warenhäuser (1933-1945). Der Bauernschaft (Agrarpolitik) wurde zusätzlich zum Zollschutz mit Preisstützungen und Absatzgarantien unter die Arme gegriffen.

In den 1930er Jahren erstarkte vorab in katholischen Kreisen eine am französischen Vorbild orientierte Familienschutzbewegung, die sich teilweise als Alternative zum Ausbau der Sozialversicherungen präsentierte (Familienpolitik). Einen Erfolg erzielte sie 1945 mit der Annahme des Familienschutzartikels (Artikel 34quinquies BV). Danach hinkte aber die familienpolitische Entwicklung jener vergleichbarer Staaten hinterher: Institutionen wie Kinderkrippen oder Tagesschulen blieben selten, die Familienzulagen in den meisten Kantonen waren bescheiden und wurden erst 2009 eidgenössisch vereinheitlicht. Eine Mutterschaftsversicherung (Mutterschaft) wurde erst 2003 geschaffen.

In der Zwischenkriegszeit trat mit der Internationalen Arbeitsorganisation ein neuer sozialpolitischer Akteur auf. Bis 1939 ratifizierte die Schweiz insgesamt 16 von deren Abkommen, unter anderem über Arbeitslosigkeit, über Nachtarbeit von Frauen und Jugendlichen, über Kinderarbeit (alle 1920) und über Entschädigung bei Betriebsunfällen und Berufskrankheiten (1926).

Sozialpolitik als Gesellschaftspolitik

Da die meisten europäischen Regierungen nach dem Zweiten Weltkrieg soziale Konflikte wie 1917-1919 vermeiden wollten, versprachen sie für die Friedenszeit weitgehende Reformen. Am meisten Beachtung fand der britische Beveridge-Plan, der 1943 in der Schweiz lebhaft diskutiert wurde. Er sprengte die alte Arbeiterschutz- und Sozialversicherungspolitik und strebte Verbesserungen für Benachteiligte aller Schichten an. Der Begriff soziale Sicherheit begann sich in der Schweiz zu verbreiten.

Plakat von 1947 gegen das Gesetz zur Einführung der AHV (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern).
Plakat von 1947 gegen das Gesetz zur Einführung der AHV (Schweizerische Nationalbibliothek, Bern). […]

Bereits unter dem Vollmachtenregime wurde für die Erwerbsersatzordnung Ende 1939 mit den Lohnprozenten und den Ausgleichskassen ein zukunftsweisendes System geschaffen. Nach dem Krieg wurde es in die AHV überführt. Mit dem entsprechenden Gesetz erhielt der Sozialstaat Ende 1946 seine zentrale Institution. Sie wurde in der Folge regelmässig verbessert und 1959 um die Invalidenversicherung und 1965 um die Ergänzungsleistungen für bedürftige Rentner erweitert. Aufgrund der späten Einführung der AHV und ihres anfänglich bescheidenen Umfangs behaupteten sich die betrieblichen Pensionskassen weiterhin. Unter dem Druck einer Initiative für eine Volkspension wurden sie 1972 auf der Basis des Dreisäulenprinzips, das für die angemessene Existenzsicherung die AHV, die berufliche Vorsorge und die Selbstvorsorge vorsah, in der BV (Artikel 34quater) verankert.

Mit dem Landwirtschaftsgesetz von 1951 und weiteren Erlassen erhielten die Bauern Einkommensgarantien und Investitionshilfen. Die meisten Kantone erneuerten die Sozialhilfegesetze, wobei repressive Elemente abgebaut und vermehrt soziale Beratung angeboten wurde. Die Wohnungspolitik blieb weitgehend in kommunaler und kantonaler Kompetenz und eher in bescheidenem Rahmen (Wohnungsbau). Der Mieterschutz (Miete) beruhte hauptsächlich auf befristeten Erlassen. Mit der Verbreitung der GAV in der Exportindustrie sowie der seit 1941 (Bundesbeschluss) bzw. 1956 (Bundesgesetz) bestehenden Möglichkeit, diese allgemeinverbindlich zu erklären, gewann die paritätische Sozialpolitik an Bedeutung, konnten doch so auch Probleme geregelt werden, für die dem Staat die Kompetenzen fehlten (z.B. Mindestlöhne). Schliesslich löste das Arbeitsgesetz von 1964 das Fabrikgesetz und vier weitere Bundesgesetze sowie das gesamte kantonale Arbeitsschutzrecht ab und erfasste mit wenigen Ausnahmen (Landwirtschaft, Hausdienst, Heimarbeit, öffentlicher Verkehr) alle Erwerbszweige.

Auch im Gesundheits- und Bildungswesen sowie in der Regionalpolitik wurde die sozialpolitische Komponente stärker berücksichtigt. Weil aber die Kompetenzen hauptsächlich bei den Kantonen lagen, ergaben sich erhebliche regionale Unterschiede. Grundsätzlich fokussierte die Sozialpolitik der Nachkriegszeit nicht mehr auf die Arbeiterschaft, sondern auf die Ausschaltung von Risiken und den Abbau von Unterprivilegierungen in einer Konsumgesellschaft, die sich zur «nivellierten Mittelstandsgesellschaft» zu entwickeln schien. Wohlstandssicherung gewann gegenüber der Sicherung des sozialen Friedens zunehmend die Oberhand.

Kritik und weiterer Ausbau des Sozialstaats

Mit der Wirtschaftskrise der 1970er Jahre veränderten sich die Bedingungen für die Sozialpolitik. Einerseits bestand etwa in der Arbeitslosenversicherung und in der Altersvorsorge noch Nachholbedarf, andererseits wurde der Ausbau des Sozialstaats zunehmend hinterfragt, was einer grundsätzlich kritischen Haltung Vorschub leistete. 1976 wurde bei der im Konjunkturaufschwung stark vernachlässigten ALV das Obligatorium eingeführt (Artikel 34novies BV), das sofort provisorisch und 1982 gesetzlich in Kraft trat. Auf dem Gebiet der Altersvorsorge wurde 1982 die gesetzliche Grundlage der 2. Säule im Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge geschaffen, das 1985 wirksam wurde. Die Fürsorge wurde unter dem neuen Namen Sozialhilfe erheblich ausgebaut und durch minimale Standards (SKOS-Richtlinien) ergänzt. Die im internationalen Vergleich lange niedrigen Sozialausgaben näherten sich nun denen anderer Staaten an. Hingegen wurden im Zeichen der erstarkten Forderung nach Deregulierung (Marktregulierung) Massnahmen zum Arbeiterschutz teilweise abgebaut, so 1998 bei der Revision des Arbeitsgesetzes.

Aufgrund der verschlechterten Wirtschaftslage ab den 1990er Jahren drängten sich bei der ALV und IV infolge vermehrter Beanspruchung sowohl vonseiten der Arbeitnehmer wie der Arbeitgeber Sanierungsmassnahmen auf. Die Veränderung in der Altersstruktur der Bevölkerung führte zu Diskussionen über die Erhöhung des Rentenalters und neue Rentenmodelle. Die zunehmende Beanspruchung sozialpolitischer Leistungen führte auch zu grundsätzlicher Kritik an der Sozialpolitik (Neoliberalismus). Die politische Rechte moniert vor allem den Missbrauch sozialer Leistungen. Aus unterschiedlichen Motiven kritisieren Rechte wie Linke die zunehmende Bevormundung der Betroffenen durch die Sozialpolitik und schliesslich wird aufgrund der veränderten Rolle der Erwerbsarbeit in der Gesellschaft die Orientierung der Sozialpolitik an kontinuierlichen Lohnarbeitsverhältnissen verstärkt problematisiert und ihre Ausrichtung an den Risiken einer postindustriellen Gesellschaft gefordert.

Quellen und Literatur

  • J.H. Sommer, Das Ringen um die soziale Sicherheit in der Schweiz, 1978
  • J. Fragnière, G. Christen, Sécurité sociale en Suisse, 1988
  • P. Gilliand, Politique sociale en Suisse, 1988
  • S. Möckli, Der schweiz. Sozialstaat, 1988
  • B. Studer, «Soziale Sicherheit für alle?», in Etappen des Bundesstaates, hg. von B. Studer, 1998, 159-186
  • Dictionnaire suisse de politique sociale, hg. von J.P. Fragnière, R. Girod, 1998 (2 2002)
  • R. Wecker et al., Die "schutzbedürftige Frau", 2001
  • Von der Barmherzigkeit zur Sozialversicherung, 2002
  • Wb. der Sozialpolitik, 2003
  • G. Bonoli, «Les politiques sociales», in Hb. der Schweizer Politik, hg. von U. Klöti et al., 42006, 791-814
  • B. Degen, «Entstehung und Entwicklung des schweiz. Sozialstaates», in SQ 31, 2006, 17-48
Weblinks

Zitiervorschlag

Bernard Degen: "Sozialpolitik", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 01.07.2015. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/016577/2015-07-01/, konsultiert am 25.05.2022.