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Öffentlicher Haushalt

Als öffentliche Haushalte werden Haushaltspläne und Haushaltsrechnungen der Gebietskörperschaften, in der Schweiz der Gemeinden, Kantone und des Bundes, bezeichnet. Für die Zeit vor 1800 gestaltet sich die Verwendung des Begriffs schwieriger, da er sich nicht über das Kriterium der Öffentlichkeit bzw. des öffentlichen Sektors definieren lässt. Die Geschichtswissenschaft zählt für das Mittelalter und die frühe Neuzeit gewöhnlich alle Rechnungen zu den öffentlichen Haushalten, die für eine Kollektivität geführt wurden. Insofern kann man Einnahmen- und Ausgabenbücher von Korporationen, Klostergemeinschaften und Stadtgemeinden zu den öffentlichen Haushalten zählen, obwohl sie in der Realität nicht öffentlich, sondern meist nur einem beschränkten Kreis zugänglich waren.

Mittelalter und frühe Neuzeit

Strukturelle Entwicklung

Öffentliche Haushalte erscheinen in den Quellen mit dem Einzug der Schriftlichkeit in der Verwaltung. Erste Rechnungsbücher wurden im 14. Jahrhundert angelegt. Im Lauf des 15. Jahrhunderts wurde die Rechnungsführung in allen Städten, Klöstern, Stiften, Spenden, Spitälern und Bistümern zum selbstverständlichen Bestandteil der Verwaltung. Mit der Bildung der gemeinen Herrschaften entstanden Ansätze eines gemeineidgenössischen öffentltichen Haushalts. In der Jahrrechnungstagsatzung musste der jeweils amtierende Landvogt zuhanden der jeweils regierenden Orte abrechnen und den aus der Finanzverwaltung resultierenden Nettogewinn auszahlen. In den einzelnen Orten bildete sich der öffentltiche Haushalt pragmatisch als Folge der neu entstehenden Verwaltungen heraus. Mit der Aufgabenzuteilung durch den Stadt- oder Landesherrn besonders an die Städte erhielten die beauftragten Kommunen auch die notwendigen Mittel zugeteilt. Oft erwarben die Städte zusätzliche Einkünfte durch Kauf von Rechtstiteln, durch Sukzessionen, Krieg, Reichspfandschaften, Usurpationen und Konfiskationen. Dies trifft vor allem auf jene Städte zu, denen der Aufbau eines eigenen Territoriums gelang. Zu diesen Einkünfte generierenden Rechten zählte die Hoheit über Masse, Gewichte, Münzen, Zölle, die hohe und niedere Gerichtsbarkeit, das Recht, direkte und indirekte Steuern einzuziehen. In Luzern überwiesen ab dem frühen 15. Jahrhundert die Amtleute, Landvögte und Umgeldner ihre Überschüsse dem Säckelmeister. Die Finanzkontrolle oblag den Stadtrechnern. Die Gesamtrechnung wurde im Jahresrhythmus dem Rat vorgelegt, welcher der Finanzverwaltung nach erfolgter Prüfung Decharge erteilte. Darüber hinaus eigneten sich die Städte zunehmend auch die Oberaufsicht über Klöster, Spitäler und Spendrechnungen an. Im 16. Jahrhundert wurden die öffentlichen Haushalte immer komplexer. In den refomierten Territorien zogen die Obrigkeiten den Kloster- und Kirchenbesitz ein (Säkularisation) und finanzierten damit Kirche, Schule und Armenfürsorge. Bern führte den Finanzhaushalt des alten Staatsteils als Deutschseckelmeisterrechnung weiter und richtete für die eroberte Waadt eine Welschseckelmeisterrechnung ein. Zürich und Basel trennten die Staatsrechnung und die Rechnung für die Kirchengüter. Genf integrierte alles in die Staatsrechnung. Immer öfters wurden für bestimmte Bereiche, zum Beispiel für das staatliche Salzmonopol (Salz), die Zollverwaltung, den Stadtwechsel bzw. die Staatsbank, die Bauverwaltung und das Fürsorgewesen neue Nebenrechnungen geschaffen und ältere konsequent modernisiert. Besonders einfallsreich florierte dieser Prozess ab etwa 1650 mit der Einrichtung von allerlei Verwaltungskammern getreu nach den Theorien der Kameralwissenschaft. Am Ende des Ancien Régime funktionierte in den Stadtstaaten und Fürstentümern der Schweiz eine Unzahl von Verwaltungs- und Finanzkammern.

Finanzielle Entwicklung

Finanzbedarf und Reservenbildung des Luzerner Stadtstaates 1451-1795
Finanzbedarf und Reservenbildung des Luzerner Stadtstaates 1451-1795 […]

Im Spätmittelalter schlossen die Jahresrechnungen mehrheitlich defizitär ab. Ausserordentliche Investitionen, Gebietskäufe, Kriege usw. mussten meist über Schulden finanziert und diese dann wieder mühsam mit Sparanstrengungen und durch die Erhebung einer kurzfristig angeordneten oder auch dauerhaft eingerichteten Vermögenssteuer amortisiert werden. Gegen Ende des 15. Jahrhunderts ist ein deutlicher Strukturwandel zu erkennen. Durch das Bündnis mit Frankreich in den Burgunderkriegen und weitere Soldverträge im 16. Jahrhundert flossen grosse Summen von Bündnisgeldern (Pensionen) in die Schweiz, die es allen Stadtstaaten erlaubten, ihre Defizite in markante Überschüsse umzuwandeln, die meisten öffentlichen Haushalte zu entschulden und durch eine nachhaltige Bewirtschaftung der Finanzen umfangreiche Vermögen anzulegen. Tatsächlich war es seit der Mitte des 16. Jahrhunderts auch im Ausland kein Geheimnis mehr, dass die meisten Stadtstaaten über einen soliden Staatsschatz verfügten. Die Überzeugung, dass das viele Geld auch arbeiten müsse, bewirkte überall, dass aus der Staatskasse schon im 16. Jahrhundert Darlehen an Solddienstunternehmer, Verleger, Kaufleute, aber auch an Fürsten und Könige gewährt wurden. Zudem führten sich die Verwaltungskammern (Salz, Getreide, Bank u.a.) mehr und mehr als profitable Regiebetriebe auf. Diese Entwicklung ermöglichte es, den Munizipalstädten ihre alten Rechte, insbesondere eine gewisse Zoll- und Finanzautonomie, zu belassen. Nach etwa 1650 gab es auf dem Gebiet der heutigen Schweiz kaum mehr ein verschuldetes Staatswesen. Das gilt auch für die Landsgemeindeorte. Diese günstige Lage der öffentlichen Haushalte ist auch das Resultat einer Aussenpolitik, die nach 1600 auf Eroberungen und direkte kriegerische Einmischung verzichtete und es ermöglichte, die Staatsausgaben für innere und äussere Sicherheit niedrig zu halten. So bildete sich ein gewaltiger privater und staatlicher Kapitalüberhang. Da die Schweizer Staatswesen ganz im Gegensatz zu den meisten Monarchien in Europa keine Staatsverschuldung aufkommen liessen, konnte sich hier auch kein Kapitalmarkt im üblichen Sinn entwickeln. Es gab keine Financiers wie in Frankreich, welche im Auftrag der Monarchie und für deren Funktionieren und Überleben über Anleihen und Bürgschaften Geld beschaffen mussten. Schweizer Bankiers und Financiers waren vielmehr mit dem Export und dem Anlegen des öffentlichen Kapitalüberhangs beschäftigt (Kapitalverkehr). Die wesentlichen Merkmale der öffentlichen Haushalte in der Schweiz waren demnach offensichtlich eine Entwicklung weg vom Steuerstaat und hin zum finanziell unabhängigen, schuldenfreien Unternehmerstaat. Der Rat von Schaffhausen schaffte 1688 die ab dem 14. Jahrhundert jedes Jahr eingezogene bürgerliche Vermögenssteuer ab. Von etwa 1550 bis 1798 besass der Staat Luzern kontinuierlich eine Finanzreserve, mit der sich leicht die durchschnittlich anfallenden ordentlichen Ausgaben für 10 bis 20 Jahre hätten decken lassen.

Von der Helvetik bis 1848

Haushalt des Bundes

Die Helvetische Republik zentralisierte den öffentlichen Haushalt; das Staatsvermögen der eidgenössischen Orte wurde zum Nationalgut erklärt. Allgemeine und gleiche Steuern ersetzten die traditionellen Haushaltssysteme. Das Steuergesetz von 1798 forderte Kapital-, Grund-, Haus- und Handelssteuern, dazu einige indirekte Steuern (z.B. Getränke-, Einschreibe-, Stempelsteuer). Das Budget für 1799 rechnete mit Ausgaben von 22,2 Mio. Franken und Einnahmen von 13,5 Mio. Franken. Der effektive Ertrag erreichte nur 3,8 Mio. Franken. Die Steuergesetzrevision von 1800 versprach Verbesserungen, konnte aber nicht mehr durchgesetzt werden. Mit dem Steuersystem verbunden war die Aufhebung bzw. Ablösung der Zehnten und Grundzinsen, womit der Staat sichere jährliche Einkommen in Millionenhöhe aus der Hand gab. Die Helvetische Republik musste 1801 alle Zahlungen einstellen. Die Staatsschuld betrug 1803 rund 3,7 Mio. Franken. Doch die finanzpolitische Ideen der Helvetik wirkten weiter und befruchteten die Entwicklung des öffentlichen Haushalts während des 19. Jahrhunderts nachhaltig.

Die Bundesausgaben der Mediation (Auslandvertretung, Landammann und Kanzlei, Armee) betrugen jährlich rund 70'000 Franken. Gespeist wurde der Haushalt durch kantonale Finanzkontingente, Importzölle auf englische Baumwolle und Leistungen der Direktorialkantone. Der Bundesvertrag von 1815 stellte den Bundeshaushalt auf eine solidere Basis. Die ordentlichen Militär- und bald auch Zivilaufwendungen wurden aus der neu geschaffenen Kriegskasse bestritten. Sie stabilisierten sich in den 1840er Jahren bei jährlich 200'000 bis 400'000 Fr. Die Haupteinnahmen der Kriegskasse bestanden aus Kapitalerträgen und Einfuhrzöllen. 1820 kam die französische Kriegsentschädigung (Kontribution) dazu. Subsidiär flossen die kantonalen Geldkontingente, wobei die Skala periodisch revidiert wurde und sich nach Bevölkerungsgrösse und wirtschaftlicher Stärke der Kantone richtete.

Haushalte der Kantone

Etikette auf dem Dossier zur General-Zoll-Rechnung von Bern, 1833. Radierung von Balthasar Anton Dunker (Staatsarchiv Bern).
Etikette auf dem Dossier zur General-Zoll-Rechnung von Bern, 1833. Radierung von Balthasar Anton Dunker (Staatsarchiv Bern). […]

Im Allgemeinen lebten die Haushaltsverhältnisse vor 1798 in der Mediation wieder auf. Die Kantone erhielten Staatsgut und Regalien zurück. Im Verlaufe des 19. Jahrhunderts wurden überall Staatsvermögen und Bürgergüter ausgeschieden. Die Feudallasten bildeten nach 1803 - ausser in der Waadt - wieder den wirtschaftlichen Hauptpfeiler der lokalen und kirchlichen Verwaltungen. Nebst den Regaleinkünften (Zölle, Post, Salz) bildete der Ertrag aus dem öffentlichen Vermögen vielerorts weiterhin einen markanten Teil der Einnahmen, im Aargau zum Beispiel um 50%. Bei den Abgaben lag das Schwergewicht in steigendem Masse auf den Verbrauchs- (z.B. Getränkesteuer) und Verkehrssteuern. Die direkte Steuer blieb in der Regel eine ausserordentliche Massnahme, zum Beispiel für Truppenaufgebote und zur Schuldentilgung. In der konkreten Ausgestaltung des öffentlichen Haushalts lassen sich nach 1803 drei Gruppen unterscheiden: Die Landsgemeindeorte knüpften weitestgehend an die vorrevolutionären Haushaltsstrukturen an. Auch die Städteorte kehrten zur alten Finanzverwaltung zurück, die sich hauptsächlich auf Vermögenserträge abstützte und von grosser Sparsamkeit geprägt war. Allerdings behielten sie gewisse Elemente des helvetischen Steuersystems bei, besonders die Verbrauchs- und Verkehrssteuern. Die neuen Kantone mussten ihren öffentlichen Haushalt unter ganz unterschiedlichen Verhältnissen neu aufbauen. Teils lagen erhebliche Vermögenserträge (aufgehobene Klöster, z.B. St. Gallen) vor, teils war man fast ausschliesslich auf Regalien und ergänzende Steuern angewiesen (Waadt).

Die Regenerationsbewegung veränderte die öffentlichen Haushalte der liberalen Orte. Mit der Ausweitung ihrer Staatstätigkeit (u.a. Bau von Strassen, Schulwesen) wuchs der Finanzbedarf. Die nötigen Zusatzeinnahmen erschlossen die Kantone vor allem über die Institutionalisierung bzw. Weiterentwicklung regelmässiger direkter Steuern, während die Ablösung von Grundzinsen und Zehnten gefördert wurde. In den 1840er Jahren betrugen die öffentlichen Aufwendungen von Bund und Kantonen insgesamt zwischen 11 und 15 Mio. Franken pro Jahr. An vorderster Stelle standen Ausgaben für Strassen, Militär, Bildung, Justiz und Polizei.

Die öffentlichen Haushalte ab 1848

Mit der Gründung des Bundesstaates 1848 erfuhr der schweizerische Staatsaufbau und damit auch die öffentlichen Finanzen eine grundsätzliche Änderung. Die Bundesverfassung weist den einzelnen staatlichen Ebenen ihre spezifischen Aufgaben und Einnahmequellen zu. Gemeinden, Kantone und Bund können innerhalb ihres Kompetenzbereiches rechtlich, politisch und finanziell unabhängig über ihre eigenen Angelegenheiten entscheiden. Als Leitlinie für die Abgrenzung der Kompetenzbereiche gilt der Grundsatz der Subsidiarität: Aufgaben sollen nur dann auf eine höhere staatliche Ebene übertragen werden, wenn die untere Ebene diese nicht bewältigen kann. Bereits in der Verfassung von 1848 wurde jedoch die Trennung der Aufgaben und Einnahmequellen der verschiedenen staatlichen Ebenen nicht strikt eingehalten, und im Laufe der Zeit haben sich diese Abgrenzungen zusätzlich aufgeweicht. Staatsaufgaben wurden vermehrt vom Bund und den Kantonen gemeinsam und koordiniert erfüllt und die einzelnen Einnahmequellen gemeinsam in Anspruch genommen.

Die Entwicklung von 1848 bis 1874

Ursprünglich war der Anteil des Bundeshaushaltes an den öffentlichen Finanzen klein, da die Verfassung von 1848 dem Bund nur wenige ausgabenwirksame Kompetenzen übertrug: die Zentralisierung des Post- und Zollwesens, die Vereinheitlichung von Massen und Gewichten sowie des Münzwesens, die Aussenpolitik, das Recht, eine eidgenössiche Universität und eine polytechnische Schule zu errichten, und ein Teil des Militärwesens. Dem Bund wurden nur knapp bemessene Einnahmen zugestanden: Die Erträge des eidgenössischen Kriegsfonds, des Pulverregals und der Post- und Zollverwaltung sowie die für Notfälle reservierten kantonalen Beiträge. Die Zolleinnahmen, für deren Übertragung an den Bund die Kantone voll entschädigt werden mussten, waren mit einem Anteil von rund 75% die mit Abstand wichtigste Einnahmequelle. Für die Übertragung des Postregals an den Bund mussten die Kantone ebenfalls entschädigt werden. Die Bundesverfassung von 1848 sah mithin keine vollständige Trennung der Kompetenzen und Einnahmequellen vor. So lag die Landesverteidigung in der gemeinsamen Kompetenz von Bund und Kantonen, und die Erträge der Zoll- und Postverwaltung wurden von beiden Körperschaften in Anspruch genommen. Bis 1874 entwickelten sich die Bundesausgaben unregelmässig, was vor allem durch die unruhige politische Lage in Europa bedingt war, die mehrmals die Sicherung der Grenzen und umfangreiche Rüstungsvorhaben erforderte. Die Militärausgaben hielten mit 55-65% den weitaus grössten Teil am Gesamtetat, mehr als 3% beanspruchten nur noch die allgemeine Verwaltung und, seit der Gründung des Polytechnikums 1855 (heute ETH Zürich), das Bildungswesen. Bereits ab 1850 entrichtete der Bund den Kantonen sporadisch Subventionen bei der Erbauung von Strassen, Brücken, See- und Flusskorrektionen, der Eindämmung von Bergbächen sowie der Aufforstung im Hochgebirge (vertikaler Finanzausgleich). In einzelnen Jahren machten diese Beiträge bis zu 13% der Gesamtausgaben aus. Der Bund konnte sich die Beiträge an die Kantone leisten, weil die Zollerträge infolge der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung alle Erwartungen übertrafen.

Obwohl der Bund haushälterisch mit seinen Ressourcen umging, schrieb sein Haushalt gegen Ende der 1860er Jahre rote Zahlen. Als grosse Belastung erwiesen sich die ausserordentlichen Militärausgaben für die Grenzbesetzungen, besonders für diejenige im Deutsch-Französischen Krieg 1870/1871.

Aufgrund ihrer unterschiedliche Grösse und Wirtschaftsstruktur sowie des Fehlens konsistenter Statistiken lässt sich über die Entwicklung der kantonalen Finanzen nur Fragmentarisches sagen. Bis Mitte der 1870er Jahre entwickelten sie sich gemessen an der Wertschöpfung (Löhne plus Abschreibungen) langsamer als diejenigen des Bundes. Nimmt man die öffentlichen Haushalte der Kantone Bern und Zürich zum Massstab, so nahmen vor allem die Ausgaben für Bildung und Wissenschaft (besonders für die Volksschule) stark zu. Die anderen wichtigen Ausgaben in diesen beiden Kantonen betrafen die Bereiche allgemeine Verwaltung (Legislative, Exekutive, Verwaltung), Justiz und Polizei, Militär und Gesundheitswesen. Einen bedeutenden Anteil der Gesamtausgaben im Kanton Bern hatte darüber hinaus die Armenfürsorge mit rund 10%. In Zürich war dieser Bereich weniger ausgeprägt, dafür gab der Kanton überdurchschnittlich viel für Bildung und Wissenschaft (20%) und das Kirchenwesen (rund 10%) aus. Die wichtigsten Einnahmequellen waren in Zürich die direkten Steuern und die Erträge, in Bern neben den direkten die indirekten Steuern und die Regalien.

Die Entwicklung von 1874 bis 1913

Mit der Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 sollte die im Deutsch-Französischen Krieg offenkundig gewordene Unzweckmässigkeit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen behoben werden. Daneben bestanden auch Postulate der Demokratischen Bewegung, welche unter anderem die Sozial- und Wirtschaftspolitik betrafen.

Die grösste Auswirkung auf die Bundesfinanzen hatte die Zentralisierung des Militärwesens, obwohl diese nicht vollumfänglich durchgeführt wurde und die kantonalen Truppen weiterhin der Verwaltung der Kantone unterstellt waren. Trotzdem verdoppelten sich die Militärausgaben 1874-1875 annähernd. Zur Deckung der Mehrausgaben wurden zum einen die Entschädigungen der Kantone für den Ausfall der Zollerträge und der Postverwaltung aufgehoben, zum anderen die Militärpflichtersatzsteuer dem Bund übertragen. Den Kantonen, welche die Steuer weiterhin einzuziehen hatten, stand die Hälfte des Bruttoertrages zu. Diese Mehreinnahmen genügten allerdings nicht, um den Bundeshaushalt auszugleichen. Dies gelang erst mit der schrittweisen Erhöhung der Zölle.

Einnahmen und Ausgaben des Bundes 1849-1900
Einnahmen und Ausgaben des Bundes 1849-1900 […]

Bis in die Mitte der 1880er Jahre stiegen die Ausgaben abgesehen von den Militäraufwendungen nicht stark an, da der Ausbau der Bundeskompetenzen durch die welschen Föderalisten und die Katholisch-Konservativen blockiert wurde. Die Ausgaben begannen erst nach dem Einsetzen einer Verständigungspolitik zu steigen. Besonders stark nahmen die Subventionen an Kantone und an öffentliche Unternehmungen wie den Bau der Eisenbahnen zu. So stieg der Anteil der Subventionen an den zivilen Ausgaben ab 1884 von 7,5% auf 40% im Jahre 1913. Neben der Landwirtschaft und der Berufsbildung kamen die Schützenvereine und der Eisenbahnbau in den Genuss von substantiellen Bundesbeiträgen. Ab 1902 gewährte der Bund den Kantonen Subventionen für den Primarunterricht.

Einnahmen und Ausgaben des Bundes 1900-2006
Einnahmen und Ausgaben des Bundes 1900-2006 […]

Zwischen 1874 und 1913 mussten die Kantone drei weitere Kompetenzbereiche dem Bund übertragen: das Alkoholmonopol, die Erhebung von Patenttaxen für Handelsreisende und die Abschaffung der Banknotensteuer nach der Gründung der Schweizerischen Nationalbank. Die Kantone waren dazu jedoch nur unter der Voraussetzung bereit, dass sie finanziell nicht schlechter gestellt wurden. Diese Forderung ist seit 1848 für das Verhältnis zwischen Kantonen und Bund charakteristisch. 1913 führte der Bund bereits knapp 12% seiner Einnahmen in der Form nicht zweckgebundener Anteile an Bundeseinnahmen an die Kantone ab. Mit 110,5 Mio. Franken Gesamtausgaben war der Bundeshaushalt 1913 rund halb so gross wie die öffentlichen Haushalte aller Kantone zusammen. 1848 hatten die gesamten Bundesausgaben mit rund 3 Mio. Franken in etwa denjenigen des Kantons Zürich entsprochen, während sie bedeutend tiefer gewesen waren als die des Kantons Bern (5,48 Mio. Franken).

Trotz des hohen Anteils an kantonalen Entschädigungen gelang es dem Bund 1879-1913, das bis 1878 akkumulierte Defizit von 19 Mio. Franken in einen Überschuss von 114 Mio. Franken umzuwandeln. Verantwortlich für diese positive Entwicklung waren die ausserordentlich stark wachsenden Zolleinnahmen, welche gegen 80% der Einnahmen ausmachten. Die Ausgaben für die Landesverteidigung sanken bis 1913 auf einen Anteil von 53% an den Gesamtausgaben. Dieser Entwicklung stand die Zunahme der Transferleistungen (v.a. an die Kantone) gegenüber, welche die grössten Wachstumsraten aufwiesen und 1913 einen Anteil von 21% erreichten. In diesen Zeitabschnitt fielen auch die Anfänge der schweizerischen Sozialversicherungen.

Die kantonalen Finanzen entwickelten sich ab Mitte der 1890er Jahre ungefähr parallel zu den Bundesfinanzen. Ab Mitte der 1880er Jahre wuchs der öffentliche Haushalt des Industriekantons Zürich deutlich schneller als derjenige des Kantons Bern. Ein besonders hohes Wachstum verzeichneten im Kanton Zürich die Ausgaben für Bildung und Wissenschaft. 1910 beliefen sich diese auf 6,35 Mio. Franken und hatten damit einen Anteil von knapp 30% an den gesamten Ausgaben. Im Haushalt des Kantons Bern wies besonders das Gesundheitswesen hohe Wachstumsraten auf. 1910 hatte es einen Anteil von rund 23% (6,14 Mio. Franken). Während im Kanton Bern der Anteil der Ausgaben für das Kirchenwesen zunahm und derjenige für die Armenfürsorge zurückging, war die Entwicklung im Kanton Zürich gerade umgekehrt. In beiden Kantonen erhielten die Ausgaben für die Land- und Forstwirtschaft ein stärkeres Gewicht. Sie erreichten einen Anteil von 6,2% (Bern) bzw. 5,5% (Zürich). Bei den Einnahmen war in beiden Kantonen ein Trend zu den direkten Steuern feststellbar.

Der Erste Weltkrieg

Schulden und Schuldendienst der öffentlichen Haushalte 1913-2000
Schulden und Schuldendienst der öffentlichen Haushalte 1913-2000 […]

Die gute finanzielle Lage des Bundes änderte sich mit dem Ausbruch des Ersten Weltkriegs schlagartig. Bereits 1914 betrug das Defizit 133 Mio. Franken. Die Mobilisationskosten und die Sozialausgaben (Lebensmittelverbilligung, Beiträge an Arbeitslosenversicherungen usw.) nach Kriegsende infolge der Teuerung und der Nachkriegskrise liessen die Ausgaben bis 1920 auf über 600 Mio. Franken pro Jahr hochschnellen. Die ausserordentlichen kriegsbedingten Ausgaben beliefen sich nach einer Schätzung zwischen 1914 und 1920 auf 2,35 Mrd. Franken. Trotz Verdoppelung der Militärpflichtersatzsteuern, der Erhöhung von Post- und Telefongebühren, der erstmaligen Erhebung allgemeiner Direkter Bundessteuern (1916-1917 vorerst als Kriegssteuer, 1921-1932 als ausserordentliche Kriegssteuer) und der Einführung einer zeitlich befristeten Kriegsgewinnsteuer (1915-1920) und der Stempelsteuer (1918) sowie Sparanstrengungen (Kürzung von Subventionen und Sistierung der Besoldungserhöhungen) konnten massive Fehlbeträge nicht verhindert werden. Zur Finanzierung des Defizits musste der Bund Anleihen im Wert von insgesamt 1,3 Mrd. Franken aufnehmen und darüber hinaus auf die Nationalbank zurückgreifen, welche in grossem Ausmass Reskriptionen (kurzfristige Schuldverschreibungen) des Bundes und der Bundesbahnen rediskontierte. Diese Politik führte zu einer starken Erhöhung der Liquidität und zu einer Verdoppelung der Preise zwischen 1914 und 1918. Die sich daraus ergebende Senkung der Reallöhne trug zur Verschärfung der sozialen Spannungen bei, welche schliesslich 1918 im Landesstreik gipfelten. 1921 beliefen sich die kumulierten Defizite des Bundes auf 1,4 Mrd. Franken.

Die Zwischenkriegszeit

Die starke Verschuldung hatte zur Folge, dass der Zinsendienst in der Zwischenkriegszeit einen grossen Teil der Ausgaben in der Verwaltungsrechnung des Bundes ausmachte (1921 32,5%, 1925 36,8%, 1930 25,8%). Ebenfalls eine Folge des Krieges und der Nachkriegskrise waren die Ausgaben zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und die Unterstützungsleistungen an diversen Wirtschaftsbranchen (Uhrenindustrie, Stickerei, Hotellerie usw.). Mitte der 1920er Jahre geriet der Haushalt wieder ins Gleichgewicht. Neben dem wirtschaftlichen Aufschwung trugen dazu verschiedene fiskalische Massnahmen und Sparanstrengungen (beim Bundespersonal und bei den Subventionen) bei. Dem Bund wurden abgesehen von der ausserordentlichen Kriegssteuer (1921-1932) keine zusätzlichen Einnahmequellen zugestanden; die Einführung einer Vermögenssteuer lehnte das Volk 1922 ab.

"Genug der Verschwendung! ... Sparen! 274 Millionen Schulden: Ja zur Begrenzung der Staatsausgaben." Plakat zur kantonalen Abstimmung in Genf über die Staatsausgaben 1937, gestaltet von Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
"Genug der Verschwendung! ... Sparen! 274 Millionen Schulden: Ja zur Begrenzung der Staatsausgaben." Plakat zur kantonalen Abstimmung in Genf über die Staatsausgaben 1937, gestaltet von Noël Fontanet (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

Die Kantone und Gemeinden mussten nach dem Krieg vermehrte Ausgaben für die soziale Wohlfahrt (Sozialstaat), etwa Massnahmen zur Behebung der Wohnungsnot, tätigen. Unter anderem dank erfolgreichen Steuerreformen konnten auch die Kantone ihre Haushalte in der zweiten Hälfte der 1920er Jahre wieder ins Gleichgewicht bringen. Bereits in der Weltwirtschaftskrise der 1930er Jahre verursachten die Sozialausgaben erneut Defizite bei den Kantonen. Ihr Anteil an den Gesamtausgaben stieg von 5,8% im Jahre 1930 auf 17,1% im Jahre 1938. Auch der Bundeshaushalt wurde in Mitleidenschaft gezogen. Zum einen gingen die Zolleinnahmen stark zurück und lief die ausserordentliche Kriegssteuer 1932 aus, zum anderen erforderte die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit zusätzliche Ausgaben. Die Finanzpolitik strebte mit notrechtlichen Massnahmen, welche nicht dem Referendum unterstanden, die Wiederherstellung des finanziellen Gleichgewichts an. Einsparungen bei den ordentlichen Subventionen, den Löhnen des Bundespersonals und bei der Armee sowie die Erschliessung neuer bzw. die Erhöhung bestehender Einnahmequellen standen auf der Tagesordnung. Neu eingeführt wurden die zeitlich befristete Krisenabgabe (als allgemeine direkte Bundessteuer) 1934, eine Tabaksteuer, Preiszuschläge und ein Zollquittungsstempel. Stempelabgaben, Couponsteuer und verschiedene Fiskalzölle wurden erhöht.

Plakat für die kantonale Abstimmung 1939 über eine strenge Prüfung der Finanzen von Basel-Stadt, gestaltet von Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
Plakat für die kantonale Abstimmung 1939 über eine strenge Prüfung der Finanzen von Basel-Stadt, gestaltet von Niklaus Stoecklin (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

Obwohl die Finanzpolitik neben Sparmassnahmen auch auf die Erhöhung der Bundeseinnahmen setzte, ist sie als Teil der vorherrschenden Abbau- und Anpassungspolitik (Preis- und Lohnabbau) zu sehen, welche durch allgemeine Kostensenkungen die internationale Konkurrenzfähigkeit der Wirtschaft wiederherstellen wollte. Konzepte, die auf eine Erhöhung der Nachfrage und eine Abwertung des Frankens setzten, konnten sich lange nicht durchsetzen; die Kriseninitiative wurde 1935 verworfen. Erst im Zuge der nach der Abwertung von 1936 einsetzenden Verständigungspolitik waren solche Ideen mehrheitsfähig. Die Finanzvorlage von 1939 hatte neben Landesverteidigungsausgaben in der Höhe von 193 Mio. Franken Arbeitsbeschaffungsmassnahmen im Betrag von 202 Mio. Franken zum Inhalt. 1938 war ein Versuch gescheitert, die Bundesfinanzen auf Verfassungsebene neu zu ordnen. Der Vorstoss hatte vorgesehen, die verfassungsmässige Grundlage für die durch Fiskalnotrecht eingeführten Steuern zu schaffen.

Der Zweite Weltkrieg

Der zweite Weltkrieg verursachte ein enormes Wachstum der Bundesausgaben: 1940 verdoppelten sie sich mit ca. 1,8 Mrd. Franken im Vergleich zu 1939 beinahe. 1938 hatten sie noch rund 600 Mio. Franken ausgemacht. Die Kosten für militärische und wirtschaftliche Landesverteidigung, welche sich 1938 noch auf 96,7 Mio. Franken beliefen, stiegen 1940 auf 1,13 Mrd. Franken an (62,4% der Gesamtausgaben). Zu ihrer Finanzierung musste das Steuersystem stark ausgebaut werden. Durch das Vollmachtenregime wurden kurz nacheinander die Kriegsgewinnsteuer (1940), das erste Wehropfer (1940), die Wehrsteuer als Weiterführung der allgemeinen direkten Bundessteuer (1940), der Auswandererwehrbeitrag (1941), die Warenumsatzsteuer (1941), ein neues Wehropfer (1942), die Luxussteuer (1942), die Verrechnungssteuer (1943) und die Sicherungssteuer (1945) eingeführt. Da die Erträge dieser Steuern nicht ausreichten, wurden die Sätze der Wehrsteuer, der Warenumsatzsteuer, der Kriegsgewinnsteuer und der Verrechnungssteuer bereits kurz nach der Einführung heraufgesetzt. Trotzdem wuchs die Bundesschuld von 2,6 Mrd. Franken im Jahre 1939 auf 8,8 Mrd. Franken im Jahre 1945 an. Die Ende 1939 eingeführte Erwerbsersatzordnung zugunsten der Aktivdienst Leistenden trug dazu bei, die sozialen Spannungen geringer als am Ende des Ersten Weltkriegs zu halten.

Für Kantone und Gemeinden brachte der Zweite Weltkrieg im Gegensatz zum Bund keine finanziellen Schwierigkeiten. Da die Einkommenssteuer inzwischen die Haupteinnahmequelle der meisten kantonalen und kommunalen Haushalte war, führten Konjunkturgewinne und erhöhte Nominaleinkommen automatisch zu höheren Einnahmen. Zudem profitierten die Kantone von der Beteiligung am Ertrag der direkten Bundessteuer und der Verrechnungssteuer, sodass die Defizite der 1930er Jahre abgebaut werden konnten.

1950er und 1960er Jahre

Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden 1950-2000 (funktionale Gliederung)
Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden 1950-2000 (funktionale Gliederung) […]

Obwohl dem Bund in der unmittelbaren Nachkriegszeit neue Aufgaben wie die Sanierung der SBB und die Beteiligung an der 1948 in Kraft getretenen Alters- und Hinterlassenenversicherung erwuchsen, war die Finanzrechnung bereits im ersten Nachkriegsjahr ausgeglichen. Dies war nur möglich, weil die auf Vollmachtenrecht beruhenden Kriegssteuern – mit Ausnahme des Wehropfers und der Ende 1946 ablaufenden Kriegsgewinnsteuer – weiter erhoben und in der Nachkriegszeit zu den tragenden Säulen der Bundesfinanzen gestaltet wurden. Die Neuordnung der Bundesfinanzen auf Verfassungsebene scheiterte in den 1950er Jahren mehrmals. Erst 1958 gelang es, die Einnahmen auf eine verfassungsmässige Grundlage zu stellen, wobei die beiden wichtigsten Einnahmequellen des Bundes, die Warenumsatzsteuer und die direkte Bundessteuer, nicht definitiv, sondern nur befristet dem Bund übertragen wurden. Mit der Aufnahme der Wirtschaftsartikel in die Verfassung im Jahre 1947 erhielt der Bund explizit eine wirtschaftspolitische Steuerungsfunktion. Als Folge des bis Ende der 1960er Jahre anhaltenden starken Wirtschaftswachstums traten ab der zweiten Hälfte der 1950er Jahre Konjunkturdämpfungsmassnahmen in den Vordergrund. Die gute Konjunktur führte beim Bund zu positiven Rechnungsabschlüssen, die bis Anfang der 1970er Jahre anhielten. Insbesondere die konjunkturabhängigen Einnahmequellen – Warenumsatz- sowie Einkommens- und Vermögenssteuer (verstärkt durch die Progression) – führten zu kräftig steigenden Erträgen. Der Bund verfolgte bis in die 1960er Jahre eine zurückhaltende Ausgabenpolitik und überliess den aufgrund der Wirtschafts- und Bevölkerungsentwicklung nötigen Ausbau der Infrastruktur bis zum Bau der Nationalstrassen Ende der 1950er Jahre im Wesentlichen den Kantonen und Gemeinden. Mit der unterschiedlichen Entwicklung der finanziellen Lage des Bundes auf der einen und der Kantone sowie der Gemeinden auf der anderen Seite stellte sich das Problem des Finanzausgleichs. Dieser erfolgte, ausser beim Nationalstrassenbau, nicht über eine Aufgabenübertragung an den Bund, sondern mittels zweckgebundener und freier Beiträge an die Kantone. So stieg der Anteil der Übertragungen an öffentliche Haushalte an den Gesamtausgaben des Bundes von 18,6% (1950) auf 30,8% (1975). Eine wichtige Rolle spielten dabei die Investitionsbeiträge in den 1960er Jahren (in erster Linie für den Nationalstrassenbau). Bis Mitte der 1960er Jahre dominierten die Ausgaben für die Landesverteidigung den Bundeshaushalt (1965 32,2%). Ab diesem Zeitpunkt verzeichneten die soziale Wohlfahrt (Beiträge an die Alters- und Hinterlassenenversicherung, die Invalidenversicherung und die Krankenversicherung) und der Bereich Unterricht und Forschung einen stark wachsenden Anteil an den Gesamtausgaben (1973 21,1% bzw. 10,3%). In den 1960er Jahren wurde der Umweltschutz zu einer neuen Bundesaufgabe.

Der Infrastrukturausbau nach dem Krieg führte bei den Kantonen zu einem starken Anstieg der Investitionen. Mitte der 1960er Jahre hatten sie mit ca. 1,5 Mrd. Franken einen Anteil von rund 25% an den Gesamtausgaben. In der funktionalen Gliederung waren die Bereiche mit den grössten Anteilen an den Gesamtausgaben wie bereits im 19. Jahrhundert Unterricht und Forschung (ca. 20%), Gesundheitswesen (10-14%) und mit sinkender Tendenz Soziale Wohlfahrt (1950 16,7%, 1965 8,3%). Auch der Bereich Verkehr und Energie wuchs anteilmässig stark an (1965 27,2%). Die Verhältnisse bei den Gemeindefinanzen entwickelten sich ähnlich, wobei das Wachstum der Ausgaben geringer ausfiel und der Anteil der Ausgaben für das Gesundheitswesen kleiner, derjenige für Bildung mit deutlich über 20% grösser war als bei den Kantonen. Sowohl die Kantons- als auch die Gemeindefinanzen kamen bereits ab Mitte der 1960er Jahre aus dem Gleichgewicht.

Von der Rezession in den 1970er Jahren bis heute

Die wachsenden Transferleistungen an Kantone und Sozialversicherungen bei gleichzeitigem Rückgang der Zolleinnahmen im Zuge internationaler Zollabkommen liessen den Bundeshaushalt noch vor dem konjunkturellen Einbruch Mitte der 1970er Jahre in die roten Zahlen gleiten. Ab 1973 wuchs das Defizit sprunghaft an. Um die Finanzen wieder auszugleichen, wurde die Warenumsatzsteuer erhöht. Die Einführung einer Mehrwertsteuer, welche substantielle Mehreinnahmen gebracht hätte, wurde 1977 und 1979 in der Volksabstimmung abgelehnt. Eine Mehrheit der Bevölkerung liess sich trotz Rezession für Sparpläne (Personalstopp, Subventionskürzungen) gewinnen. Trotz vermehrter krisenbedingter staatlicher Aufgaben gelang es mittels Sparmassnahmen und Erhöhung der Einnahmen, die Defizite ab 1977 zu senken. Dazu beigetragen hat die Fremdarbeiterpolitik, die einem Export eines Teils der Arbeitslosen gleichkam. Besonders von den Sparanstrengungen betroffen waren die Bereiche Unterricht und Forschung sowie Behörden und allgemeine Verwaltung. Der abnehmende Trend bei den Ausgaben für die Landesverteidigung hielt weiter an. 1980 waren die wichtigsten Aufgaben gemessen am Anteil an den Gesamtaufgaben die soziale Wohlfahrt (20,4%), die Landesverteidigung (20,3%), der Verkehr (15,3%), die Finanz- und Steuerverwaltung (13,9%), die Landwirtschaft und Ernährung (9,2%) sowie Unterricht und Forschung (7,7%).

Die wirtschaftliche Erholung in den 1980er Jahren führte für wenige Jahre zu positiven Rechnungsabschlüssen (1986-1989). Die konjunkturelle Krise der 1990er Jahre brachte den Bundeshaushalt wieder aus dem Gleichgewicht, woran auch der Wechsel von der Warenumsatz- zur Mehrwertsteuer 1994 nichts änderte. Die im Gegensatz zur Krise der 1970er Jahre ausgeprägte Arbeitslosigkeit und die veränderte geopolitische Situation nach dem Ende des Kalten Krieges führten zu einer starken relativen Zunahme der Sozialausgaben (1998 27,7%) und einer Abnahme der Militärausgaben (11,5%). Der Anteil der übrigen wichtigen Ausgaben blieb im Vergleich zu 1980 in etwa gleich. Eine Besonderheit der Schweiz bleibt die Tatsache, dass die Kompetenz zur Erhebung der direkten Bundessteuer, ebenso der Mehrwertsteuer, sogar in der totalrevidierten Bundesverfassung von 1999 nur mit zeitlicher Befristung verankert ist.

Bei den Kantonen nahmen die Bildungsausgaben gegenüber den 1950er und 1960er Jahren zu und erreichten in den 1980er und 1990er Jahren einen Anteil von über 25% an den Gesamtausgaben. Der Anteil der Sozialausgaben stieg ebenfalls ab den 1970er Jahren und erhöhte sich in der Wirtschaftskrise der 1990er Jahre auf 14,4% (1995). Die Verkehrsausgaben gingen dagegen anteilsmässig zurück (1995 9,9%). Der Bereich Gesundheit hatte einen konstanten Anteil von ca. 17%. Bei den Gemeinden verlief die Entwicklung bis auf die Bereiche Unterricht und Forschung und Gesundheitswesen gleich. Während der Anteil der Bildungsausgaben auf ca. 22% (1995) zurückging, erhöhte sich derjenige der Gesundheitsausgaben von 5,1% (1970) auf 18% (1995). Eine markante Steigerung erfuhren zwischenzeitlich die Ausgaben der Gemeinden für den Umweltschutz. 1975 hatte der Umweltschutz einen Anteil von rund 11%, in den 1980er Jahren lag er bei rund 10%, um dann in der Rezession der 1990er Jahre auf deutlich unter 10% zu sinken (1995 7,4%). Der wirtschaftliche Einbruch führte auch bei den kantonalen und kommunalen Haushalten zu Defiziten, wobei sich die Unterschiede zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kantonen und Gemeinden verstärkten.

Im Jahr 2000 flossen dem Bund 33,1% der Gesamtsumme der Einkünfte der öffentlichen Haushalte zu, den Kantonen 40,2% und den Gemeinden 26,7%, bei den Ausgaben lag das Verhältnis bei 32,1%, 40,4% und 27,5%.

Rechnungslegung der öffentlichen Haushalte

Heute werden zwei Grundprinzipien der Buchführung unterschieden: die Doppik und die Kameralistik.

Die Buchführung nach dem Prinzip der doppelten Buchhaltung, die Doppik, wurde bereits im 14. Jahrhundert in der Toskana eingesetzt, aber bis Ende des 20. Jahrhunderts ausschliesslich im privaten Sektor angewendet. Sie basiert auf zwei wertgleichen Buchungen (Soll und Haben). Damit kann sichergestellt werden, dass das Resultat in der Bilanz und Erfolgsrechnung systembedingt immer gleich ausfällt und jede einzelne Position auf einzelne Geschäftsfälle zurückgeführt werden kann.

Die Kameralistik erfasst dagegen die Ausgaben und Einnahmen in der Regel nach Sachgruppen und Organisationseinheiten getrennt. Weder der Leistungszweck der finanzwirtschaftlichen Vorgänge noch der tatsächliche Verbrauch erworbener Ressourcen spielt eine Rolle. Die Bilanz wird, wenn überhaupt, nur statistisch ermittelt und bildet nicht Bestandteil eines geschlossenen Buchungskreises. Wertzuwächse bzw. -verluste, die nicht auf Ein- oder Auszahlungen zurückzuführen sind, werden vernachlässigt. Damit erweist sich die Kameralistik für ein modernes Rechnungswesen als zu stark vereinfachend und weniger geeignet. Im Rahmen der Kameralistik dominierten in der Schweiz ab 1848 vielfältige Formen der ordentlichen und ausserordentlichen Rechnung. 1949 wechselte der Bund von der Ordentlichen und Ausserordentlichen Rechnung auf die Finanz-/Gesamtrechnung, welche in Einnahmen und Ausgaben gegliedert ist. Ein kameralistisches Grundmodell wurde jedoch beibehalten. Auf Bundesebene wurde die Rechnung bis 2006 nach kameralistischen Gesichtspunkten geführt.

Im Rahmen der Finanzreformbemühungen ab den späten 1960er Jahren erhielt der Ruf nach einer Rechnungsharmonisierung nicht nur technische, sondern vermehrt politische Aktualität. Durch die Beschlüsse von 1974 und 1977 der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren bezüglich der Harmonisierung der öffentlichen Rechnungen wurde die Basis für eine harmonisierte Finanzausgleichsreform der Kantone und Gemeinden geschaffen. Die daraus entstandenen Empfehlungen (Harmonisiertes Rechnungsmodell, HRM) folgen einem doppelten Grundmodell, gelten jedoch nur für die Kantone und indirekt für die Gemeinden. Die Umsetzung dauerte teilweise bis in die 1990er Jahre. Das HRM wurde 2008 als HRM2 in einer überarbeiteten Form neu aufgelegt. Es orientiert sich an den doppelten, internationalen Rechnungslegungsnormen für den öffentlichen Sektor (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS), ohne diese jedoch zu übernehmen. Der Bund verwendet seit 2007 das sogenannte Neue Rechnungsmodell (NRM), das der Geldflussrechnung nach wie vor grossen Stellenwert einräumt, aber die IPSAS weitestgehend übernimmt. Die IPSAS bieten den Vorteil, dass die Jahresrechnung kompakt und übersichtlich dargestellt werden kann. Mit ihnen erfolgt nicht nur eine formelle, sondern auch eine materielle Harmonisierung (Bewertung). Einige Kantone und Gemeinden gehen freiwillig über HRM2 hinaus und führen die IPSAS ein (Genf 2008, Zürich 2009). Mittelfristig wird es Kantone und Gemeinden geben, die nur den Minimalanforderungen von HRM2 folgen, und andere, die darüber hinausgehend nach IPSAS Rechnung legen werden.

Quellen und Literatur

Mittelalter und frühe Neuzeit
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  • M. Körner, «The Swiss Confederation», in The Rise of the Fiscal State in Europe, c. 1200-1815, hg. von R. Bonney, 1999, 327-357
Von der Helvetik bis 1848
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  • J. Stark, Zehnten statt Steuern, 1993
Die öffentlichen Haushalte ab 1848
  • Ein Vierteljahrhundert Bundesfinanzen 1938-1963, 1963
  • W. Bickel, «Die öffentl. Finanzen», in Ein Jahrhundert schweiz. Wirtschaftsentwicklung, 1964, 273-301
  • Öffentl. Finanzen der Schweiz, 1972-
  • T. Gross, Die Entwicklung der öffentl. Ausgaben in der Schweiz mit besonderer Berücksichtigung des Kt. Zürich, 1860-1910, 1980
  • G. Prader, 50 Jahre schweiz. Stabilisierungspolitik, 1981
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  • HistStat
  • Die Finanzen des Bundes im 20. Jh., 2000
  • R. Ayrton, L'impossible politique budgétaire, 2002
  • A. Bergmann, Public Sector Financial Management, 2009
Rechnungslegung der öffentlichen Haushalte
  • P. Meyer, La comptabilité camérale, 1923
  • Hb. des Rechnungswesens der Öffentlichen Haushalte, 2 Bde. 1981
  • Harmonisiertes Rechnungsmodell für die Kantone und Gem., 2008
Weblinks

Zitiervorschlag

Körner, Martin; Stadler, Hans; Halbeisen, Patrick; Bergmann, Andreas: "Öffentlicher Haushalt", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 10.12.2013. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/026197/2013-12-10/, konsultiert am 02.12.2021.