de fr it

Gemeindebehörden

Als Gemeindebehörden gelten die politischen Organe auf kommunaler Ebene, die mit ausführenden (Exekutive), gesetzgebenden (Legislative) oder richterlichen (Judikative) Kompetenzen ausgestattet sind.

Mittelalter und frühe Neuzeit

Parallel zur Bildung der Gemeinde im hohen und späten Mittelalter formte sich eine Behördenstruktur mit dem Zweck, gemeindliche Bedürfnisse zu bündeln, Problemlösungen zu schaffen und beschlossene Massnahmen umzusetzen. Die sich entwickelnden Gemeinden bedienten sich hierfür bestehender Strukturen der weichenden Feudalordnung, und auch die Legitimation der Personen, die für die Gemeinschaft handelten, namentlich der frühe Ammann, Schultheiss oder Maire, lässt sich zur Zeit der Gemeindebildung häufig nicht eindeutig feudal- oder kommunalrechtlich begründen. Um die führungserfahrenen Personen sammelten sich, wie zum Beispiel von den grundherrlichen Gerichtstagen der Hofjünger gewohnt, die Männer der Stadt oder des Dorfs, beschränkt nach unterschiedlichen Kriterien (Volljährigkeit, Wehrfähigkeit, Hausbesitz), zunehmend zur autonomen Behandlung gemeinsamer Angelegenheiten: Die auch als "Gemeinde" bezeichneten Gemeindeversammlungen bzw. Landsgemeinden erhielten insbesondere als Wahlgremien (Wahlen) der Gemeindebehörden politischen Charakter und Rechtsetzungsgewalt.

Eine Sitzung der Zürcher Rechenherren im Rathaus, 17. Jahrhundert. Stich eines unbekannten Künstlers (Zentralbibliothek Zürich).
Eine Sitzung der Zürcher Rechenherren im Rathaus, 17. Jahrhundert. Stich eines unbekannten Künstlers (Zentralbibliothek Zürich). […]

Die der einzelnen politischen Führungsperson zugewiesene exekutive Kompetenz, vor allem der Auftrag zur Friedenswahrung, wurde früh mit dem Schutz der Autorität verstärkt. Die Zunahme der Aufgaben, bedingt durch die fortschreitende Schwächung der feudalen Herrschaft, das Wachstum von Bevölkerung und Wirtschaft oder den Erwerb von Herrschaften (Vogteien), erforderte die personelle Stärkung der politischen Führung: Den Ammann, Schultheissen, Maire oder Syndic unterstützten nach gewohnheitsrechtlichen Vorbildern Gerichtsbeisassen. Dieses Gremium gewann die Funktion eines Rats (später meist Kleiner Rat), der häufig zusammentrat (daher auch Wochenrat), die Geschäfte der Versammlung vorbereitete oder selbstständig entschied. Vor allem in den Städten wurde der Kleine Rat zum eigentlichen Machtzentrum der politischen Führungsgruppen. Im Lauf des Spätmittelalters entstanden grössere Räte als Repräsentativorgane der Zünfte bzw. Dörfer (Rat der Sechzig, Rat der Zweihundert, Grosser Rat, Landrat usw.), die je nach Bedeutung der Angelegenheit und örtlicher Ordnung auch in doppelter und dreifacher Zahl (Zwei- bzw. Dreifacher Rat) oder in verschiedener Zusammensetzung (z.B. "Rät' und Landleute" in Nidwalden) tagten. Im Kleinen Rat entstanden, unter unterschiedlichen Bezeichnungen, zum Beispiel die Ämter des Statthalters, des Säckelmeisters, des Bannerherrn oder Venners, des Oberstzunftmeisters (Zunftmeister), des Bau- und des Zeugherrn. Dem Kleinen Rat zur Seite standen beratende und vorbereitende Gremien und Ratsausschüsse wie der Dreizehnerrat in Basel oder die Sechzehner in Bern, aber auch ausführende Organe wie die Weibel. Die Organisationen der städtischen und ländlichen Gemeinden wiesen trotz grosser Vielfalt (Kompetenzen, Rats- und Ämterbezeichnungen) strukturell weitgehende Kongruenz auf (zur Behördenstruktur einzelner Orte siehe die betreffenden Gemeinde- und Kantonsartikel).

Unter dem Blickwinkel der historischen Genese gaben sich zuerst die Pfarreien, oft ausgehend von Bruderschaften von Laien, eigene Strukturen und etablierten um den Kirchmeier bzw. die Kirchenpfleger eine eigene Verwaltung. Die mit der Beschränkung der Aufnahme ins Bürgerrecht einhergehende innere Differenzierung von Gemeinden und Genossenschaften war verbunden mit der Schaffung spezifischer Behörden.

Den Bestrebungen auf Verengung des Machtkreises, die in der frühen Neuzeit zum langfristigen Trend in den regierenden Orten, aber auch (und noch wenig erforscht) in den ländlichen Dorfgemeinden wurden, widerstanden die behördlichen Strukturen nur formell: In den Städteorten zum Beispiel wurde die Ratstätigkeit zur Geheimsache erklärt, eine Verantwortlichkeit der "Gnädigen Herren" gegenüber dem Volk verneint. Die Ratsplätze und Ämter wurden auf Lebenszeit vergeben, erkauft (Ämterkauf) und durch Kooptation faktisch erblich. Beschlüsse von ländlichen Gemeinden der eigenen Landschaft – soweit sie überhaupt eingeholt wurden – akzeptierte die Obrigkeit nur, wenn sie dem eigenen Interesse entsprachen.

19. und 20. Jahrhundert

Helvetik und Mediation

Mit der nach dem Vorbild der französischen Direktorialverfassung gestalteten Helvetischen Verfassung gelangte 1798 ein komplexes, gleichzeitig aber auch die örtlichen Verschiedenheiten nivellierendes autoritäres Administrationsprinzip zur Anwendung. Die Gemeinden verloren ihre Funktion als Selbstverwaltungskörper und gerieten zu Wahlkreisen und Verwaltungseinheiten. Trotz der Kurzlebigkeit der Helvetischen Republik hielt deren Wirkung bezüglich der Gemeindebehörden bis in die Gegenwart an.

Nach der Gesetzgebung der Helvetik bildeten mindestens 100 Bürger eines Dorfs, einer Stadt bzw. eines Stadtquartiers ab dem erfüllten 20. Altersjahr die Urversammlung zwecks Annahme der Konstitution und Bestimmung der Wahlmänner. Die Einberufung der Urversammlung erfolgte durch den vom Direktorium eingesetzten Statthalter, der in den Distrikten seinerseits Unter- oder Distriktsstatthalter installierte. Letztere bestimmten für die Verwaltung der Dörfer bzw. Stadtquartiere (National-)Agenten, die zu Beginn ihrer Amtsdauer zwei Assistenten beriefen. Aufgaben der Agenten waren der Vollzug der Anordnungen höherer Instanzen sowie die Wahrung der öffentlichen Ruhe.

Parallel zum Agentensystem wurden in Umsetzung des Gleichheitsprinzips eine Einwohnergemeinde und in Respekt vor den gewachsenen Strukturen eine Bürgergemeinde etabliert (Gesetz vom 15. Februar 1799). Die Generalversammlung der Einwohner wählte in geheimer Wahl die Munizipalität, die je nach Gemeindegrösse aus drei bis elf Munizipalbeamten bestand. Diese waren unter anderem für Ruhe und Ordnung, Strassenbau und Strassenbeleuchtung, Feuerschutz und Nachtwache, verschiedene polizeiliche Aufgaben, Märkte und Wirtshäuser, Masse und Gewichte, Zivilstandsangelegenheiten und militärische Einquartierungen zuständig. Unterstatthalter und Agent konnten den Verhandlungen der Munizipalität stets beiwohnen und die direkte Kontrolle ausüben. Die Oberaufsicht oblag der kantonalen Verwaltungskammer.

Aufgabe der Bürgergemeinde war die Verwaltung der Gemeindegüter. Ihre Generalversammlung wählte eine Gemeindekammer mit höchstens 15 Mitgliedern, kontrollierte unter anderem die Jahresrechnung, beschloss eventuell die Erhebung von Steuern und entschied über den Kauf bzw. Verkauf von Liegenschaften. Zu ihren zentralen Aufgaben gehörte die Armenpflege. Aus dem Aufgabenkreis ergaben sich die Ämter des Säckelmeisters, des Armenpflegers, des Bauinspektors und des Forstaufsehers, wobei in kleineren Gemeinden Doppelfunktionen zulässig waren. Grössere Gemeinden setzten Kommissionen ein, zum Beispiel eine Rechnungskommission, eine Baukommission oder eine Kommission für die Verwaltung der Armengüter, Liegenschaften und Waldungen.

Unter der Mediationsakte blieb der helvetische Gemeindedualismus grundsätzlich bestehen. In einzelnen Kantonen, namentlich in Graubünden, fanden die Gemeinden schnell zur alten Autonomie zurück.

Restauration und Regeneration

Nach dem Sturz der Mediationsverfassung entwickelten sich die Verhältnisse in den Kantonen recht unterschiedlich: Vor allem die ehemaligen Zunftstädte und die Länderorte kehrten ab 1814 zur vorrevolutionären Ordnung zurück, während sich die neu geschaffenen Kantone Aargau, Thurgau, St. Gallen und Waadt der Bildung neuer örtlicher oder persönlicher Vorrechte widersetzten. Allgemein konnten sich indes die Einwohnergemeinden neben den Bürgergemeinden halten. Ausgeprägt war wiederum die hohe Gemeindeautonomie in der Bündner Kantonsverfassung von 1820.

In der Regenerationszeit entwickelte der Staatstheoretiker Ludwig Snell im Anschluss an Benjamin Constant und Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein die Forderung nach einer freien Gemeindeordnung als Element einer vertikalen Gewaltenteilung. Die Idee der Selbstverwaltung der Gemeinde drang nach 1830 zunehmend in die regenerierten Kantonsverfassungen ein, insbesondere des Thurgaus und St. Gallens, während sich in den Kantonen Waadt, Aargau und Basel-Landschaft sowie in den ehemaligen patrizischen Orten Bern, Solothurn, Freiburg und Luzern die Bestimmung der lokalen Behörden durch übergeordnete Instanzen weiter halten konnte. Zürich rang sich zu einem Mischsystem durch, in dem die Gemeindebehörden und der Bezirksrat indirekt über Wahlmänner vom Volk gewählt, die Vorsitzenden durch den Regierungsrat ernannt wurden. Selbstständige Gemeindestrukturen bzw. Vorstufen einer Gemeindeautonomie entwickelten sich bevorzugt in jenen Gebieten der Schweiz, in welchen autoritär-obrigkeitliche Regierungs- und Verwaltungssysteme zurückgedrängt wurden, liberales Denken sich nicht radikal entfalten konnte und das zentralistische Vorbild Frankreichs nicht wirksam war.

Bundesstaat

Nach der Bundesverfassung (BV) von 1848 blieb die Souveränität und innere Organisationsfreiheit den Kantonen erhalten, eingeschränkt nur in dem Sinn, dass nach Artikel 6 die Ausübung der politischen Rechte nach republikanischen, wahlweise repräsentativen oder direkt-demokratischen Formen erfolgen musste. Noch aber erzwang Artikel 41 die Mitwirkungsrechte der niedergelassenen Schweizer christlicher Konfession nur auf der kantonalen, nicht aber auf der kommunalen Ebene, sodass diese Beschränkung zusammen mit der organisatorischen Freiheit erlaubte, in den Kantonsverfassungen und in den kantonalen Gesetzgebungen die Vielfalt der bestehenden Gemeinden und deren verschiedenen Organisationsformen auch unter dem Recht des Bundesstaats zu bewahren und weiterzuentwickeln. In den Kantonen, in welchen die Bürgergemeinden gleichzeitig Wahlkörper für die kantonale Repräsentation gewesen waren, wurden neue Gemeinden (Einwohner-, Bezirksgemeinden) etabliert, denen überdies vorwiegend polizeiliche und administrative Aufgaben sowie das Schulwesen übertragen wurden. Obwohl die kommunale Organisation normativ nicht unmittelbar durch das Bundesrecht, sondern durch das kantonale Recht bestimmt wurde, so galt doch als Folge von Artikel 5 die Autonomie der Gemeinden im Rahmen des kantonalen Rechts als garantiert.

Die Artikel 3, 5 und 6 der BV von 1848 gingen unverändert in die revidierte BV von 1874 über. Gegenüber 1848 galt 1874 neu gemäss Artikel 43 BV die politische Gleichstellung der niedergelassenen Schweizerbürger mit den Gemeindebürgern (den Anteil an Bürger- und Korporationsgütern ausgenommen). Mit Artikel 50 der BV von 1999 ist die erstmals auf eidgenössischer Verfassungsebene festgehaltene Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet; der Bund hat bei seinem Handeln unter anderem Rücksicht auf die besondere Situation der Stadt-, Agglomerations- und Berggemeinden zu nehmen.

Der Gemeindeschreiber. Öl auf Leinwand von Albert Anker, 1875 (Musée cantonal des Beaux-Arts de Lausanne; Fotografie Jean-Claude Ducret).
Der Gemeindeschreiber. Öl auf Leinwand von Albert Anker, 1875 (Musée cantonal des Beaux-Arts de Lausanne; Fotografie Jean-Claude Ducret). […]

Die Freiheit in der inneren Organisation wird in der Schweiz auf kommunaler Ebene in fast unübersichtlicher Vielfalt genutzt. Mitunter kann nicht präzis entschieden werden, ob eine Funktion Gemeindebehörden- oder lediglich Beamtencharakter hat bzw. ob sie kantonaler oder kommunaler Art sei (z.B. Zivilstands-, Betreibungsbehörde, Friedensrichter). Zwingend gemeinsam ist allen Gemeindebehörden die demokratische Organisation, die sich an zwei Modellen orientiert, nämlich mit oder ohne Gemeindeparlament (zum Teil als "ordentliche" oder "ausserordentliche Organisation" bezeichnet). Die Einzelheiten bestimmen die Kantonsverfassungen, kantonalen Gemeindegesetze und kommunalen Gemeindeordnungen.

Oberstes Organ aller Gemeindearten bilden die Stimm- und Wahlberechtigten (der Souverän), die ihren Willen in der Gemeindeversammlung oder an der Urne zum Ausdruck bringen. Sie nehmen so in der Regel die korporativen Rechte wahr (Wahl der Exekutive, eventuell der Legislative sowie weiterer Behörden und Beamten, Erlass der Gemeindeordnung), verfügen vielfach über die Finanzhoheit (Budget, Rechnung, Finanzbeschlüsse ab bestimmten Beträgen) und greifen in die Verwaltung ein. Meist im Proporzsystem gewählte Gemeindeparlamente mit zwischen neun (diverse Genfer und Neuenburger Gemeinden) und 125 Mitgliedern (Zürich) finden sich vor allem in den welschen Kantonen (u.a. Obligatorium in Genf und Neuenburg), in der Deutschschweiz lediglich in den grösseren, meist städtischen Gemeinden. Unter dem Vorbehalt des Referendums und oft im Sinn einer Auffangkompetenz entscheiden sie in allen Gemeindeangelegenheiten, die nicht in die Zuständigkeit einer speziellen Behörde fallen.

Sowohl im Gemeindeversammlungs- wie im Parlamentssystem ist die hauptsächlich leitende Gemeindebehörde der nach dem Kollegialsystem funktionierende (Kleine) Stadt- oder Gemeinderat mit durchschnittlich 5-7 Mitgliedern und dem Stadt- bzw. Gemeindepräsidenten an der Spitze. Seine Mitgliederzahl variiert, vor allem nach Kantonen und Grösse der Gemeinde, zwischen drei (im Kanton Genf) und 30 Mitgliedern (Gemeinde Solothurn, Grenchen). In den Kantonen Zug und Tessin werden die Exekutivmitglieder nach dem Proporzsystem gewählt, ebenso in 40-80% der Gemeinden der Kantone Bern, Freiburg, Solothurn, Wallis und Jura, während die übrigen Gemeinden oft in freiwilliger Aufteilung der Mandate unter den Parteien dem Majorzsystem folgen.

In der Regel vorbereitende, zum Teil aber auch (mit-)entscheidende Funktionen kommen den Kommissionen zu. Je nach Aufgabe richtet sich deren Zusammensetzung nach Parteistärken oder fachlichen Qualifikationen. Verbreitet sind Rechnungsprüfungs- (auch Geschäftsprüfungs-/Finanz-), Steuer-, Bau-, Fürsorge- und Schulkommissionen sowie neuerdings Kommissionen in den Bereichen der Verkehrs-, Orts- und Raumplanung sowie des Umweltschutzes. Um bürgernahe und breit abgestützte Entscheide zu fällen, werden für Einzelakten oft Ad-hoc-Kommissionen berufen.

Die Gemeindebehörden waren auch die Gremien, in denen Frauen in einzelnen Kantonen politische Erfahrungen sammeln konnten, so zum Beispiel seit 1959 in den Kantonen Neuenburg und Waadt, seit 1960 in Genf, seit 1966 in Basel-Stadt. Häufig taten sie dies vorerst in kleineren und mittleren Gemeinden sowie in "frauentypischen" Bereichen (Schulen, Soziales, Gesundheit). Mit der Zeit übertraf der Frauenanteil in städtischen Exekutiven (1997 22,2%) denjenigen in ländlichen Gemeinden. Als erste grosse Schweizer Stadt wählte Genf 1968 eine Frau in das Stadtpräsidium; eine Frauenmehrheit in der Exekutive einer grösseren Stadt wurde erstmals 1993 in Bern Realität.

Gemeindebehördenstrukturen nach Gemeindegrössen (Stand 2005)a

Gemeinden mit Einwohnerversammlung oder Parlamentb
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
Einwohnerversammlung94,9%79,9%79,8%68,3%37,8%3,2%81,6%
Parlament5,1%20,1%20,2%31,7%62,2%96,8%18,4%
 
Durchschnittliche Zahl der Sitze in den kommunalen Parlamenten (nach Sprachregion)
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
Deutsch27,034,532,753,336,052,337,7
Französisch37,436,640,639,753,351,238,8
Italienisch22,823,322,827,2  23,2
 
Anzahl Sitze in der kommunalen Exekutivec
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
3 Sitze11,2%2,6%1,9%3,3%4,5%11,1%5,3%
5 Sitze79,5%57,2%40,7%28,5%10,6%48,1%57,0%
7 Sitze8,5%33,3%40,4%45,0%57,6%25,9%28,8%
9 Sitze 3,7%11,6%16,6%25,8%3,7%5,7%
10 und mehr Sitze 1,0%4,6%6,6%1,5%3,7%1,8%
Durchschnittliche Exekutivgrössen nach Sprachregion
Deutsch5,05,96,77,27,86,16,1
Französisch5,05,96,25,85,56,05,6
Italienisch4,25,56,66,77,07,05,2
 
Professionalisierung in den Gemeindeexekutiven (Anteil Gemeinderäte)d
Einwohnerzahlbis 500500-1 9992 000-4 9995 000-9 99910 000-19 999über 20 000alle Gemeinden
ehrenamtlich87,4%87,6%77,4%72,0%52,0%5,1%81,5%
halbamtlich12,5%12,2%20,5%24,0%42,1%45,6%16,7%
vollamtlich0,0%0,3%2,1%3,9%5,9%49,4%1,8%

a Mit Ausnahme der Angaben zu den Gemeindeparlamenten (Basis 2 775 Gemeinden) handelt es sich hier um die Ergebnisse einer gesamtschweizerischen Befragung, die auf den Angaben von 79,5 Prozent der 2 775 Schweizer Gemeinden basieren (Stand 31.12.2004).

b Nicht berücksichtigt sind ein paar wenige Gemeinden, die weder eine Gemeindeversammlung noch ein Parlament oder sowohl Gemeindeversammlungen und ein Gemeindeparlament kennen.

c Nicht aufgeführt sind die wenigen Gemeinden (1,3 Prozent), die 6 oder 8 Exekutivsitze haben.

d Die Angaben beziehen sich auf 12 118 der rund 16 200 Exekutivsitze in den Schweizer Gemeinden.

Gemeindebehördenstrukturen nach Gemeindegrössen (Stand 2005) -  Andreas Ladner, Reto Steiner und Hans Geser, Gemeindeschreiberbefragung 2005, Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern und Soziologisches Institut der Universität Zürich

Die Tätigkeit der Gemeindebehörden ist als Folge der Vielfalt und Komplexität der Aufgaben insbesondere in den grösseren Gemeinden anspruchsvoll und zeitintensiv geworden. In den Städten werden die Exekutivämter zumindest hauptamtlich, oft vollzeitlich versehen. In einwohnerstarken Gemeinden sind Modelle mit Teilzeitpensen bzw. teils voll-, teils nebenamtlichen Gemeinderäten in Gebrauch. Überlegungen der Neuen Verwaltungsführung (New Public Management) bzw. wirkungsorientierten Verwaltung zielen darauf ab, die Exekutiven von Verwaltungsaufgaben zu entlasten und auf die strategische Führung zu konzentrieren (Ziel-/Leistungsvorgaben, Qualitätskontrolle). Die operative Tätigkeit, vermehrt als Dienstleistung und weniger als Vollzug obrigkeitlicher Anordnungen verstanden, obliegt ausschliesslich der Verwaltung bzw. allenfalls beauftragten Dritten (Outsourcing). Der Machtverschiebung von den gewählten Exekutivmitgliedern zu den Beamten, zum Beispiel Stadt- und Gemeindeschreibern, und der Forderung nach mehr Flexibilität wird zunehmend mit der Abschaffung des Beamtenstatus begegnet, an dessen Stelle ein unbefristetes, kündbares Arbeitsvertragsverhältnis tritt. Zum Zweck der überkommunalen Zusammenarbeit sind verschiedene Gemeindeverbände entstanden.

Quellen und Literatur

Mittelalter und frühe Neuzeit
  • Peyer, Verfassung
  • P. Steiner, Die Gem., Räte und Gerichte im Nidwalden des 18. Jh., 1986
  • P. Blickle , «Friede und Verfassung», in Innerschweiz und frühe Eidgenossenschaft 1, 1990, 64-134
19. und 20. Jahrhundert
  • E. Heiniger, Der Gemeinderat, 1957
  • P. Dahinden, Le partage des compétences entre l'Etat et la commune en droit suisse, 1979
  • A. Ladner, Polit. Gem., kommunale Parteien und lokale Politik, 1991
  • A. Kölz, Neuere schweiz. Verfassungsgesch., 1992
Weblinks

Zitiervorschlag

Steiner, Peter; Ladner, Andreas: "Gemeindebehörden", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 04.07.2007. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/026447/2007-07-04/, konsultiert am 22.01.2022.