de fr it

Aussenpolitik

Für die schweizerische Aussenpolitik sind die Ära der alten Eidgenossenschaft, die Übergangsphase vom Ancien Régime bis zur Bundesstaatsgründung sowie das Zeitalter des Bundesstaats zu unterscheiden. Generell drehte sich Aussenpolitik in der alten Eidgenossenschaft um militärische und wirtschaftliche Fragen. Bis zur Helvetik wurde die innere (Beziehungen zwischen den Orten) von der äusseren (aussereidgenössischen) Aussenpolitik abgegrenzt. Waren bis Ende des 15. Jahrhunderts Expansionsanliegen das treibende Element der äusseren Aussenpolitik, rückten im 17. Jahrhundert Neutralitätsbestrebungen in den Mittelpunkt. Erste Ansätze zu einer Verlagerung aussenpolitischer Kompetenzen von den Kantonen auf eine übergeordnete staatliche Institution (Tagsatzung) in der Übergangszeit 1798-1848 wurden mit der Bundesstaatsgründung bekräftigt und vertieft. Insbesondere rückte die Aussenpolitik in den Zuständigkeitsbereich des Bundesrats.

Bis zum Ende des Kalten Kriegs 1989/1990 entwickelte sich die sogenannte klassische und nach 1945 in handlungsleitenden Maximen formulierte Aussenpolitik zur Behauptung staatlicher Unabhängigkeit auf den fünf Grundpfeilern Neutralität, Solidarität (internationale Zusammenarbeit, Friedenssicherung), Universalität (flächendeckende, ideologiefreie diplomatische Beziehungen), Disponibilität (internationale Vermittlung, Gute Dienste) und Wohlstand, wobei die Neutralität den vier anderen übergeordnet wurde. Globalisierungstendenzen und die internationale Entspannung erforderten und begünstigten eine zwischenstaatliche Zusammenarbeit auch ausserhalb der klassischen aussenpolitischen Betätigungsfelder. Sie stärkten international den Willen zur Kooperation in ehemals ausschliesslich im Bereich der Innenpolitik angesiedelten Aufgabenbereichen wie der Umwelt-, Asyl-, Verkehrs- und Bildungspolitik sowie der Verbrechensbekämpfung. Ab 1993 stellte der Bundesrat die Interessenwahrung in den Mittelpunkt der Aussenpolitik. Sie dient der Friedenssicherung, der Förderung der Menschenrechte, der Demokratie, dem Rechtsstaat sowie der Wohlfahrt und verfolgt den Abbau sozialer Gegensätze wie den Schutz natürlicher Lebensgrundlagen. Diese Ziele werden mit fünf gleichwertigen Mitteln angestrebt: Solidarität, kollektive Sicherheit, europäische Integration, Mitwirkung und Mitentscheidung sowie Neutralität.

Alte Eidgenossenschaft

In der eidgenössischen Aussenpolitik bis zum Untergang der alten Eidgenossenschaft von 1798 muss zwischen zwei verschiedenen, miteinander in der Regel aber doch verknüpften Kategorien unterschieden werden: einer inneren Aussenpolitik, welche die Beziehungen zwischen den Orten (bzw. Kantonen) betraf, und einer äusseren Aussenpolitik mit «fremden Mächten», insbesondere mit dem Haus Habsburg, dem Reich, mit Frankreich und Spanien, Mailand, Venedig, Savoyen, dem Papst, den Generalstaaten und, am Rande, mit England.

Beispiele für die innere Aussenpolitik sind etwa der Bundesbrief von 1315, der neben der Beistandspflicht eine gemeinsame Aussenpolitik einführte bzw. bilaterale Abmachungen mit Externen der Bewilligungspflicht der Allianzmitglieder unterwarf, oder der Sempacherbrief von 1393, der den gemeinsamen Verzicht auf «mutwillige» Raub- und Eroberungskriege festschrieb (Bundesbriefe). Die innere Aussen- und Kriegspolitik führte immer wieder zu Spannungen und auch zu bewaffneten Konflikten zwischen künftigen Bundesgenossen: mehrfach zum Beispiel zwischen Schwyz und Zürich, zwischen Luzern und Zofingen im Sempacherkrieg, zwischen Basel und den Eidgenossen im Schwabenkrieg oder zwischen Bern und dem Wallis bei der Eroberung der Waadt.

Zur zweiten Kategorie, der äusseren Aussenpolitik, gehören etwa die Ewige Richtung von 1474 zwischen den acht Orten und dem habsburgischen Herzog Sigismund von Österreich zur gegenseitigen Anerkennung des Besitzstandes oder der Ewige Frieden mit Frankreich von 1516. Gewissermassen eine Mittelstellung zwischen innerer und äusserer Aussenpolitik nehmen die Bündnisse mit Rottweil (1463) und Mülhausen (1466) ein, die nicht zu deren Integration in den gesamteidgenössischen Bund geführt haben.

In beiden Fällen ist Aussenpolitik nicht etwa die Summe aller Arten von Aussenbeziehungen, sondern die Gestaltung der Beziehungen zwischen Inhabern herrschaftlicher bzw. staatlicher Autorität in Form von Abkommen, wobei sich die historische Analyse nicht auf die Abkommen beschränken darf, sondern auch und sogar vor allem dem Herbeiführen und dem Umsetzen der Abkommen Beachtung schenken muss. Aussenpolitik beschränkte sich zunächst auf zwei Bereiche: erstens auf den militärischen in Form von Beistands- oder Nichtangriffsverträgen sowie von Sold- und Transitverträgen (Fremde Dienste), und zweitens, in enger Kombination mit den Militärfragen, auf den wirtschaftlichen Bereich mit der Gewährung von Handelsprivilegien (insbesondere auch der Salzlieferungen) sowie der Regelung von Niederlassungsfragen.

Die Aussenpolitik der alten Eidgenossenschaft funktionierte nach dem Gesetz der variablen Geometrie. Zum einen galten nicht für alle dreizehn Orte die gleichen Rechte und Pflichten: Die Städte Zürich und Bern konnten mehr aussenpolitische Autonomie beanspruchen als beispielsweise die drei Urkantone; Bern unterhielt vom 13. Jahrhundert bis gegen Ende des 15. Jahrhunderts ein eigenes Bündnissystem mit Solothurn, Biel und Freiburg, die vor 1481 noch nicht dem Bund angehörten (Burgundische Eidgenossenschaft). Basels Bundesmitgliedschaft (1501) war an die singuläre Bedingung geknüpft, äussere Kriege nur mit Zustimmung der Tagsatzungsmehrheit zu beginnen. Auch in der äusseren Aussenpolitik galten unterschiedliche Standards. So trat Zürich dem Ewigen Frieden erst 1614 bei oder gingen die Städte Zürich und Bern besondere Bündnisse, 1588 mit Strassburg und 1615 mit Venedig, ein. Immer wieder kam es zum Abschluss von Sonderbündnissen: in der inneren Aussenpolitik zum Beispiel mit dem Ewigen Burgrecht von 1477 der Städte Zürich, Bern, Luzern, Freiburg und Solothurn (Stanser Verkommnis), dem Christlichen Burgrecht von 1527 zwischen Zürich und Konstanz, der Christlichen Vereinigung von 1529 zwischen den fünf inneren Orten und Österreich, in der äusseren Aussenpolitik zum Beispiel mit dem sogenannten Trücklibund von 1715 zwischen Ludwig XIV. und den katholischen Orten (Allianzen).

Bündniserneuerung zwischen Ludwig XIV. und der Eidgenossenschaft in der Kathedrale Notre-Dame in Paris am 18. November 1663. Tapisserie aus der königlichen Gobelin-Manufaktur von Paris, gewoben nach einer Vorlage von Charles Le Brun (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich).
Bündniserneuerung zwischen Ludwig XIV. und der Eidgenossenschaft in der Kathedrale Notre-Dame in Paris am 18. November 1663. Tapisserie aus der königlichen Gobelin-Manufaktur von Paris, gewoben nach einer Vorlage von Charles Le Brun (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich). […]

Akteure der Aussenpolitik waren in der Regel die Kleinen Räte bzw. die herrschenden Geschlechter der eidgenössischen Orte. In einigen Fällen spielte ein plebiszitäres Element mit: Gewisse Verträge wurden den Landsgemeinden vorgelegt, und in Zürich musste sich der Rat nach der Niederlage im Zweiten Kappelerkrieg (1531) dem Landvolk gegenüber verpflichten, es vor wichtigen Entscheidungen zu konsultieren. Auch in Bern kam es über Verträge dann und wann zu sogenannten Ämteranfragen. Auf Unterzeichnungen folgten zumeist feierliche Beschwörungen, entweder am Ort des Vertragspartners (vgl. Allianzteppich von 1663, Schweizerisches Landesmuseum) oder im eigenen Land (vgl. Darstellungen zur Allianzerneuerung von 1777 in der Ambassadorenstadt Solothurn, Zentralbibliothek Solothurn).

Die Aussenpolitik war neben der Verwaltung der gemeinen Herrschaften die stärkste Klammer der eidgenössischen Gemeinschaft und machte die Herausbildung der ersten gemeinsamen Institution, der von 1421 an regelmässig versammelten Tagsatzung nötig. An der Stanser Tagsatzung von 1481 forderte Bern nach der Erfahrung der Burgunderkriege eine Zusammenlegung der verschiedenen Aussenpolitiken durch die Schaffung eines gemeinen, gelichen und zimlichen pund. Mit der expliziten Beschränkung der Bündnispflichten auf den Wortlaut der gesworenen pünde wurde aber die Entwicklung hin zu einer einheitlichen Führung der eidgenössischen Aussenpolitik verhindert. Ein weiterer, 1503 mit dem sogenannten Pensionenbrief unternommener Versuch, die Souveränitäten der einzelnen eidgenössischen Orte zugunsten des Bundes zu beschränken, blieb ohne Erfolg. Und die Tagsatzung war zu schwach, um die partikularen Interessen der souveränen Bundesglieder zu harmonisieren.

Bis zum Ende des 15. Jahrhunderts war die eidgenössische Aussenpolitik zu einem grossen Teil Expansionspolitik, jeweils in erster Linie von den unmittelbar interessierten Orten getragen: die Nordostexpansion von Zürich, Schwyz und Glarus, die Südexpansion insbesondere von Uri, die Westexpansion hauptsächlich von Bern. Das Ende dieser Phase kündigte sich beinahe vier Jahrzehnte vor der Niederlage von Marignano (1515) an, die nach älteren Auffassungen den Verzicht auf Grossmachtpolitik bewirkt haben soll, und zwar mit der inneren Uneinigkeit, wie sie in der Stanser Tagsatzung von 1481 zum Ausdruck gekommen war. Allerdings stammt das dem Bruder Klaus in den Mund gelegte Wort Machend den zun nit zu wit (...) beladend üch nit frembder sachen aus Johannes Salats Text von 1537 und ist eine innerschweizerische und katholische Propagandaparole gegen das reformierte Bern, das im Vorjahr die Waadt erobert hatte. Im 16. Jahrhundert diente die eidgenössische Aussenpolitik, mit entsprechenden Allianzen, hauptsächlich der Besitzstandswahrung unter konfessionellen Aspekten.

Im 17. Jahrhundert, insbesondere im Dreissigjährigen Krieg, kam die künftig immer wichtiger werdende Neutralitätspolitik als Mittel zur Erhaltung des nationalen Besitzstandes hinzu. Die Loslösung vom Reich, d.h. die Aufhebung der Zuständigkeit des Reichskammergerichts, wurde schon nach dem Schwabenkrieg 1499 im Frieden von Basel erreicht. Für die erst 1501 Bundesmitglied gewordene Stadt Basel musste Johann Rudolf Wettstein (1594-1666) anlässlich des Westfälischen Friedens von 1648 separat die Unabhängigkeit vom Reich erwirken. Dies führte zu einer analogen, im Frieden von Osnabrück und im Frieden von Münster niedergelegten Bekräftigung der Exemtion auch der anderen eidgenössischen Orte und der völkerrechtlichen Anerkennung des Corpus helveticum. Der heute vielgelobte Wettstein nahm damals markant eine andere als die dem Bruder Klaus zugeschriebene Position ein, indem er - und dies nicht einer vagen Legende gemäss, sondern in einem erhalten gebliebenen Brief - erklärte: «Es genügt nicht, die Hände in den Schoss zu legen; man muss sich in fremde Händel mischen und des Nachbars Haus löschen helfen, um das seine zu erhalten. (...) Heutzutage verlangt die Raison d'Etat mehr, als die Halbarte (eine «Sempacher») zum Polierer zu tragen und ausputzen zu lassen.»

Von der Helvetik bis zum Bundesstaat

Im helvetischen Einheitsstaat wurde erstmals ein Aussenministerium geschaffen, dies allerdings in einem Moment, da der Handlungsspielraum der Schweiz wegen der dominanten Stellung Frankreichs besonders klein war. Dass das schweizerische Territorium in der Zeit der Helvetik das «Schlachtfeld Europas» (Koalitionskriege) gewesen war, bildete später einen wichtigen Referenzpunkt für die Bemühungen, die kleinstaatliche Unabhängigkeit zu bewahren.

Schild des Schweizer Konsulats in Bordeaux. Öl auf Holz, 1815 (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich).
Schild des Schweizer Konsulats in Bordeaux. Öl auf Holz, 1815 (Schweizerisches Nationalmuseum, Zürich). […]

Die am Wiener Kongress festgelegte Neuordnung Europas brachte der Schweiz mit der Erklärung vom 20. März 1815 die Anerkennung ihres heutigen territorialen Bestandes und im Rahmen des zweiten Pariser Friedens am 20. November 1815 die Anerkennung der «immerwährenden Neutralität» unter Einschluss Nordsavoyens. Die Schweiz verpflichtete sich, dessen Neutralität zu garantieren.

Der Bundesvertrag von 1815 brachte eine teilweise Vereinheitlichung der Aussenpolitik, indem er einerseits die Kompetenz, Bündnisse und Handelsverträge abzuschliessen, der Tagsatzung übergab, andererseits den Kantonen das Recht beliess, Militärkapitulationen und Wirtschaftsverträge einzugehen. In der Zeit der Restauration war die Schweiz mehrfach Pressionen von Seiten der konservativen Mächte, insbesondere Österreichs, ausgesetzt. Bekanntestes Ergebnis solcher Interventionen war das Presse- und Fremdenkonklusum von 1823. Stellvertretend für weniger notorische Fälle ist ferner Frankreichs Begehren von 1838, den Prinzen Louis Napoléon wegen dessen von der Schweiz aus unternommenen Umsturzversuches auszuweisen. Mit der Schutzvereinigung der katholischen Orte «zur Wahrung ihrer Souveränitäts- und Territorialrechte» kam es 1845 noch einmal zu einem Sonderbündnis alten Stils (Sonderbund).

Von der Gründung des Bundesstaats bis zur Gegenwart

In der entscheidenden Phase der Staatengründung vom November 1847 bis Januar 1848 versuchten die konservativen Mächte (Frankreich, Österreich und Preussen) ihre ablehnende Haltung geltend zu machen, während England die Vorgänge in der Schweiz mit einigem Wohlwollen begleitete. Die Bundesverfassung (BV) vom September 1848 brachte eine weitere Kompetenzverschiebung zu Gunsten des Bundes: Artikel 90 der BV von 1848 (Artikel 102 von 1874) wies die Wahrung der Interessen der Eidgenossenschaft nach aussen - «wie namentlich ihre völkerrechtlichen Beziehungen» - dem Zuständigkeitsbereich des Bundesrates zu und fügte bei: «er besorgt die auswärtigen Angelegenheiten überhaupt». Artikel 10 bestimmte: «Der amtliche Verkehr zwischen Kantonen und auswärtigen Staatsregierungen, sowie ihren Stellvertretern, findet durch die Vermittlung des Bundesrates statt.» Artikel 9 sah allerdings als Ausnahme vor, dass Verträge über Gegenstände der Staatswirtschaft, des nachbarlichen Verkehrs und der Polizei von den Kantonen abgeschlossen und, wie Artikel 10 ebenfalls einräumte, mit untergeordneten Behörden und Beamten eines auswärtigen Staates unmittelbar Kontakte gepflegt werden durften. Der Bundesrat musste in den ersten Jahren sowohl den Kantonen und eigenen Beamten als auch ausländischen Stellen immer wieder in Erinnerung rufen, dass die Eidgenossenschaft eine Einheit darstellt.

Im November 1848 wurde mit der provisorischen, dann aber doch während 130 Jahren geführten Bezeichnung Eidgenössisches Politisches Departement (EPD) ein Aussenministerium geschaffen (seit 1978 Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, EDA). Die Departementsleitung wurde anfänglich dem jährlich wechselnden Bundespräsidenten übertragen. Diese Lösung währte mit Ausnahme der Jahre 1887-1892 (unter Numa Droz) und 1893-1895 (unter Adrien Lachenal) im Prinzip bis 1914. Erst von 1869 an sorgte ein Sekretär für etwas Kontinuität in der Führung der auswärtigen Geschäfte. Unter Bundesrat Numa Droz erfuhr das EPD 1888 einen weiteren Ausbau. Bescheiden blieb aber die Aussenvertretung (Diplomatie). Längere Zeit begnügte man sich mit den vom Tagsatzungsregime übernommenen Gesandtschaften in Paris (seit 1798) und Wien (seit 1802). Erst nach den italienischen Einigungskriegen wurden 1864 in Turin bzw. Florenz eine dritte und nach den preussischen Kriegen 1867 in Berlin eine vierte diplomatische Vertretung geschaffen. 1882 wurde nach Pressionen der USA und wegen der wachsenden Zahl von Auswanderern eine Gesandtschaft in Washington eröffnet. 1891 kamen Buenos Aires im Auswanderungsland Argentinien sowie London hinzu, nachdem jahrzehntelang die britisch-schweizerischen Geschäfte zu beider Zufriedenheit durch die englische Vertretung in Bern geregelt worden waren. 1906 folgte schliesslich auf die Verstärkung im aussereuropäischen Westen der Ausbau im Osten, d.h. in St. Petersburg und Tokio. Noch 1905 hatte Bundesrat Ludwig Forrer erklärt, dass vier Gesandtschaften in den direkten Nachbarstaaten eigentlich genügen würden.

Wegen ihrer Kleinstaatlichkeit, ihrer föderalistischen Fraktionierung, aber auch anderer, zum Beispiel konfessioneller Lagerbildung war die Schweiz vor 1848 häufigen Interventionen ausgesetzt gewesen. Die Hauptaufgabe des jungen Bundesstaates bestand darin, mit der Verteidigung der Souveränität diesen Interventionen ein Ende zu bereiten und zugleich die Ergebnisse der liberalen Revolution von 1847 vor dem monarchistischen Umfeld zu schützen. Infragestellungen der kleinstaatlichen Souveränität drohten vor allem in der Flüchtlings- und Emigrantenfrage (Flüchtlinge). Wenn die Behörden Ausweisungsbegehren des Auslandes nicht entsprachen, ging es weniger darum, Solidarität mit Gesinnungsgenossen einzulösen, als vor allem darum, den Souveränitätswillen zu manifestieren. Der Bundesrat glaubte jedoch, aus Gründen der Staatsräson militärische Zuspitzungen der Konflikte vermeiden und den beiden hauptsächlich betroffenen Mächten Österreich und Preussen mit Ausweisungen und Einschränkungen entgegenkommen zu müssen. Die stufenweise Aufhebung der Solddienste bis 1859 hatte mehrere Gründe: Einer der wichtigsten war auch in diesem Falle der Wille, die politische Abhängigkeit vom Ausland abzubauen. Kompromisslos wurde die territoriale Integrität verteidigt. Im sogenannten Büsinger Handel von 1848 demonstrierte der junge Staat mit einem Aufgebot von 25'000 Mann in unmissverständlicher Weise seine Entschlossenheit, selbst minimale Grenzverletzungen nicht zuzulassen. Und mit der Verhaftung und Ausweisung des auf sozialistische Emigranten angesetzten deutschen Polizeiinspektors Wohlgemuth 1889 (Wohlgemuth-Affäre) gab die bereits konsolidierte Schweiz zu verstehen, dass sie auf ihrem Boden keine Agententätigkeit dulde. Als die Schweiz 1902 die Abberufung des italienischen Gesandten Silvestrelli (Silvestrelli-Affäre) verlangte, ging es nicht um territoriale Fragen, sondern um die arrogante Art, mit welcher der Diplomat die schweizerische Regierung für die Publikation eines Anarchistenblattes verantwortlich gemacht hatte.

Der Kanton Neuenburg, auf den der preussische König nach der republikanischen Revolution von 1848 nicht formell verzichten wollte, befand sich in einem völkerrechtlichen Zwitterverhältnis, welches für das erstarkende Souveränitätsverständnis des Bundesstaates auf die Dauer unverträglich war. Ein gescheiterter Putschversuch neuenburgischer Royalisten und Preussens Drohungen führten 1856-1857 in der Schweiz zu einer eindrücklichen Demonstration der Wehrbereitschaft und schliesslich zur vollständigen Einverleibung des vormals preussischen Besitzes (Neuenburgerhandel).

In Momenten, da im Ausland eine gewaltsame Austragung von Konflikten drohte (1859 und 1866 im Konflikt zwischen Italien und Österreich, 1867 in der Luxemburg-Affäre, 1870 vor Ausbruch des Deutsch-französischen Kriegs), wurde jeweils der offenbar noch nicht ganz gesicherte Souveränitätsanspruch bekräftigt: In erster Linie ging es um die Unversehrtheit der territorialen Integrität und nur sekundär um die Respektierung der Neutralität. Die als klassische Ergänzung zur Neutralität verstandene Vermittlungsaktion bildete sich erst später heraus. So war die Schweiz an der Gründung des Roten Kreuzes von 1863 offiziell nicht beteiligt. Der Bundesrat wurde erst eingeschaltet, als für den internationalen Kongress von 1864 Einladungen zu verschicken waren. Die Internierung der Bourbakiarmee im Januar 1871 gab dann der Idee der humanitären Schweiz und der Vorstellung starken Auftrieb, dass die Schweiz eine Friedensinsel und ein rettender Hafen für Asylsuchende sei (Asyl).

Im spektakulären Alabama-Schiedsgericht von 1872 konnte sich die Schweiz als Förderin des Schiedsgerichtsgedankens profilieren. Als Kleinstaat begrüsste sie die Idee der Konfliktregelung durch Rechtsprechung, zumal sie auf eine alte Schiedsspruch-Praxis zur Regelung interkantonaler Konflikte zurückblicken konnte. Allein 1890-1903 beteiligte sich die Schweiz an 14 internationalen Schiedsgerichtsverfahren. An den Haager Friedenskonferenzen von 1899 und 1907 nahm die Schweiz in Wahrung ihrer eigenen Interessen eine eher bremsende Haltung ein (Haager Konventionen, Gute Dienste).

Die Idee der internationalen Nützlichkeit des neutralen Kleinstaates erhielt erst mit der Domizilierung des Völkerbundes in Genf (1920) die heutige Bedeutung, obwohl die Schweiz schon früh Sitz mehrerer Internationaler Organisationen geworden war: 1869 der Telegraphenunion, 1874 des Weltpostvereins, 1883 des Internationalen Patentamtes, 1886 der Union zum Schutze der literarischen und künstlerischen Werke und 1890 des Eisenbahntransportamtes. 1891 bzw. 1892 kamen als private Zentralen das Internationale Friedensbüro und die Interparlamentarische Union hinzu (Nichtregierungsorganisationen).

Vor 1914 vertrat der Bundesrat die Meinung, dass die Schweiz als Kleinstaat eigentlich keine Aussenpolitik betreibe, sondern nur Sachbeziehungen zum Ausland unterhalte, in Handels- und Verkehrsfragen, in Auswanderungs- und Niederlassungsfragen, in Fragen kleiner Grenzberichtigungen und nötiger Korrekturen von Grenzgewässern, in Münzangelegenheiten und Massnahmen gegen den Mädchenhandel, in Fragen der Drogenbekämpfung, des Veterinär- und Seuchenwesens usw. Besonders wichtig war die Handelspolitik. Zunächst ging es darum, den gemeinsamen Aussenzoll einzuführen (Zölle). Dieser war geschaffen worden, um die kantonalen Einkommenseinbussen infolge der Aufhebung der Binnenzölle abzugelten und die junge Bundesverwaltung zu finanzieren. Im Prinzip aber blieb die Schweiz freihändlerisch eingestellt. Ausgangspunkt der Zollverhandlungen war der Generaltarif (oder Verhandlungszoll). Dieses Instrument sollte dazu dienen, günstigere Tarife auszuhandeln. Zur Abwendung protektionistischer Massnahmen war von Schweizer Seite auch die temporäre Einführung von Kampfzöllen vorgesehen. Nach einer ausgesprochen prosperierenden Phase im Zeichen des Freihandels ging die Schweiz in den Jahren 1875-1890 allmählich zum Protektionismus über. Da die Beamten wegen ihrer geringen Zahl und mangels Fachwissen den fachlichen Anforderungen der neuen Aussenhandelspolitik nicht gewachsen waren, gewannen mit der Milizdiplomatie die Verbände, insbesondere der Schweizerische Handels- und Industrieverein (SHIV), einen starken Einfluss auf diese Geschäfte. Die Handelsabteilung des EPD wechselte 1895 ins Volkswirtschaftsdepartement. Später wurde immer wieder der Ruf nach einer Rückführung ins EPD bzw. EDA laut, da man sich dadurch eine bessere Koordination der politischen und wirtschaftlichen Aussenbeziehungen erhoffte.

So sehr die Schweiz davon ausging, dass ihr Territorium als Bestand unverletzbar sei und auch nicht für temporäre Nutzungen zur Verfügung stehe, gab es im eigenen Lager durchaus Kräfte, die gelegentliche Erweiterungen des eigenen Territoriums anstrebten, etwa durch den Anschluss Nordsavoyens (Savoyerhandel) oder von Teilen des Elsasses oder Oberitaliens. Mit dem Einsetzen des Wettlaufs um die letzten Kolonien wurde 1885 im Parlament die Frage aufgeworfen, ob sich nicht auch die Schweiz an solchen Erwerbungen beteiligen sollte. Der Bundesrat lehnte mit dem Hinweis ab, dass die Schweiz weder Meeresanstoss noch eine Flotte habe.

Die Ehrengarde empfängt Wilhelm II. auf dem Bahnhofplatz Zürich am 3. September 1912 © KEYSTONE/Photopress.
Die Ehrengarde empfängt Wilhelm II. auf dem Bahnhofplatz Zürich am 3. September 1912 © KEYSTONE/Photopress. […]

Mit der Verschärfung des deutsch-französischen Gegensatzes, aber spätestens ab 1870, akzentuierte sich auch die Frage der schweizerischen Position in diesem Konflikt, etwa mit der Linienführung der Alpenbahnen, deren Finanzierung und Bauvergabe. Nicht nur die Gotthard-Linie, sondern wider Erwarten auch die Simplon-Lötschberg-Linie wirkte sich zum Vorteil für den nördlichen Nachbarn aus. So weit sich dies überhaupt verallgemeinern lässt, verschoben sich in den Jahrzehnten bis zum Ausbruch des Ersten Weltkriegs die Einflussstärken zugunsten des Deutschen Reichs und - nach Jahrhunderten französischer Präponderanz - zum Nachteil Frankreichs. Ausdruck des deutschen Übergewichts waren die Kaisermanöver von 1912 und die schon vor 1914 sich vertiefenden Gegensätze zwischen der deutschen und der französischen Schweiz. Eine markante Zäsur im Ersten Weltkrieg bildete die schnelle Demission des für die Aussenpolitik verantwortlichen Bundesrates Arthur Hoffmann nach dessen neutralitätswidrigem Versuch, einen deutsch-russischen Separatfrieden zu fördern.

Nachdem vorübergehend der deutsche Einfluss dominiert hatte, bekam die Schweiz 1918 wiederum und insbesondere im sogenannten Zonenstreit uneingeschränkt Frankreichs Vormachtstellung zu spüren. Eine Zielsetzung der damaligen Aussenpolitik bestand denn auch darin, das für den schweizerischen Kleinstaat wichtige «Gleichgewicht der Kräfte» durch die Rückführung Deutschlands in die internationale Staatengemeinschaft wiederherzustellen. Bezüglich der jungen Sowjetunion blieben die Beziehungen von den ersten Tagen an negativ. Die diplomatischen Beziehungen wurden erst 1946 normalisiert. Gegenüber den totalitären Regimes in Italien (1922) und Deutschland (1933) nahm die offizielle Schweiz dagegen eine betont freundliche Haltung ein, einmal weil hier ohne Bewertung der jeweiligen Regimes die Formel der guten Nachbarschaft galt, zum anderen weil diese Variante totalitärer Herrschaft dem vorherrschenden Selbstverständnis der Schweiz doch näher stand als die sowjetische Ausprägung. Später, nach 1945, sollte sich unter der Doktrin der Universalität das Prinzip herausbilden, dass die Schweiz Staaten bzw. Regierungen unabhängig ihrer politischen Qualität anerkennt, sofern diese die faktische Kontrolle über ein Land ausüben.

Geprägt wurde die Ära der Zwischenkriegszeit durch Bundesrat Giuseppe Motta, der wie schon Hoffmann (1914-1917) das EPD nun kontinuierlich (1920-1940) leitete. Mit dem 1920 über eine Volksabstimmung knapp zustande gekommenen Beitritt zum Völkerbund wurde die Schweiz Mitglied eines Systems kollektiver Friedenssicherung. Mit der Übernahme der Verpflichtung, sich an wirtschaftlichen, nicht aber an militärischen Sanktionen zu beteiligen, galt nun die Doktrin der differentiellen Neutralität. Die Erfahrung mit der Teilnahme am wirtschaftlichen Boykott im Abessinienkonflikt 1935 sowie der Druck der aus dem Völkerbund ausgetretenen Achsenmächte veranlassten die Schweiz, 1938 zum Status der integralen Neutralität zurückzukehren.

Max Petitpierre, Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements, bei einer Besprechung mit Walter Stucki (links) in seinem Bundesratsbüro, 1946 © KEYSTONE/Photopress.
Max Petitpierre, Vorsteher des Eidgenössischen Politischen Departements, bei einer Besprechung mit Walter Stucki (links) in seinem Bundesratsbüro, 1946 © KEYSTONE/Photopress. […]

Im Zweiten Weltkrieg fielen mit der Niederlage Frankreichs im Sommer 1940 die für eine ausgewogene Aussenpolitik nötigen Voraussetzungen weg. Die Schweiz geriet vermehrt ins Kraftfeld insbesondere Deutschlands. Bundesrat Marcel Pilet-Golaz als damaliger Leiter der Aussenpolitik gilt als Hauptverantwortlicher für eine dem Dritten Reich weit entgegenkommende Haltung und für das Versäumnis, mit der Sowjetunion nicht schon 1942-1943 diplomatische Beziehungen aufgenommen zu haben. Wie weit die damals praktizierte wirtschaftliche Kooperation mit den Achsenmächten einem objektiven Zwang entsprach, bzw. wie weit sie auch das Ergebnis privaten Gewinnstrebens war, ist kontrovers. Jedenfalls musste die Schweiz nach dem Zusammenbruch der Achsenmächte den Anschluss an den Westen finden. Dies gelang mit dem Washingtoner Abkommen von 1946 über die Verwendung der deutschen Guthaben in der Schweiz und dann insbesondere 1948 mit der Beteiligung an der OEEC (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung). Die beiden Weltkriege verstärkten in hohem Masse das schon immer vorhandene Sonder- und Inselbewusstsein. Diesbezüglich ist das Erlebnis des Ersten Weltkriegs sogar wichtiger als der «Reduitgeist» des Zweiten Weltkriegs, der für die bis in die 1990er Jahre anhaltende Tendenz zur Selbstisolierung verantwortlich gemacht wird.

Der Beitritt zu den 1945 gegründeten Vereinten Nationen (UNO) wurde erwogen, aber auf einen späteren Zeitpunkt zurückgestellt. In den 1960er Jahren wurde diese Frage wieder aufgenommen, 1986 aber in einer Volksabstimmung negativ beantwortet. 2002 wurde dem Beitritt schliesslich zugestimmt. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs kam es nur zu einer zaghaften Erweiterung des in der Zwischenkriegszeit stark verengten Handlungsspielraums. Bundesrat Max Petitpierre (1944-1960) ergänzte die schwergewichtig durch die Neutralitätsdoktrin bestimmte Aussenpolitik um die Maximen der Solidarität, der Universalität und der Disponibilität. Letzteres meinte den Ausbau der im Zweiten Weltkrieg wichtig gewordenen Guten Dienste im diplomatischen Verkehr zwischen zerstrittenen Staaten. In der Ära des Kalten Kriegs hatte die Schweiz, wie der Einsatz der Korea-Überwachungsmission 1953 zeigte, die Position eines westlichen Neutralen. 1962 gelang der Schweiz beim Abschluss des französisch-algerischen Abkommens von Evian die letzte spektakuläre Vermittlungsmission.

Micheline Calmy-Rey, Vorsteherin des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, überschreitet die Demarkationslinie zwischen Nord- und Südkorea, 20. Mai 2003 © KEYSTONE.
Micheline Calmy-Rey, Vorsteherin des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten, überschreitet die Demarkationslinie zwischen Nord- und Südkorea, 20. Mai 2003 © KEYSTONE. […]

Gegenüber dem westeuropäischen Integrationsprozess verhielt sich die Schweiz sehr zurückhaltend. Dem Europarat trat sie erst 1963 bei, vor die Alternative Zollunion oder Freihandelszone gestellt, sprach sie sich für die letztere Variante aus und trat nicht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Europäische Union), sondern der Europäischen Freihandelsassoziation (1960) bei. Problemlos erschienen das 1972 mit den Europäischen Gemeinschaften abgeschlossene Freihandelsabkommen und 1973 die aktive Beteiligung am Aufbau der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa). Die Teilnahme am Europäischen Wirtschaftsraum wurde am 6. Dezember 1992 knapp abgelehnt, weil viele glaubten, die über Jahrhunderte aufgebaute Souveränität verteidigen zu müssen und dass die Einführung des freien Personenverkehrs zu einer Überflutung der Schweiz führen würde. Um das Risiko einer Isolation einzudämmen, unterzeichnete die Schweiz 1999 mit der EU die bilateralen Abkommen I, welche 2000 vom Stimmvolk angenommen wurden und 2002 in Kraft traten. 2004 folgte die Unterzeichnung der bilateralen Abkommen II, welche seit 2005 fortlaufend in Kraft treten.

Nach dem Einwanderungsabkommen mit Italien von 1964 hatten sich die Gegner der sogenannten Überfremdung zu organisieren begonnen und mit mehreren, allerdings erfolglosen Initiativen eine Beschränkung der Einwanderung gefordert. Mit der Zunahme der Asylbegehren in den 1980er Jahren wandten sich die Überfremdungsängste vermehrt gegen die Kategorie der als unecht eingestuften «Wirtschaftsflüchtlinge». Die Erwartung, dass sich die Preisgabe der humanitären Mission der Schweiz während des Zweiten Weltkriegs nicht wiederholen dürfe, bleibt aber als vorherrschende Maxime bestehen.

Obwohl die Aussenpolitik im Politikspektrum einen eher bescheidenen Platz einnimmt, ist die ideelle Anteilnahme einzelner Gruppen an Vorgängen im Ausland zuweilen recht intensiv, zumal weder die Bevölkerung noch die Medien zur Gesinnungsneutralität verpflichtet sind. So kam es immer wieder zu (mitunter auch polarisierenden) Solidarisierungen, angefangen mit den Freiheitsbewegungen des Jungen Europa (1834) und mit den Nordstaaten im amerikanischen Sezessionskrieg (1860-1865) über die bereits genannten Identifikationen mit der deutschen bzw. französischen Kriegspartei 1914 und die direkten und indirekten Engagements im Spanischen Bürgerkrieg (1936-1939) bis zu den Hilfsaktionen nach dem Volksaufstand der Ungaren (1956) und dem Prager Frühling (1968).

1950 wurde der erste Entwicklungshilfekredit gesprochen, 1960 die Entwicklungshilfe mit der Schaffung des Dienstes für Technische Zusammenarbeit institutionalisiert. Inzwischen wurde daraus die Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe (seit 1996 Deza). Die Aussenpolitik blieb trotz der demokratischen Prinzipien lange der Mitgestaltung und Kontrolle durch die Volksvertretung und das Volk entzogen und eine Prärogative der Exekutive. Obwohl in anderen Politikbereichen problemlos parlamentarische Kommissionen geschaffen worden waren, wehrten sich der Bundesrat und eine Minderheit der Räte gegen die Schaffung analoger ständiger Kommissionen auch für die Aussenpolitik. Nach mehreren Anläufen gelang die Einführung solcher Kommissionen schliesslich 1936 im Nationalrat und 1945 im Ständerat.

Erste Elemente der direkten Demokratie in der Aussenpolitik wurden 1921 durch das sogenannte Staatsvertragsreferendum eingeführt, und zwar als Spätfolge der Opposition, welche die Ratifizierung des Vertrags über den Rückkauf der Gotthardbahn 1913 ausgelöst hatte (Gotthardvertrag). Weil die Regelung von 1921 sachlich nicht befriedigte, eine fremdenfeindliche Initiative zusätzlichen Revisionsdruck ausübte und Staatsverträge an sich immer wichtiger wurden, kam es 1977 zu einem Ausbau des Staatsvertragsreferendums. Die Auseinandersetzung der Kantone mit den Konsequenzen des schliesslich aber abgelehnten EWR-Vertrags von 1992 zeitigte die Einführung eines Prozederes, das den Kantonen schon zu Beginn von Verhandlungen ein gewisses Mitspracherecht gewährleistete und im Rahmen der Verfassungsrevision 1999 gesetzlich verankert wurde. Bereits zuvor war eine analoge Erweiterung des Mitspracherechts den aussenpolitischen Kommissionen der eidgenössischen Räte zugestanden worden.

Quellen und Literatur

  • EA
  • DDS
  • Bonjour, Neutralität
  • D. Frei, Neutralität - Ideal oder Kalkül, 1967
  • Hb. der schweiz. Aussenpolitik, hg. von A. Riklin et al., 1975
  • Neues Hb. der schweiz. Aussenpolitik, hg. von A. Riklin et al., 1992
  • Die Schweiz im internat. System der Nachkriegszeit 1943-50, hg. von G. Kreis, 1996
  • L. Goetschel, Aussenpolitik im Wandel, 2000 (Synthese des NFP 42)
  • L. Goetschel et al., Schweiz. Aussenpolitik: Grundlagen und Möglichkeiten, 2002
  • C. Altermatt, La politique étrangère de la Suisse pendant la guerre froide, 2003
Weblinks

Zitiervorschlag

Georg Kreis: "Aussenpolitik", in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Version vom 24.05.2012. Online: https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/026455/2012-05-24/, konsultiert am 18.05.2022.