Freihandel

Vom 19. Jahrhundert bis zum Ersten Weltkrieg

Abgesehen von der erzwungenen Schaffung eines Grenzüberwachungs- und Zollsystems im Rahmen der französischen Kontinentalsperre dominierte in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts auf Grund der stark auf das Ausland ausgerichteten Industrien (v.a. Textilien und Uhren) das Interesse am Zugang zu den Weltmärkten die Handelspolitik der Kantone und der Tagsatzung. Der Bundesvertrag von 1815 stellte die kantonale Souveränität in wirtschaftlichen Belangen fast wieder vollständig her. Der von der Tagsatzung zur Finanzierung der eidgenössischen Kriegskasse erhobene bescheidene Grenzzoll verfolgte keinerlei handelspolitische Ziele. Auch die kantonalen Zölle und Abgaben waren insgesamt niedrig und dienten vor allem fiskalischen Zwecken. Zwar setzte um 1820 auch in der Schweiz eine Debatte über die Vor- und Nachteile von Freihandel oder Schutzzöllen ein, doch scheiterten erste Versuche, mittels Kampfzöllen im Rahmen von Konkordaten eine Herabsetzung der französischen Schutzzölle zu erzwingen. Auch der von einigen Ostschweizer Grenzkantonen erwogene Anschluss an den Deutschen Zollverein kam aus politischen Gründen nicht in Frage. Somit verblieben die von der Tagsatzung oder einzelnen Kantonen abgeschlossenen Verträge mit ausländischen Staaten als einziges Mittel der Aussenhandelspolitik.

Mit der Gründung des Bundesstaates wurde der Abschluss von Zoll- und Handelsverträgen mit dem Ausland Bundeskompetenz, die Binnenzölle aufgehoben und an die Landesgrenze verlegt. Der 1849 eingeführte erste eidgenössische Zolltarif bezweckte vor allem die Abgeltung der Einnahmenausfälle der Kantone und die Deckung der Bundesausgaben, erlaubte jedoch einen beschränkten Schutz des Gewerbes und besonders gefährdeter Industriezweige. Insgesamt hatten sich die Interessen der mehrheitlich freihändlerisch eingestellten Exportwirtschaft durchgesetzt, während die Anliegen der Schutzzöllner nur sehr begrenzt berücksichtigt worden waren.

Mit dem Mitte des 19. Jahrhunderts einsetzenden schrittweisen Übergang Grossbritanniens zum Freihandel und dem Abschluss einer Serie von Freihandelsverträgen, die mit der Meistbegünstigungsklausel ausgestattet waren, veränderten sich die Bedingungen für den internationalen Wirtschaftsverkehr in Europa nachhaltig. Auch die mit dem Ausbau des Eisenbahnnetzes stark sinkenden Transportkosten und das auf dem Bimetallismus gründende stabile internationale Währungssystem förderten das Wachstum des Welthandels (Währungsbewertung).

Die Schweiz hatte grosse Mühe, sich in das System europäischer Freihandelsverträge zu integrieren, weil sie aufgrund ihres niedrigen Zolltarifs den Handelspartnern kaum Kompensationen anbieten konnte. Ab Mitte der 1870er Jahre nahmen die protektionistischen Tendenzen vor allem in Deutschland, Frankreich und Österreich zu. Auch in der Schweiz mehrten sich die Forderungen nach Schutzzöllen von Seiten der Landwirtschaft und des Gewerbes, aber auch von der Baumwollindustrie, die von der Krise der 1870er Jahre hart getroffen wurde. Der Bundesrat reagierte auf den externen und internen Druck mit einer mehrmaligen Revision des Zolltarifs in den 1880er und 1890er Jahren. Mit diesen Kampfzöllen, die später mehrheitlich wieder gesenkt wurden, gelang es, die schweizerische Verhandlungsposition gegenüber dem Ausland zu stärken. Die Forderungen nach einer Politik der Importsubstitution mittels Schutzzöllen seitens der Landwirtschaft und des Gewerbes blieben vorerst weitgehend unberücksichtigt.

Vom Ersten bis zum Zweiten Weltkrieg

Der Erste Weltkrieg und der damit einhergehende Zusammenbruch des Goldstandards entzogen dem internationalen Wirtschaftsverkehr die Grundlage weitgehend. Nach dem Krieg gestaltete sich die Rückkehr zu einem liberalen internationalen Wirtschaftsverkehr aufgrund der Kriegsfolgen und der instabilen politischen Situation schwierig.

Durch die Erhöhung der Zölle im Rahmen des Zolltarifs von 1921 wurden in der Schweiz nicht nur die Kriegsinflation (Inflation) ausgeglichen und neue Verhandlungspositionen gegenüber dem Ausland aufgebaut, sondern erstmals eigentliche Schutzzölle für die Landwirtschaft eingeführt. Zudem zwang die Finanznot den Bund zu einer Erhöhung der Fiskalzölle. Im Bereich der Währung waren mit der Wiedereinführung der Vorkriegsparität bereits Ende 1924 die Voraussetzungen für die Rückkehr zum liberalen Wirtschaftssystem der Vorkriegszeit günstig, andere Staaten hatten damit jedoch erheblich mehr Schwierigkeiten. Auch bei der Liberalisierung der Handels- und Zollpolitik konnten nur allmählich Fortschritte erzielt werden. So verhalf erst die 1927 vom Völkerbund nach Genf einberufene Weltwirtschaftskonferenz dem Meistbegünstigungsprinzip wieder zu allgemeiner Geltung.

Mit der durch die Weltwirtschaftskrise erzwungenen Abkehr Grossbritanniens vom Goldstandard im Jahre 1931 und der anschliessenden Serie von Abwertungen nationaler Währungen sowie der Einführung protektionistischer Massnahmen im Güter- und Kapitalverkehr wurden die Liberalisierungsschritte der 1920er Jahre kurze Zeit später bereits wieder rückgängig gemacht. Auch die Schweiz wurde dadurch gezwungen, ihre am Prinzip des Freihandels orientierte multilaterale Handelspolitik weitgehend durch den «Bilateralismus» abzulösen, d.h. Zahlungs- und Clearingverträge mit einzelnen Staaten abzuschliessen (Zahlungsverkehr, Clearing). Während des Zweiten Weltkriegs ergaben sich aufgrund der kriegswirtschaftlichen Erfordernisse und der geostrategischen Lage zusätzliche Einschränkungen für den grenzüberschreitenden Handel (Kriegswirtschaft).

Die Nachkriegszeit

Die institutionellen Voraussetzungen für die internationale Wirtschaftsordnung in der Nachkriegszeit wurden bereits 1944 mit dem Abkommen von Bretton Woods geschaffen, das mit der Einrichtung des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Internationalen Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (Weltbank) auf die Wiederherstellung des freien multilateralen Handels zielte. Die Schweiz glaubte aufgrund ihrer wirtschaftlichen Situation (Gläubigerland, konvertible Währung) vorerst nicht beitreten zu können; der Beitritt sollte erst 1992 erfolgen.

Die Liberalisierung der Weltmärkte und die Verbreitung des Freihandels erfolgten in der Nachkriegszeit jedoch nur schrittweise. Dabei sind im westeuropäischen Raum, wie bereits in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts, zwei teils gegenläufige Leitbilder für die internationale Handelspolitik festzustellen: Einerseits der im Rahmen der Organisation für europäische wirtschaftliche Zusammenarbeit (OEEC) und des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) angestrebte «globale Freihandel», welcher die Liberalisierung des Zahlungsverkehrs und den Abbau von Handelsbeschränkungen in möglichst vielen Ländern anstrebte, andererseits der Zusammenschluss europäischer Nationalstaaten zur Schaffung eines grossen Binnenmarktes. Letzteres führte zur Bildung der auch politische Zielsetzungen verfolgenden Europäischen Gemeinschaft (EG, seit 1993 Europäische Union) und der auf rein wirtschaftliche Ziele ausgerichteten Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA).

Paul R. Jolles, Leiter der Handelsabteilung, und Bundesrat Ernst Brugger (rechts) beim Unterzeichnen des bilateralen Freihandelsabkommens zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft am 22. Juli 1972 in Brüssel (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich, Actualités suisses Lausanne).

Der am Prinzip des globalen Freihandels orientierte Abbau von Handelsschranken im Rahmen internationaler Organisationen wurde von der Schweiz unterstützt. Der OEEC trat die Schweiz bereits 1948 bei. Ebenfalls von Anfang an war sie Mitglied der 1950 gegründeten Europäischen Zahlungsunion (EZU), die im zwischenstaatlichen Handelsverkehr den Übergang vom Bi- zum Multilateralismus sowie eine Liberalisierung des Handels brachte. 1958 erfolgte der zunächst provisorische Beitritt zum GATT, wobei der einzige Vorbehalt dem Schutz der Landwirtschaft galt, ein Anliegen, das von den meisten europäischen Ländern vorgebracht wurde. Die Schweiz beteiligte sich auch an der Gründung der EFTA im Jahre 1960, hingegen bestanden gegenüber der EG erhebliche Vorbehalte, die vor allem politisch begründet wurden.

Seit den 1970er Jahren hat der weitgehend abgebaute Zoll auf Industriegütern und die nach dem Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems beschleunigte Deregulierung nationaler Kapitalmärkte die Weltwirtschaft nochmals entscheidend in Richtung globaler Freihandel getrieben, wobei zunehmend bisher geschützte Bereiche der internationalen Konkurrenz ausgesetzt wurden (Kapitalverkehr). Diese mit dem Begriff Globalisierung charakterisierte Entwicklung löst auf der einen Seite grosse Hoffnungen in Bezug auf weltweite Wachstumsimpulse aus, stösst auf der anderen Seite auf Grund des damit einhergehenden rapiden Strukturwandels und der kaum absehbaren Auswirkungen auf die Lebenswelt zunehmend auf öffentliche Kritik.