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Stimm- und Wahlrecht

Das Stimm- und Wahlrecht beinhaltet in der modernen Demokratie die Teilhabe der Staatsbürgerinnen und -bürger an der politischen Willensbildung. Es umfasst das Recht, an Abstimmungen und Wahlen teilzunehmen (Stimm- und aktives Wahlrecht) und für die Wahl in öffentliche Ämter kandidieren zu können (passives Wahlrecht). Die verfassungsmässig und gesetzlich geregelten Bedingungen für die Zulassung zum Stimm- und Wahlrecht entscheiden, welcher Teil der Bürgerschaft (bzw. der niedergelassenen Bevölkerung) dieses grundlegende politische Recht effektiv ausüben kann. Im Verlauf der letzten zwei Jahrhunderte ist der Kreis der zum Stimm- und Wahlrecht Zugelassenen mehrfach ausgeweitet worden. Das allgemeine Wahlrecht für Männer wurde in der Schweiz bereits 1848 eingeführt – allerdings mit Einschränkungen bei der Umsetzung in den Kantonen. Die Ausweitung auf die gesamte erwachsene Bürgerschaft (Frauenstimmrecht) erfolgte erst in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts.

Von der Helvetik bis zur Regeneration

Vor 1798 herrschte in der Eidgenossenschaft entsprechend der verfassungsmässigen Vielfalt keine einheitliche Regelung des Stimm- und Wahlrechts. In allen Orten war aber ein grosser Teil der einheimischen Bevölkerung vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen. Infolge der Aristokratisierung des politischen Lebens im Laufe der frühen Neuzeit ermöglichte es auch dort, wo noch regelmässig Wahlen durchgeführt wurden, kaum eine echte Mitwirkung an der politischen Willensbildung.

Mit der Helvetischen Revolution wurde die Ungleichheit in den politischen Rechten vollständig beseitigt. Die Verfassung vom 12. April 1798 brachte die Ausdehnung des Bürgerrechts, die Niederlassungsfreiheit und die Glaubens- und Gewissensfreiheit (Menschenrechte) und schuf damit die Voraussetzungen für das allgemeine Wahlrecht für Männer (Wahlsysteme). Die Untertanen und Hintersassen wurden zu Schweizer Bürgern erklärt. Wahlberechtigt waren gemäss Artikel 28 der ersten helvetischen Verfassung alle im Stimmregister eingetragenen männlichen Bürger und Bürgersöhne ab vollendetem 20. Lebensjahr (Mündigkeit), die seit mindestens fünf Jahren in derselben Gemeinde niedergelassen waren (Helvetische Republik).

In den folgenden Verfassungen wurde das Stimm- und Wahlrecht jedoch schrittweise eingeschränkt. Die Verfassung von Malmaison vom 29. Mai 1801 schrieb den Kantonen zum ersten Mal vor, den Vermögenszensus oder die Ausübung eines selbstständigen Berufs und eine Steuerleistung als Voraussetzung für das Wahlrecht einzuführen. Die Mediationsakte von 1803 überliess die Wahlrechtsordnung zum grössten Teil den Kantonsverfassungen, die das allgemeine Wahlrecht weiter einschränkten. 1805 wurden die kantonsfremden niedergelassenen Schweizer Bürger durch einen Tagsatzungsbeschluss vom Wahlrecht im Niederlassungskanton ausgeschlossen, dies entgegen der Bundesakte von 1803. Die Städtekantone (Zunftstädte, Patrizische Orte) kehrten zur Erfordernis der einjährigen Zunftzugehörigkeit zurück, die von einem bestimmten Vermögen, der Wehrpflicht, der Erfüllung des 30. Altersjahrs und vom Gemeinderecht abhängig gemacht wurde. Auch die neuen Kantone sahen ähnliche Regelungen vor. In den Landsgemeindekantonen war das kantonale Bürgerrecht Voraussetzung, um zur Landsgemeinde zugelassen zu werden. In den konfessionell einheitlichen Kantonen (Innerschweiz, beide Appenzell, Luzern, bis 1815 Bern und Basel) hing das Wahlrecht auch von der Konfessionszugehörigkeit ab.

In der Restauration blieben die Hintersassen (Bürger anderer Kantone) vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen, vielerorts verloren auch die Beisassen (Kantonsbürger ausserhalb der Heimatgemeinde) politische Rechte, die zum Teil nur noch am Heimatort ausgeübt werden durften. Im Übrigen boten die kantonalen Wahlordnungen ein höchst unterschiedliches Bild, knüpften etwa an die Vorrechte der Patrizier, eine bestimmte Bildung, den Vermögenszensus und das Bürgerrecht an.

Mit dem Durchbruch liberaler Ideen in der Regeneration ab 1830 wurde das Prinzip des allgemeinen Wahlrechts wieder belebt (Liberalismus). Vorerst setzte sich dieses aber nur zögerlich durch. Verstärkte Vertretung der Wohlhabenden durch einen (gemilderten) Zensus und Vorrechte der Städte blieben in den ersten geänderten Verfassungen erhalten, durchaus mit Zustimmung der aus dem Bildungs- und Besitzbürgertum stammenden liberalen Führer. Der zunehmende Einfluss der Volksbewegung verhalf aber der vollständigen politischen Gleichheit allmählich zum Erfolg. Das Stimm- und Wahlrecht wurde auf die ausserhalb ihrer Bürgergemeinde niedergelassenen Kantonsbürger ausgedehnt. In einigen Kantonen kam es schliesslich zu einer Ausdehnung auf alle Schweizer Bürger, die später auch Eingang in die Bundesverfassung fand. Ab 1831 wurde der Zensus abgeschafft; 1848 war der Kanton Tessin der einzige Kanton, welcher das allgemeine aktive Wahlrecht noch durch einen Zensus beschränkte. Beibehalten wurde der Ausschluss wirtschaftlich Erfolgloser (Armengenössige und Zahlungsunfähige). Unselbstständig Erwerbende wurden hingegen mit Ausnahme der in manchen Kantonen für kurze Zeit ausgeschlossenen Dienstboten zu den politischen Rechten zugelassen. Schliesslich hatten die meisten Kantone noch vor der Gründung des Bundesstaats das allgemeine Wahlrecht der Männer eingeführt, das nicht mehr an ein bestimmtes Vermögen, an Bildung, Beruf oder den Wohnort gebunden war. Unter dem Einfluss radikaler Staatsideen wurden im Kanton Waadt 1845 und im Kanton Genf 1847 sogar die Armengenössigen stimmberechtigt (Radikalismus).

Im Bundesstaat

Wahlberechtigte und Wahlbeteiligung in den Kantonen bei den Nationalratswahlen 1848-2003
Wahlberechtigte und Wahlbeteiligung in den Kantonen bei den Nationalratswahlen 1848-2003 […]

Die Bundesverfassung von 1848 gewährleistete auch niedergelassenen Schweizer Bürgern anderer Kantone die Ausübung des Stimm- und Wahlrechts in kantonalen Angelegenheiten. Auf Bundesebene blieb das Stimm- und Wahlrecht abhängig vom kantonalen Aktivbürgerrecht: Wer im Wohnsitzkanton wegen Geisteskrankheit, Geistesschwäche, strafrechtlicher Verurteilung, fruchtloser Pfändung, Konkurs, Sittenlosigkeit, Bettelei, Zwangsversorgung usw. vom Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen war, konnte auch an den eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen nicht teilnehmen (gegen 20% der erwachsenen männlichen Bürger). Die Niederlassungsfreiheit war bis 1866 auf Schweizer christlicher Konfessionen beschränkt, die nachwiesen, dass sie durch Vermögen, Beruf oder Gewerbe sich oder ihre Familie ernähren konnten, und die seit mindestens fünf Jahren Schweizer Bürger waren. Diese Beschränkungen wurden 1866 weitgehend beseitigt, wodurch auch die Juden die freie Wohnortswahl erhielten (Judentum). Wesentlich für die Vereinheitlichung des allgemeinen Wahlrechts wurden die Rekursentscheide der politischen Bundesbehörden sowie die Praxis der Bundesversammlung bei der Gewährleistung der Kantonsverfassungen. Beseitigt wurden auf diesem Weg verschiedene kantonale Zensusbestimmungen, der Stimmrechtsausschluss der Dienstboten, der Ausschluss der Analphabeten (Alphabetisierung), später durch das Bundesgericht auch der Ausschluss von Geistlichen.

Wahlkreise und Wahlorte im Kanton Luzern im 19. Jahrhundert
Wahlkreise und Wahlorte im Kanton Luzern im 19. Jahrhundert […]

Die Verfassung von 1874 gewährte den niedergelassenen Schweizern anderer Kantone und Gemeinden auch das kommunale Stimm- und Wahlrecht. Zudem erhielt der Bund die Kompetenz, den Ausschluss von den politischen Rechten auch für die Kantone zu regeln. Hierfür wurden drei gesetzgeberische Anläufe unternommen, die jedoch alle erfolglos blieben (1875, 1877 und 1882). Das Scheitern einer bundesrechtlichen Regelung führte zu einer jahrzehntelangen Erstarrung des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts. Auf verschiedenen Wegen wurden die Zugewanderten und vermögenslosen Bevölkerungsschichten von den politischen Rechten ferngehalten; dadurch wurde für einen grossen Teil der potentiell Stimmberechtigten ein indirekter Zensus eingeführt.

1915 erklärte das Bundesgericht den Steuerzensus als verfassungswidrig, schützte dagegen den Ausschluss infolge Armengenössigkeit. Nach der Wirtschaftskrise des Ersten Weltkriegs wurde der Ausschluss infolge Zahlungsunfähigkeit auf den verschuldeten Vermögenszerfall beschränkt. Seit 1971 darf weder der strafrechtlich Verurteilte, noch der zahlungsunfähige Bürger vom aktiven Stimm- und Wahlrecht ausgeschlossen werden.

Bis 1978 boten die kantonalen Regelungen der Zulassung zu den politischen Rechten ein uneinheitliches Bild. Im Jahre 1978 trat das neue Bundesgesetz über die politischen Rechte von 1976 in Kraft, womit der Ausschluss bei eidgenössischen Wahlen und Abstimmungen zum ersten Mal bundesrechtlich geregelt wurde. Die Kantone passten ihr eigenes Stimm- und Wahlrecht der Bundesregelung an und schliessen seither nur die Bevormundeten (gemäss Artikel 369 Zivilgesetzbuch) aus. Mit der Einführung des Frauenstimmrechts 1971 wurde der längst fällige Übergang zum allgemeinen Erwachsenenwahlrecht vollzogen.

Die Schranken des allgemeinen Stimm- und Wahlrechts

Der Bund regelt seit 1976 das Stimm- und Wahlrecht in eidgenössischen Angelegenheiten (Artikel 39 Absatz 1 Bundesverfassung von 1999). Es steht, wie die anderen politischen Rechte, allen Schweizerinnen und Schweizern zu, die das 18. Lebensjahr zurückgelegt haben und die nicht wegen Geisteskrankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind.

Plakat des Aktionskomitees für das Frauenstimmrecht im Kanton Zürich von Richard Paul Lohse, 1947 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
Plakat des Aktionskomitees für das Frauenstimmrecht im Kanton Zürich von Richard Paul Lohse, 1947 (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste). […]

Die Kantone regeln die politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenheiten (Artikel 39 Absatz 1 BV). Das Stimm- und Wahlrecht ist – beruhend auf dem Nationalitätsprinzip – in der Regel mit dem Schweizer Bürgerrecht verbunden. Niedergelassene Ausländer sind nur in einer Minderheit der Kantone stimmberechtigt: auf kommunaler und kantonaler Ebene in den Kantonen Jura (seit 1979) und Neuenburg (1849 Gemeinden, 2002 Kanton), nur auf kommunaler in den Kantonen Waadt (2003), Freiburg (2005) und Genf (nach Ablehnungen 1993 und 2001 aktives Stimm- und Wahlrecht 2005 angenommen). In Appenzell Ausserrhoden (1996) und Graubünden (2004) können die Gemeinden Ausländern das Stimmrecht auf Begehren gewähren. Punktuelle, zumeist auf Gemeindestufe beschränkte politische Rechte werden in den Kantonen Thurgau, Zug und St. Gallen gewährt. In den neuen, um die Wende vom 20. zum 21. Jahrhundert entstandenen Kantonsverfassungen zeichnet sich kein klarer Trend zu einer Ausdehnung des Stimm- und Wahlrechts auf niedergelassene Ausländer ab. Abstimmungen zur Einführung des Ausländerstimmrechts verliefen fast ausschliesslich in der Westschweiz erfolgreich.

Wahlberechtigte und Wahlbeteiligung bei den Nationalratswahlen 1919-2015
Wahlberechtigte und Wahlbeteiligung bei den Nationalratswahlen 1919-2015 […]

Das Frauenstimmrecht wurde zwischen 1959 und 1972 in praktisch allen schweizerischen Gemeinwesen eingeführt. Das Bundesgericht hat nach Annahme des Geschlechtergleichheitsartikels 1981 (Artikel 4 Absatz 2 alte Bundesverfassung) auch die letzten Schranken beseitigt (Bundesgerichtsentscheid 116 Ia 359 vom 27. November 1990). Die politische Volljährigkeit tritt im Bund seit 1991 mit vollendetem 18. Altersjahr ein. Die Kantone waren hier Vorläufer und haben ab 1977 das Stimmrechtsalter von 20 auf 18 Jahre gesenkt (der Kanton Schwyz bereits 1898). Heute sind die 18-Jährigen in allen Kantonen stimmberechtigt.

Die politischen Rechte werden am Wohnsitz ausgeübt (Artikel 39 Absatz 2 Bundesverfassung); Bund und Kantone können Ausnahmen vorsehen. Der politische Wohnsitz befindet sich grundsätzlich am zivilrechtlichen Wohnsitz (Artikel 23 Absatz 1 Zivilgesetzbuch). Ausnahmen gelten für bevormundete, zivilrechtlich unmündige Stimmberechtigte, Wochenaufenthalter und Ehegatten. Das Stimm- und Wahlrecht darf nur an einem Wohnsitz ausgeübt werden (Artikel 39 Absatz 3 Bundesverfassung, Einheit des politischen Wohnsitzes). Ausgenommen davon ist das passive Wahlrecht. Das Wohnsitzprinzip ist heute gelockert worden, insbesondere durch das Recht zur Stellvertretung und durch die – von der Mehrzahl der Kantone in den 1990er Jahren eingeführte – erleichterte Briefwahl. Auf Bundesebene wie auch in einigen Kantonen können Auslandschweizer die politischen Rechte ausüben; in diesen Fällen wird ihre Stimme in ihrer Heimatgemeinde oder in einer früheren Wohnsitzgemeinde gezählt.

Als erster Kanton nahm Genf 2020 eine Verfassungsrevision deutlich an, die auch Bürgerinnen und Bürgern mit geistiger oder psychischer Beeinträchtigung die Teilnahme an Abstimmungen und Wahlen ermöglicht.

Die Stimmregister, in die alle auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene stimmberechtigten Einwohner eingetragen werden, sind grundsätzlich öffentlich und der Eintrag darf an keine erschwerenden Bedingungen mehr geknüpft werden. Kantone dürfen für die Aufnahme ins Stimmregister eine Karenzzeit von bis zu drei Monaten vorsehen (Artikel 39 Absatz 4 Bundesverfassung); diese gilt nur für die Ausübung von kantonalen und kommunalen politischen Rechten. Die Frist läuft ab Einreichung des Niederlassungsgesuchs und ist nur noch in wenigen Kantonen bekannt.

Der Stimmzwang war früher in mehreren Kantonen verbreitet und ist heute – ausser im Kanton Schaffhausen – beinahe verschwunden (Stimm- und Wahlbeteiligung). Er ist ein blosser Teilnahmezwang, da es niemandem verwehrt wird, einen leeren Wahl- oder Stimmzettel abzugeben.

Beim passiven Wahlrecht gab es im 19. Jahrhundert bedeutend mehr Einschränkungen als heute. In den Kantonsverfassungen konnte sich der Zensus für die Wählbarkeit länger halten als der Zensus für das Stimm- und aktive Wahlrecht, allerdings nur in Luzern und im Tessin über 1848 hinaus. Die Bundesverfassung von 1848 sah vor, dass neu eingebürgerte Schweizer erst nach einer fünfjährigen Frist in den National- und Bundesrat wählbar waren. Bis 1999 waren Geistliche nur dann in den Nationalrat wählbar, wenn sie bereit waren, ihre kirchlichen Ämter aufzugeben. Dadurch wurden die römisch-katholischen Geistlichen de facto von der Wählbarkeit ausgeschlossen. Die Diskriminierung des Klerus beim passiven Wahlrecht (Ausnahmeartikel) war bereits während der Regeneration gerade auch in katholischen Kantonen (nicht aber im Tessin) verbreitet. Einschränkungen, die heutzutage noch existieren, ergeben sich hauptsächlich aus der personellen Gewaltenteilung und in einzelnen Kantonen aus Amtszeitbeschränkungen sowie Mindest- und Höchstaltersgrenzen für Exekutiven. In Kantonen und Gemeinden weit verbreitet ist der Amtszwang, d.h. die Verpflichtung für eine gewählte Person, das Amt zu übernehmen und auszuüben. Der Amtszwang gilt nur für Nebenämter und ist meist auf eine Amtsdauer beschränkt.

Quellen und Literatur

  • Bertheau, Theodor: Die bundesrechtliche Praxis betreffend die Niederlassungsfreiheit, Gewerbefreiheit und politische Stimmberechtigung, 1895.
  • Blocher, Eugen: «Über die Entwicklung des allgemeinen und gleichen Wahlrechts in der Schweiz», in: Zeitschrift für schweizerisches Recht, 25, 1906, S. 107-198, 429-478.
  • Siegenthaler, Paul: «Der Stimmzwang als rechtsstaatliches Problem», in: Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins. Organ für Rechtspflege und Gesetzgebung des Bundes sowie der Kantone Bern, Luzern und Solothurn, 97, 1961, S. 241-255.
  • Schefold, Dian: Volkssouveränität und repräsentative Demokratie in der schweizerischen Regeneration 1830-1848, 1966.
  • Bericht der Studienkommission zur Prüfung von Reformvorschlägen für die Wahl des Nationalrates und das Stimmrechtsalter, 1972.
  • Mattmüller, Markus: «Die Durchsetzung des allgemeinen Wahlrechts als gesamteuropäischer Vorgang», in: Junker, Beat; Gilg, Peter; Reich, Richard (Hg.): Geschichte und politische Wissenschaft. Festschrift für Erich Gruner zum 60. Geburtstag, 1975, S. 213-236.
  • Gruner, Erich; Andrey, Georges: Die Wahlen in den schweizerischen Nationalrat, 1848-1919. Wahlrecht, Wahlsystem, Wahlbeteiligung, Verhalten von Wählern und Parteien, Wahlthemen und Wahlkämpfe, 4 Bde., 1978.
  • Kölz, Alfred: «Probleme des kantonalen Wahlrechts», in: Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung. Offizielles Organ der Schweizerischen Staatsschreiber-Konferenz, der Bausekretären-Konferenz, des Schweizerischen Städteverbandes, 88, 1987, S. 1-43, 49-64.
  • Poledna, Tomas: Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, 1988.
  • De Biasio, Giorgio: Il censo e il voto. Il censo nella legislazione e prassi ticinese del secolo XIX. Funzione politica e rilevanza pratica, 1993.
  • Tschannen, Pierre: Stimmrecht und politische Verständigung. Beiträge zu einem erneuerten Verständnis von direkter Demokratie, 1995.
  • Hangartner, Yvo; Kley, Andreas: Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000.
  • Mahon, Pascal: «La citoyenneté active en droit public suisse», in: Thürer, Daniel; Aubert, Jean-François; Müller, Jörg Paul (Hg.): Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, S. 335-347.
Weblinks

Zitiervorschlag

Poledna, Tomas: "Stimm- und Wahlrecht", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 02.02.2021. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/026453/2021-02-02/, konsultiert am 08.03.2021.