Fürsorge

Mittelalter

Im Mittelalter war die Fürsorge Aufgabe der Kirche. Die Bischöfe waren von Anfang an für die Armen ihrer Diözese zuständig. Die ersten Spitäler waren bischöfliche Einrichtungen, später wurden sie meist von geistlichen Orden gestiftet (Spital, Hospiz). Diesen Einrichtungen kamen Schenkungen von Gläubigen zugute, die an ihrer Beerdigung oder ihrem jährlichen Todestag Geld- oder Nahrungsspenden an die Armen ausrichten liessen. Bettler, Kranke, Findelkinder, arme Wöchnerinnen, Mädchen ohne Aussteuer und arbeitsunfähige Greise gehörten zu den hauptsächlichen Fürsorgeempfängern der Hospize und Bruderschaften. Im Spätmittelalter entstand die Gemeindefürsorge: Die Städte gründeten Spitäler und bezahlten den Anwalt der Armen (z.B. in Vevey).

Die heilige Sabina gibt ein Almosen. Holzschnitt aus der Werkstatt von Johann Baemler, Augsburg 1473 (Privatsammlung). […]

Die mittelalterliche Fürsorge beruhte auf einer positiven Sicht des Armen als Abbild Christi. Armut galt als Tugend, die Armen wie auch Reichen Wege zum Seelenheil eröffnete, indem die Bedürftigen Demut zeigen und die Vermögenden Almosen verteilen konnten. So hatte jeder Bedürftige Anrecht auf kirchliche und private Almosen, und die Institutionen der Fürsorge kümmerten sich unterschiedslos um die "guten" wie auch die "schlechten" Armen. Im ausgehenden Spätmittelalter setzte sich jedoch langsam die Auffassung durch, Armut sei ein Übel und der "schlechte" Arme unnütz, ja eine Gefahr für die Gesellschaft, da er unstet und müssig sei und die christlichen Bräuche nicht respektiere. Diese Haltung prägte die Fürsorge ab dem 16. Jahrhundert.

Ancien Régime

Der gesellschaftliche Wandel des 16. Jahrhunderts veränderte die Fürsorgepraxis und die Einstellung der Obrigkeiten gegenüber den Armen grundlegend. Drei Entwicklungen waren ausschlaggebend für die ersten Versuche einer systematischen, staatlichen Fürsorgepolitik: die Bevölkerungszunahme, die nicht von einem hinreichenden Wirtschaftswachstum begleitet wurde, die konjunkturell und strukturell bedingte Arbeitslosigkeit, aufgrund derer grosse Bevölkerungsgruppen auf Arbeitssuche umherzogen, sowie die Aufwertung der Arbeit im Zuge der Reformation, die dem mittelalterlichen Tugendideal der Kontemplation widersprach. Die öffentliche Fürsorgepolitik, die im 16. Jahrhundert eingeführt wurde, beruht auf drei bis ins 20. Jahrhundert geltenden Grundsätzen: auf der Betreuung des Armen durch seine Heimatgemeinde, der Aufstellung von Kriterien für Fürsorgeberechtigte sowie auf der allmählichen Zentralisierung der öffentlichen Unterstützungsleistungen. Durch Letztere sollte unter anderem die nicht-staatliche Fürsorge ersetzt werden, die jedem Bedürftigen direkt von Hand zu Hand und daher ohne Selektionskriterien geleistet wurde.

1551 entschied die eidgenössische Tagsatzung, dass sich fortan jede Gemeinde oder Pfarrei um ihre eigenen Armen kümmern solle. Diese Entscheidung beruhte auf dem bereits 1491 verabschiedeten Grundsatz, dass jeder Ort für die Fürsorge verantwortlich sei. Die Gemeinden mit der Fürsorge zu betrauen – zum Teil eine Folge der Finanzschwäche der Zentralgewalt – war nicht ungewöhnlich: Auch in England und Frankreich sollten die Städte, Gemeinden und Pfarreien selbst für ihre Armen sorgen. Das Ziel war, die Armen an dem Ort zu unterstützen, wo ihre Bedürfnisse bekannt waren, sie jedoch auch in ihrer Bewegungsfreiheit einzuschränken und dort zurückzubehalten, wo sie einfacher zu kontrollieren waren. Diese Politik setzte sich in der Schweiz nur langsam durch, zunächst in den Städten, dann auch auf dem Land. Solange die Gemeinderessourcen nicht zu sehr beansprucht wurden, wurde den Bedürfnissen entsprechend geholfen. Mangels ausreichender Mittel entstanden in ländlichen Gemeinden spät, oft erst im 18. Jahrhundert, Armenfonds, die durch Schenkungen, Bussen und Zinsen von Darlehen an vermögende Dorfbewohner gespiesen wurden. Als im 17. und 18. Jahrhundert die Zahl der Bedürftigen stieg, wurden deren Angehörige zur Fürsorge verpflichtet, manchmal bis zum vierten Verwandtschaftsgrad. Diese Regelung setzte sich nach und nach in der ganzen Schweiz durch.

1681 verabschiedete die Tagsatzung einen weiteren Grundsatz: Arme, die ausserhalb ihres Kantons herumzogen und bettelten, oder aber nach Ansicht ihrer Wohngemeinde vom Heimatort ungenügend betreut wurden, sollten in ihre angestammte Gemeinde abgeschoben werden. Im ersten Fall waren grosse Bevölkerungsgruppen betroffen; man schätzt für die Mitte des 18. Jahrhunderts im Kanton Luzern den Anteil der Nichtsesshaften und Obdachlosen auf gesamthaft 10% der Bevölkerung (Randgruppen). In der Folge wurden zahlreiche Bettlerjagden veranstaltet und die Nichtsesshaften karrenweise aus dem Kanton geschafft.

Die Verpflichtung der Heimatgemeinde zur Fürsorge erklärt teilweise die bis zur Verfassung von 1874 verbreitete Diskriminierung von sozial schlechtgestellten Menschen. Sie führte auch zu Massnahmen, die auf möglichst wenige und möglichst kostengünstige Arme abzielten. Beispielsweise erliessen einige Kantone Heiratsbeschränkungen für Arme, um den Anteil potenzieller Fürsorge-Empfänger einzudämmen, limitierten die Freizügigkeit oder förderten im 19. Jahrhundert aktiv die transatlantische Auswanderung.

Bis ins 19. Jahrhundert hatten die Städte weit mehr Mittel für die Fürsorge zur Verfügung als ländliche Gemeinden. Im 18. Jahrhundert war der Sozialbeitrag Genfs pro Kopf viermal grösser als etwa der von Glarus. Zahlreiche Landbewohner strömten deshalb in wirtschaftlich schwierigen Jahren in die Städte. Der Anteil der von der Fürsorge Unterstützen betrug in normalen Zeiten rund 10% der Bevölkerung, in Krisenzeiten bis zu 50% und mehr. Wider Willen entwickelte sich die Stadt zum Zufluchtsort. Im Gegensatz zum Mittelalter wurde jedoch die Hilfe ab dem 17. Jahrhundert nur noch von Fall zu Fall und die Unterkunft oft nur für ein bis zwei Nächte gewährt. Im 17. Jahrhundert mussten in gewissen Gemeinden auswärtige Arme sogar schwören, nicht wiederzukommen, wobei Meineid scharf geahndet wurde.

Auch die Vielfalt der Fürsorge-Einrichtungen zog bedürftige Menschen in die Stadt: neben den Pflegeanstalten und Spitälern bestanden u.a. Hilfsfonds, die für Bedürftige von bestimmter Herkunft sorgten (in Genf z.B. ein französischer, italienischer und ein deutscher Fonds), sowie Zunftkassen bzw. für bestimmte Berufsgruppen bestimmte Unterstützungsfonds.

Die meisten Gesetzgebungen hielten fest, dass Fürsorge in erster Linie Kindern, Witwen mit unmündigen Kindern und Alten zukommen sollte, formulierten jedoch kein explizites Recht auf Unterstützung. Die hohe Zahl unterstützungsbedürftiger Erwerbsloser führte jedoch rasch zu neuen Selektionskriterien. Alter, Invalidität oder Unglücksfälle berechtigten nun nicht mehr zwangsläufig zu Fürsorgeleistungen. Der Begriff der Arbeit trat in den Vordergrund: "Schlechte" Arme, die Müssiggang und Bettelei einer geregelten Tätigkeit vorzogen und das Mitleid der Öffentlichkeit missbrauchten, sollten diszipliniert werden. So entstanden ab dem 17. Jahrhundert Zwangsanstalten. Nur die "wahren" oder "guten" Armen hatten Anspruch auf Fürsorge Ab dem 18. Jahrhundert wandte man ein weiteres Kriterium an: die Einstellung gegenüber der Arbeit. Arbeiten allein genügte nicht mehr; man musste seine Arbeit lieben und in Ruhe und Ordnung leben.

Dank einer systematischeren Fürsorgepolitik konnten Bedürftige gezielt unterstützt werden. Die Formen der Fürsorge waren vielfältig, doch blieben sie bis ins 20. Jahrhundert unzulänglich. Anstalten boten nur beschränkt Aufnahmeplätze; bis ins 19. Jahrhundert überstieg ihre Zahl nie einen Viertel der dauerhaft notleidenden Bevölkerung einer Stadt. Direkthilfe am Wohnsitz, die den überwiegenden Teil der Fürsorge ausmachte, beinhaltete bis zum Anfang des 20. Jahrhunderts Lohnzuschüsse und Versorgung von Kindern und Alten, aber auch Verteilung von Hilfsgütern und Geld, Finanzierung von Thermalkuren oder Medikamentenkauf, Übernahme der Arztkosten und sogar Zahlung der Aussteuer.

19. und 20. Jahrhundert

Im 19. Jahrhundert wurde die Fürsorge in allen Kantonen schrittweise vereinheitlicht. Im ausgehenden 19. Jahrhundert entstanden die ersten Sozialversicherungen, welche die bisherigen fürsorgerischen Massnahmen grösstenteils ersetzten.

Die gesetzliche Vereinheitlichung der Fürsorge erfolgte mit zeitlichen Verschiebungen: 1870 bestand in mehreren Kantonen noch kein entsprechendes Gesetz (Solothurn, Neuenburg, Waadt, Basel-Stadt, Appenzell Innerrhoden und Ausserrhoden, Tessin, Genf). 50 Jahre später war ein solches ausser im Kanton Appenzell Ausserrhoden überall in Kraft. Das Gesetz deckte folgende Punkte ab: Hilfsinstanzen, Ausmass und Modalitäten der Leistungen, Rückerstattung der Hilfe, Ressourcen, Disziplinarmassnahmen. Ferner regelte es auch die zivilrechtlichen Folgen der Fürsorge: 1914 zum Beispiel waren Fürsorge-Empfänger in 17 Kantonen vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen. Nach Auffassung mancher Historiker bezeugen Fürsorgepraxis und Fürsorgegesetzgebung den Willen der politischen Elite, die unteren Bevölkerungsschichten zu disziplinieren.

Volksküche in Basel. Fotografie von Carl Kling-Jenny, aufgenommen zwischen 1914 und 1918 (Staatsarchiv Basel-Stadt, BILD 13, 606) […]

Eine Frage stellte sich in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts immer wieder: die Übertragung der Fürsorge von der Heimat- auf die Wohnsitzgemeinde. Obwohl 1860 lediglich 59% der Schweizer noch in ihrer Heimatgemeinde wohnten – 1910 waren es 34% – setzte sich das Prinzip der Fürsorge durch die Wohnsitzgemeinde nur langsam durch: Vor 1914 galt es bloss in den Kantonen Bern (1857) und Neuenburg (1889), bis 1939 in zehn weiteren Kantonen (Zürich, Luzern, Baselland, Schaffhausen, Appenzell Innerrhoden, St. Gallen, Aargau, Tessin, Waadt, Wallis). Vier Konkordate (1923, 1937, 1959, 1967), die ersten beiden zwischen den Deutschschweizer, das letzte zwischen allen Kantonen, verpflichteten die Wohnsitzgemeinde zur Fürsorge, doch musste der Heimatort einen Teil der Hilfe zurückzahlen. 1977 wurde endlich ein Bundesgesetz geschaffen – das erste nach dem sehr beschränkten von 1875, das bis 1978 gültig war –, das die Spitalkosten für transportunfähige Personen sowie die Bestattung auswärtiger Kantonsbürger regelte.

Es waren jedoch vor allem private und kirchliche Hilfsvereine, mit denen die Fürsorge vom Anfang des 19. Jahrhunderts an – in einigen grossen Städten wie Genf und Lausanne (Armenfonds 1755) sogar früher – an die demografischen Entwicklungen angepasst wurde. In grösseren Ortschaften, wo die Heimatberechtigten weniger als 50% der Einwohner ausmachten, kümmerten sich Vereine (Hilfsvereine, Wohltätigkeitsvereine) zeitweise um die Nichtbürger, indem sie mit deren Heimatgemeinden verhandelten (Korrespondenz, Verteilung der Hilfe, Kontrolle). Zudem gründeten Emigranten gleicher Herkunft eigene Hilfsgesellschaften (Deutsche, Italiener, Österreicher, Deutschschweizer in der Westschweiz). Diese Art von Unterstützung am Wohnort nannte sich freiwillige Armenpflege, im Gegensatz zur amtlichen oder öffentlichen Fürsorge.

Im 19. Jahrhundert, vor allem im letzten Drittel, entstanden zudem auf Initiative Privater, aber auch der Gemeinden und Kantone, zahlreiche Heime und Anstalten (Anstaltswesen). Die Heime waren zunächst für mehrere Bevölkerungs- und Altersgruppen bestimmt, spezialisierten sich dann aber: Es entstanden Heime für Waisen und Findelkinder, Anstalten für schwererziehbare Jugendliche, Zucht- und Arbeitshäuser für Erwachsene, Heime für Alkoholiker und Betagte, Kliniken für unheilbar und für psychisch Kranke wie auch Kinderspitäler. Alle diese Institutionen verfolgten pädagogische oder philanthropische Zwecke. Gleichzeitig verstärkte sich die Rolle des Staates durch Kontrollorgane und finanzielle Beteiligung.

Seit der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts sind die Kantone für Gesetzgebung und Reglementierung der Fürsorge zuständig, doch blieb die Ausübung der Fürsorge den Gemeinden überlassen. Seit etwa 1850 übernehmen auch die Kantone gewisse Aufgaben. Der Kanton Bern schuf 1859 eine Direktion des Armenwesens für Berner ausserhalb ihres Heimatkantons. In Genf übernahm das Hospice général diese Aufgabe ab 1867-1868. In Zürich und Schaffhausen dagegen blieben ähnliche Initiativen zu Beginn des 19. Jahrhunderts fruchtlos. Die Rolle der Kantone bestand im Wesentlichen darin, die Arbeit der Gemeinden zu überwachen, diese finanziell zu unterstützen und sich an der Schaffung und am Betrieb von Anstalten zu beteiligen. Die private Wohltätigkeit verfügte zum Teil über beträchtliche Mittel. Da eine systematische Untersuchung fehlt, sind die Verflechtungen zwischen privater, kommunaler und staatlicher Fürsorge schwer einzuschätzen. Der Bund schliesslich war nie treibende Kraft der Fürsorge. Er verteilt aber 10% der Einnahmen aus dem Alkoholmonopol an die Kantone. Diese Gelder, die für die Bekämpfung des Alkoholismus bestimmt sind, wurden vor allem zur Subventionierung von Heimen für Alkoholiker wie auch von Arbeitsheimen für Erwerbslose verwendet.

Seit der Schaffung der Sozialversicherungen Ende des 19. Jahrhunderts hat sich die Bedeutung der Fürsorge grundlegend gewandelt. Heute gilt die Fürsorge als letztes Auffangnetz im System der Sozialversicherungen und wird nicht mehr als allgemeines Mittel zur Armutsbekämpfung eingesetzt (Sozialstaat).

Die Professionalisierung der Fürsorge ist von der Geschichtsschreibung noch kaum untersucht. Während in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts die Funktion des Anstaltsleiters mit Wohnsitz am Arbeitsplatz entstand, entwickelte sich im ersten Drittel des 20. Jahrhunderts der Beruf des Sozialarbeiters, den zunächst vor allem Frauen ausübten (Sozialarbeit). Nach dem Ersten Weltkrieg wurden in Genf, Luzern und Zürich besondere Schulen gegründet, um den nunmehr anerkannten Bedarf an hinreichend ausgebildetem und bezahltem Personal zu decken. Die Sozialarbeiter vereinigten sich in verschiedenen überkantonalen Verbänden: Groupement romand des institutions d'assistance publique et privée (1923), Schweizerische Armenpfleger-Konferenz (1906, heute Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe), die seit 1903 die Monatsschrift "Der Armenpfleger" herausgibt (später "Zeitschrift für öffentliche Fürsorge", heute "Zeitschrift für Sozialhilfe"), Cartel romand d'hygiène sociale et morale (1918) und Schweizerischer Armenerzieherverein (heute Berufsverband Soziale Arbeit), der bereits im 19. Jahrhundert ins Leben gerufen wurde. Seit 1908 versammeln sich die für die Fürsorge zuständigen Regierungsräte regelmässig in der Konferenz der kantonalen Fürsorgedirektoren.

Eine Reihe von Studien versuchte einen Überblick über die verschiedenen Fürsorgepraktiken zu geben: Bern führte bereits 1764 eine Untersuchung über die Empfänger von Fürsorgeleistungen durch. Auf gesamtschweizerischer Ebene erschienen erste Statistiken zum Pauperismus 1875 (für 1870), 1901 (für 1890), 1916 (interkantonale Fürsorge 1911-1912). Verschiedene Werke verzeichnen die bestehenden Institutionen und behandeln das Thema der Fürsorge wissenschaftlich. Zeitschriften wie die "Schweizerische Zeitschrift für Gesundheitspflege und Archiv für Sozialfürsorge" (ab 1900, unterschiedliche Titel) vermitteln ein gutes Bild der Entwicklung der Fürsorge.