Administrative Versorgung

Begriffsgeschichte und rechtliche Entwicklung

Die administrative Versorgung ist rechtshistorisch nicht eindeutig definiert. Abgrenzungsfragen stellen sich zum Beispiel gegenüber zivil- und strafrechtlichen Massnahmen (Strafrecht), psychiatrischen Hospitalisierungen (Psychisch Kranke) oder migrationsrechtlichen Sanktionen (Ausschaffungshaft, Administrativhaft). Im 19. Jahrhundert wurde das Adjektiv administrativ vor allem zur Abgrenzung von der Freiheitsstrafe verwendet und auf die Zuständigkeit (Administrativbehörden) oder das Verfahren («auf administrativem Weg») bezogen. Im frühen 20. Jahrhundert wurde der Terminus administrative Versorgung als Sammelbegriff für kantonalrechtliche Anstaltseinweisungen von Erwachsenen und Jugendlichen im Bereich der Fürsorge gebräuchlich. In der neueren Forschung wird der Begriff eher wieder weiter gefasst.

Links: Ablaufschema administrativer Versorgungen gemäss Gesetz über die Errichtung einer Zwangsarbeitsanstalt für den Kanton Schwyz vom 27. September 1896 (Quelle: Veröffentlichungen der Unabhängigen Expertenkommission Administrative Versorgungen, Bd. 7, 2019, S. 63); rechts: Protokoll der Anhörung einer administrativ versorgten Person vom 20. Juli 1966 (Staatsarchiv des Kantons Schwyz, Akten 3/14_861/170 RRB 2338). […]

Das Nebeneinander kantonal- und bundesrechtlicher Erlasse hatte einen bunten Flickenteppich von Regelungen zur Folge. Die administrative Versorgung kam Mitte des 19. Jahrhunderts zunächst als Sanktionsmittel der Fürsorge (z.B. die Erlasse von Graubünden 1839 und 1840, Thurgau 1849, Luzern 1872) auf. Den Hintergrund bildeten die Moralisierung der (Massen-)Armut und die Überforderung der bestehenden Unterstützungssysteme. In der Tradition frühneuzeitlicher Arbeitshäuser sollten arbeitsfähige und als «arbeitsscheu» oder «liederlich» stigmatisierte Arme zur Arbeit erzogen und Armenhäuser von «schwierigen» Klienten entlastet werden. Die Sanktionen gingen deutlich über Übertretungsstrafen wegen Bettels (Bettelwesen) oder Unterstützungsmissbrauchs hinaus. Der Verzicht auf ein gerichtliches Verfahren wurde vor allem mit verfahrensökonomischen Gründen und pädagogisch-präventiven Zielsetzungen begründet.

Die administrative Versorgung etablierte sich zunächst in der Deutschschweiz. Die Westschweizer Kantone und das Tessin folgten später nach und legten den Fokus stärker auf die Alkoholprophylaxe (Waadt 1906, Freiburg 1919 und 1924, Wallis 1926, Tessin 1929). In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts entwickelte sich die administrative Versorgung zu einem weitreichenden Mittel zur sozialen Kontrolle von Personen, die nicht den gesellschaftlichen Konformitätserwartungen entsprachen, sich gegen Behörden, Vormunde oder Eltern auflehnten oder durch die Lücken der sozialen Sicherung (Soziale Sicherheit) fielen. Das Vormundschaftsrecht des 1907 von den eidgenössischen Räten verabschiedeten Zivilgesetzbuchs (ZGB) und erweiterte kantonale Versorgungsgesetze (z.B. Bern 1912, Zürich 1925, Freiburg 1942) erlaubten es, «Systemversagern» wie Alkoholabhängigen, Langzeitarbeitslosen (Arbeitslosigkeit), fehlbaren Jugendlichen oder Vorbestraften sowie – insbesondere in der französischsprachigen Schweiz (Waadt 1939, Neuenburg 1939) – gewerbsmässigen Prostituierten die Freiheit zu entziehen, selbst wenn diese nicht armutsbetroffen, bevormundet oder straffällig waren. Bis zum Zweiten Weltkrieg kannten, mit Ausnahme von Genf, alle Kantone Formen der Administrativhaft.

Arbeitserziehungsanstalt des Kantons Zürich in Uitikon. Luftaufnahme, 1964 (ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv, Bestand Comet Photo AG, Com_F64-02217). […]

Erste Kantone hoben ihre Erlasse 1942 auf, als das Schweizerische Strafgesetzbuch in Kraft trat (z.B. Aargau, Zug), andere folgten in den 1970er Jahren (z.B. Waadt, St. Gallen, Schwyz). Andernorts bestand die Gesetzgebung bis 1981 unverändert fort (z.B. Zürich, Freiburg). Einige Kantone revidierten ihre Erlasse in der Nachkriegszeit (z.B. Waadt 1941 und 1949, Solothurn 1954, Luzern 1954 und 1966, Bern 1965) und nahmen dabei, ohne die Disziplinierungslogik ganz aufzugeben, Bestandteile der Neuordnung von 1981 vorweg. Die revidierten Erlasse schränkten die Anwendung ein, verbesserten den Rechtsschutz und setzten vermehrt auf niederschwellige Massnahmen (Verwarnungen, Bewährungsauflagen) oder sozialmedizinische Interventionen (ambulante Betreuung). Anstaltseinweisungen galten zunehmend als Mittel der Ultima Ratio. Nicht von den Reformen betroffen waren die bis 1981 unverändert gültigen Bestimmungen des ZGB.

Praxis und Vollzug

Die fragmentierte Rechtslage bestimmte auch die Versorgungspraxis. Für Internierungsentscheide waren teils die kantonalen Regierungen, teils Verwaltungsinstanzen auf mittlerer oder kommunaler Ebene zuständig. Eine Ausnahme bildete der Kanton Waadt, wo die Zuständigkeit bei Fachkommissionen lag. Administrative Versorgungen aufgrund des ZGB wurden durch die Vormundschaftsbehörde verfügt. Wo nachgeordnete Behörden entschieden, bot der Weiterzug an vorgesetzte Instanzen einen minimalen, aber wenig wirksamen Rechtsschutz. Eine gerichtliche Überprüfung war vor dem Ausbau der Verwaltungsrechtspflege ab den 1960er Jahren nur in Ausnahmefällen möglich. Der vielfach nur rudimentär ausgestaltete Rechtsrahmen, unbestimmte Rechtsbegriffe wie «Arbeitsscheu», «Liederlichkeit» oder «Verwahrlosung» und eingeschränkte Verfahrensrechte eröffneten den (Laien-)Behörden übergrosse Ermessensspielräume und führten zu willkürlichen und unverhältnismässigen Eingriffen in die persönliche Freiheit.

Administrative Versorgungen waren für die Behörden flexibel einsetzbare Droh- und Sanktionsmittel, um Personen in Konfliktsituationen zur Kooperation zu bewegen, soziale Normen durchzusetzen und etablierte Hierarchien zu bekräftigen. Sie dienten auch als kostengünstige Verlegenheitslösungen, wenn geeignetere Alternativen fehlten, und hatten vermutlich auch generalpräventive Effekte. Anstösse zu administrativen Versorgungen gingen nicht selten vom sozialen Umfeld aus (Nachbarschaft, Vormunde, Familien). Dabei hatten Autoritätspersonen wie Dorfpolizisten, Vormunde, Lehrer, Geistliche (Pfarrer etc.) oder Fürsorgestellen eine wichtige Relaisfunktion.

Administrative Versorgungen wurden meist in geschlossenen Einrichtungen mit Arbeitspflicht vollzogen (Gefängnisse, Arbeitsanstalten). Die Dauer war anders als bei einer Freiheitsstrafe in der Regel nicht im Voraus bestimmt, sondern hing, dem Erprobungscharakter der Sanktionen entsprechend, von den Anstaltsleitungen ab, was für die Eingewiesenen eine grosse Unsicherheit bedeutete. Haftzeiten bis zu zwei Jahren waren verbreitet; manchmal – etwa bei Jugendlichen oder Rückfälligen – dauerten sie aber auch länger. Als Vollzugseinrichtungen dienten zunächst eigens eingerichtete Zwangsarbeitsanstalten wie z.B. Fürstenau (1840), Kalchrain (1849, Gemeinde Hüttwilen) oder Bitzi (1871, Gemeinde Mosnang). Im 20. Jahrhundert erweiterte sich das Spektrum der benutzten Einrichtungen unter anderem um Armen-, Trinkerheil- und Erziehungsanstalten sowie für kurzzeitige Versetzungen auch um Bezirksgefängnisse und psychiatrische Kliniken (Anstaltswesen). Viele Einrichtungen, insbesondere multifunktionale Anstaltskomplexe wie Bellechasse, Realta oder Hindelbank für Frauen, dienten auch dem Strafvollzug. Die Haft mit Arbeitszwang war vielerorts so ausgestaltet, dass sie von den Eingewiesenen als Bestrafung empfunden wurde. Sanitäre Verhältnisse, Ernährung, Gesundheitsversorgung und Arbeitsbedingungen waren bis in die 1960er Jahre durchwegs prekär. Teilweise fehlte eine strikte Geschlechtertrennung. In vielen Einrichtungen herrschte ein Klima der gewaltsamen Disziplinierung einschliesslich physischer und sexueller Gewalt. Die zugewiesene Arbeit bestand, von wenigen Berufsbildungsangeboten insbesondere für männliche Jugendliche abgesehen, aus körperlich anstrengenden und monotonen Tätigkeiten ohne qualifizierenden Charakter (z.B. Land-, Hauswirtschaft, Montage) und nahm vielfach ausbeuterische Züge an. Die Arbeitsverpflichteten erhielten, selbst wenn sie für externe Unternehmen arbeiteten, nur eine minimale Entschädigung.

Zielgruppen, Risikofaktoren und Auswirkungen auf die Betroffenen

Gemäss Schätzungen waren allein im 20. Jahrhundert mindestens 60'000 Erwachsene und teilweise auch Jugendliche von administrativen Versorgungen betroffen. Die Massnahmen erreichten zwischen 1930 und 1945 einen Höchststand und gingen danach sukzessive zurück. In den 1970er Jahren waren jährlich im Schnitt noch 250 Personen administrativ versorgt. Rund vier Fünftel davon waren Männer. Die Forschung erklärt die ungleiche Betroffenheit dadurch, dass Männer und Frauen unterschiedlichen gesellschaftlichen Erwartungen und Formen der sozialen Kontrolle ausgesetzt waren (Geschlechterrollen). Männer waren aufgrund der ihnen zugedachten Ernährerrolle stärker und rascher mit dem Vorwurf der «Arbeitsscheu», der Vernachlässigung von Fürsorgepflichten oder des übermässigen Alkoholkonsums konfrontiert. Bei Frauen bezogen sich die Vorhaltungen dagegen vor allem auf den Bereich der Sexualität; sie unterstanden zudem einer stärkeren familiären Aufsicht, was das Internierungsrisiko insbesondere von verheirateten Frauen reduzierte. In der Nachkriegszeit waren indes vermehrt junge Frauen betroffen, die sich bezüglich Freizeitverhalten und Sexualität der Kontrolle durch Eltern und Vormunde entzogen. Die administrative Versorgung diente damit auch als Mittel zur Stabilisierung der herrschenden Geschlechterordnung.

Inserat zur Volksabstimmung über das zweite Zürcher Versorgungsgesetz von 1925 im Volksblatt aus dem Bezirk Affoltern, Nr. 57, 23. Mai 1925 (Staatsarchiv Zürich, III AAe 5: 31). […]

Administrative Versorgungen richteten sich primär, aber nicht ausschliesslich, gegen Angehörige der Unterschichten. Besonders betroffen waren Personen, die über wenig sozialen Rückhalt verfügten oder sich in prekären Arbeitsverhältnissen befanden. Weitere Risikofaktoren bildeten der Zivilstand (Ledige, Geschiedene) und die Herkunft aus «unvollständigen» oder zerrütteten Familienverhältnissen. Oft handelte es sich um Personen, die in ihrem Umfeld als Aussenseiter (Randgruppen) stigmatisiert und ausgegrenzt wurden wie unverheiratete Mütter (Illegitimität), fremdplatzierte Jugendliche, Jenische und Sinti (Zigeuner) oder sich gegen behördliche Zugriffe wehrten. Viele waren bereits früher im Leben von Familienauflösungen oder Fremdplatzierungen betroffen gewesen (Kindswegnahme).

Obwohl die Massnahmen auf eine Förderung der sozialen und wirtschaftlichen Integration abzielten, verschärften sie die Ausgrenzung vulnerabler Personen vielfach zusätzlich. Anstaltseinweisungen zerstörten soziale Bindungen, führten zu Unterbrüchen in der Erwerbsbiografie und zu einem erhöhten Armutsrisiko. Unabhängig von der Art der Einrichtung stigmatisierte die Haft die Zwangsversorgten und erschwerte deren Wiedereingliederung. Die fehlende Betreuung nach der Entlassung verschärfte das Risiko, dass Betroffene in eine Prekarisierungsspirale gerieten, aus der sie sich kaum mehr befreien konnten. Die Zahl wiederholter Anstaltsversetzungen war dementsprechend hoch. Integritätsverletzungen während der Haft hatten zum Teil langfristige gesundheitliche und soziale Belastungen oder Traumatisierungen zur Folge. Aus Angst vor Stigmatisierung schwiegen viele Betroffene über das Erlebte; viele waren gezwungen, sich nach der Entlassung eine neue soziale Identität und wirtschaftliche Grundlage aufzubauen.

Kritik, Ablösung und politisch-historische Aufarbeitung

Bereits bei der Einführung der administrativen Versorgungen im 19. Jahrhundert wurden deren rechtsstaatliche Mängel beanstandet. Im 20. Jahrhundert erneuerten unter anderem der Publizist Carl Albert Loosli, die Frauenrechtlerin Emilie Gourd oder Anwälte wie Paul Golay und Gaudenz Canova die Kritik an der «Administrativjustiz» (Loosli), ohne allerdings nachhaltige Veränderungen zu bewirken. Das Problembewusstsein schärfte sich erst in den 1960er Jahren; Rechtswissenschaft und Medien kritisierten nun die Unverhältnismässigkeit und den verkappten Strafcharakter der administrativen Versorgungen. Aber erst der internationale Druck im Vorfeld der Ratifizierung der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, 1974) und seitens der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), welche die administrativen Versorgungen als eine geächtete Form der Zwangsarbeit qualifizierten, führten zu einer grundlegenden Reform.

Reportage Les administratifs et l'article 42 von Guy Ackermann und Alain Tanner über administrativ Versorgte und verurteilte Häftlinge in der Sendung Temps présent des Fernsehens der französischen Schweiz vom 9. Januar 1970 (Radio Télévision Suisse, Genf, Play RTS). […]

1981 erfolgte im Rahmen der Revision des ZGB eine Neuordnung, die den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz Rechnung trug und den fürsorgerisch-medizinischen Charakter von Freiheitsentziehungen ausserhalb des Strafrechts unterstrich. Die fürsorgerische Freiheitsentziehung (FFE) löste die kantonalen Versorgungsgesetze ab. Ihr Anwendungsbereich wurde auf das notwendige Erbringen der persönlichen Fürsorge eingeschränkt; neu eingeführte Verfahrensgarantien, insbesondere das Recht auf eine gerichtliche Überprüfung, sicherten fortan einen minimalen Rechtsschutz. Der Vollzug verblieb bei den Kantonen. Die FFE betraf in der Praxis primär Einweisungen in psychiatrische und sozialmedizinische Einrichtungen, deren Zahl diejenige der kantonalrechtlichen administrativen Versorgungen indes bereits vor 1981 deutlich überstiegen hatte. Mit dem neuen Kindes- und Erwachsenenschutzrecht von 2013 löste die fürsorgerische Unterbringung (FU) die fürsorgerische Freiheitsentziehung ab.

Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf (zweite von links) mit Madeleine Ischer, Ursula Biondi und Gina Rubeli am Gedenkanlass vom 10. September 2010 in den Anstalten in Hindelbank (KEYSTONE / Lukas Lehmann, Bild 96294930). […]

Die öffentliche Kritik und politische Aufarbeitung der staatlichen Zwangsfürsorge konzentrierte sich bis in die 1990er Jahre auf die Verfolgung der Jenischen durch das Hilfswerk für die Kinder der Landstrasse. Erst das Engagement von Betroffenen administrativer Versorgung und Fremdplatzierung, das zunächst vom Schweizerischen Beobachter und dann auch von der Forschung, der Politik und der Verwaltung aufgegriffen wurde, führte ab den 2000er Jahren zu einer breiten Wiedergutmachungsdebatte. 2010 fand in den Anstalten in Hindelbank ein Gedenkanlass statt, bei dem Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf die ehemals administrativ Versorgten im Namen des Bundes um Entschuldigung bat. Der Anlass war ein wichtiger Wendepunkt im Prozess der historischen und politischen Aufarbeitung weiterer Zwangsmassnahmen wie Sterilisationen in Zwangskontexten, Kindswegnahmen, Zwangsadoptionen und Medikamentenversuche. 2013 fand in Bern im Beisein von Bundesrätin Simonetta Sommaruga eine weitere Gedenkfeier statt, die alle Opfer fürsorgerischer Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen einschloss. Im gleichen Jahr setzte der Bund einen Runden Tisch ein. Das Parlament beschloss 2014 das Bundesgesetz über die Rehabilitierung administrativ versorgter Menschen und setzte zur wissenschaftlichen Aufarbeitung eine Unabhängige Expertenkommission ein, die ihre Arbeit 2019 abschloss. Als Gegenvorschlag zur Wiedergutmachungsinitiative verabschiedete das Parlament 2016 das Bundesgesetz über die Aufarbeitung der fürsorgerischen Zwangsmassnahmen und Fremdplatzierungen vor 1981, das unter anderem eine Wiedergutmachung in Form eines Solidaritätsbeitrags von 25'000 Franken pro betroffene Person vorsah. Um die Thematik in einem breiten Kontext untersuchen zu lassen, beauftragte der Bundesrat 2017 den Schweizerischen Nationalfonds (SNF) mit dem Nationalen Forschungsprogramm «Fürsorge und Zwang» (NFP 76), das 2024 abgeschlossen wurde.