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Droit fédéral

Ensemble des règles juridiques reconnues au plan fédéral. Avant 1848, le droit fédéral comprenait les dispositions de droit public réglant les relations entre les membres de la Confédération d'Etats que formait alors la Suisse, tel le Pacte fédéral de 1815, ou entre certains de ses membres, ainsi que divers accords, arbitrages et décisions de la Diète. Les traités internationaux n'en faisaient pas partie, quel que fut le nombre de cantons qui y avaient souscrit.

Dans l'Etat fédéral, après 1848, il comprend les normes écrites et non écrites du droit constitutionnel fédéral (Constitution fédérale), les lois et ordonnances fédérales dans lesquelles ces normes se concrétisent, les traités internationaux ratifiés par la Suisse, des dispositions du droit international public admises par la Suisse, ainsi que la jurisprudence du Tribunal fédéral, parfois fondée sur le droit coutumier. Si ces dispositions touchent au domaine défini dans l'article 64 de la Constitution de 1874, on parle de droit fédéral civil. L'article 2 des dispositions transitoires de 1874 (art. 49 de la Constitution de 1999) donne implicitement la primauté au droit fédéral, qui annule les lois cantonales et communales contraires et remplace celles qui sont analogues, en vertu de sa force dérogatoire. La publication des textes dans le Recueil officiel des lois fédérales édité par la Chancellerie fédérale, est nécessaire à leur validation. Le Recueil systématique du droit fédéral, publié depuis 1970, offre un classement thématique.

Page de titre de la version allemande du recueil officiel du droit fédéral, 1851 (Bibliothèque nationale suisse).
Page de titre de la version allemande du recueil officiel du droit fédéral, 1851 (Bibliothèque nationale suisse).
Page de titre de la version française du recueil officiel du droit fédéral, 1849 (Bibliothèque nationale suisse).
Page de titre de la version française du recueil officiel du droit fédéral, 1849 (Bibliothèque nationale suisse).
Page de titre de la version italienne du recueil officiel du droit fédéral, 1851 (Bibliothèque nationale suisse).
Page de titre de la version italienne du recueil officiel du droit fédéral, 1851 (Bibliothèque nationale suisse).

Les principes de base du droit fédéral et leur évolution dans la Constitution et les traités

Un droit fédéral a pu se former dans le cadre du partage des compétences entre cantons et Confédération. Nous nous concentrerons donc sur cet aspect, en négligeant les questions relatives à l'organisation de l'Etat et aux droits politiques des citoyens, bien qu'elles touchent aussi aux principes constitutionnels du droit fédéral.

On considère généralement que l'acte de Médiation de 1803 et le Pacte fédéral de 1815 définissaient une Confédération d'Etats; rares sont les auteurs qui ont souligné dans ces régimes les aspects préfigurant l'Etat fédéral. Sous la Médiation, les dix-neuf cantons, treize anciens et six nouveaux, étaient des Etats égaux en droits et largement indépendants; la Confédération s'occupait de la politique extérieure et du maintien de la paix publique. Son organe suprême était la Diète fédérale, réunissant à intervalles réguliers les représentants des cantons. Quant au Pacte conclu en 1815 par vingt-deux cantons "souverains", il faisait triompher les tendances fédéralistes et ne donnait aucun rôle à la Confédération en-dehors des affaires militaires et de la politique étrangère et commerciale. Les constitutions et toute la législation relevaient du droit cantonal. Les affaires confédérales se traitaient à la Diète, organe consultatif et chambre d'enregistrement pour des décisions dont l'exécution incombait pour l'essentiel aux cantons.

Sous la Médiation déjà, les cantons pouvaient conclure entre eux, après examen du projet par la Diète, des concordats, qualifiés de fédéraux quand la majorité des cantons, soit douze au moins, y adhéraient. N'engageant que leurs signataires, les concordats apparaissent néanmoins comme les précurseurs du droit fédéral dans certaines matières. Dans les années 1830, plusieurs cantons introduisirent des codifications civiles et pénales qui eurent bientôt des répercussions sur le plan fédéral.

La fondation de l'Etat fédéral en 1848 fit perdre aux cantons une partie de leur souveraineté, même s'ils restaient compétents dans tous les domaines que la Constitution n'attribuait pas expressément à la Confédération. Celle-ci disposait d'autorités législatives, exécutives et judiciaires; elle avait pour la première fois des organes ayant la capacité juridique d'intervenir directement envers les Etats membres et les citoyens. Responsable de la politique étrangère, elle pouvait promulguer des lois et surveiller leur application dans le domaine des monnaies, des poids et mesures et des travaux publics.

On entreprit dans les années 1860 de revoir le partage des compétences entre cantons et Confédération. Il s'agissait, par une révision complète de la Constitution, de remédier aux carences de l'armée dues à la souveraineté militaire encore en mains cantonales, de séculariser l'Etat, d'assurer la liberté de conscience et de croyance, de développer la liberté d'établissement, de donner à la Confédération le monopole des billets de banque et d'unifier le droit civil. Un premier projet, perçu comme trop centralisateur, échoua en 1872; en revanche, le peuple et les cantons acceptèrent en 1874 une nouvelle Constitution, solution de compromis qui unifiait partiellement le droit civil, laissait certaines compétences aux cantons dans l'administration militaire et en attribuait à la Confédération dans le domaine des chemins de fer, du droit civil, de la chasse, de la pêche, des assurances, tout en faisant du Tribunal fédéral une institution permanente.

La Constitution de 1874 mit en branle un long processus qui amena l'Etat central à jouer un rôle de médiateur entre les groupes d'intérêts intervenant dans le débat démocratique et à se charger en outre de tâches sociales. Elle subit jusqu'en 1998 environ 140 modifications, qui presque toutes élargirent les compétences de la Confédération et entraînèrent, parfois après de longs délais, la création ou l'enrichissement de divers chapitres du droit fédéral. Cependant, l'exécution des lois fédérales est souvent du ressort des cantons ("fédéralisme d'exécution"). La révision constitutionnelle de 1999 a repris sans changements notables le partage des compétences, tel qu'il s'était fixé peu à peu depuis 1874 (Fédéralisme).

Depuis la Deuxième Guerre mondiale, le droit fédéral s'est enrichi au rythme de la croissance très rapide du droit international (environ 2000 traités), qui se mêle de plus en plus étroitement aux normes nationales et qui a gagné non seulement en volume, mais en rang: alors qu'au XIXe s., les traités d'Etat étaient considérés comme des lois, selon le modèle américain, on leur reconnaît aujourd'hui un rang supérieur aux simples lois. Dans la conception moniste que la Confédération a adoptée, les traités qu'elle a signés sont automatiquement valables en Suisse, sans autre procédure d'intégration au droit national.

Le droit européen joue un rôle de plus en plus important. La question de savoir jusqu'où il convient d'harmoniser le droit fédéral avec les normes de l'Union européenne divise profondément, au début du XXIe s., tant l'opinion publique que les milieux économiques. Le Conseil fédéral semble appliquer une double stratégie, surtout dans les questions économiques, qui sont les plus urgentes à résoudre: d'une part, il impose une certaine harmonisation dans les domaines où, sans cela, l'accès au marché européen serait impossible; d'autre part, il tente de garder une marge de manœuvre pour les branches qui profitent des différences entre droits européen et suisse.

Le développement du droit fédéral depuis 1848

Dans l'histoire juridique et constitutionnelle de la Suisse, les affaires militaires occupent une place centrale. Le principe du service obligatoire fut introduit sous la Restauration (1817), mais d'abord sans effet pratique. Une première loi fédérale sur l'organisation militaire date de 1850; elle fut révisée en 1874, pour tenir compte des compétences fortement élargies de la Confédération, remplacée par l'organisation militaire de 1907, puis par la loi militaire de 1995 (modifiée en 2001).

Les cantons avaient déjà conclu avant 1848 des concordats sur l'établissement des heimatlos ou sur les questions liées aux mariages mixtes (droit de cité de la femme, désignation du tribunal compétent en cas de divorce). Le cas des heimatlos fut l'objet d'une loi fédérale en 1850, l'acquisition et la perte de la nationalité suisse en 1903 et 1952. Succédant à des mesures prises pendant la Première Guerre mondiale en vertu du régime des pleins pouvoirs, un article 69ter introduit en 1925 (art. 121 de la Constitution de 1999) permit à la Confédération d'élaborer la loi de 1931, révisée en 1999, sur l'établissement et le séjour des étrangers, qui représentaient environ 15% de la population avant 1914. Ce texte réglait aussi le droit d'asile, mais l'afflux des requérants rendit nécessaire une loi spécifique en 1979.

Le suffrage féminin n'existe sur le plan fédéral que depuis 1971. L'article de 1981 sur l'égalité de l'homme et de la femme (art. 4, al. 2 = art. 8, al. 3 de 1999) est la base de la loi de 1995.

Après 1874, la Confédération s'attacha à codifier le droit civil, en particulier dans ses aspects économiques. Elle promulgua en 1881 le premier Code des obligations et en 1889 les dispositions sur les poursuites et faillites, inspirées de concordats conclus déjà sous la Restauration. Elle obtint en 1898 toutes compétences en matières civile et pénale (art. 64 révisé et art. 64bis de la Constitution). L'unification du droit civil (droits des personnes, familial, de tutelle, successoral, réels) aboutit au Code civil de 1907. Le Code des obligations (droit des contrats et des sociétés) fut révisé en 1911, le Code pénal promulgué en 1937. Les inventions sont protégées sur le plan suisse depuis 1888 (actuellement par la loi de 1954 sur les brevets), le droit d'auteur depuis 1883 (dernière révision en 1992), les marques de fabrique et de commerce depuis 1892 (révision en 1992), les modèles industriels depuis 1900.

Au début, l'Etat fédéral tirait l'essentiel de ses revenus des droits de douane, perçus aux frontières de la Suisse selon la loi fédérale de 1849; les douanes intérieures avaient été abolies en 1848. Dès 1885, la Confédération eut le droit de frapper d'un impôt les boissons distillées (ce fut le premier impôt de consommation qu'elle préleva). Introduit en 1940, en vertu des pleins pouvoirs, sous le nom d'impôt de défense nationale qui indiquait les besoins auquel il répondait, l'impôt fédéral direct n'a un fondement constitutionnel sans limite de temps que depuis 1999. L'impôt sur le chiffre d'affaires (1941) a fait place en 1995 à la TVA (taxe à la valeur ajoutée).

Les transports et communications connurent un développement très rapide au XIXe s. Les postes relevèrent dès 1848 de la Confédération, qui édicta en 1849 la loi y relative, suivie en 1851 d'une loi sur les télégraphes. Près de 150 ans plus tard, en 1997, elles seront privatisées partiellement, et les télécommunications entièrement. La loi fédérale sur la radio et la télévision date de 1991. La création du réseau ferroviaire fut, avec les corrections de cours d'eau, le principal chantier du XIXe s. La loi fédérale de 1852 en confia la construction et l'exploitation aux cantons et aux compagnies privées, celle de 1872 régla l'attribution des concessions et celle de 1875 le trafic ferroviaire. Le peuple accepta en 1878 la loi accordant des subventions aux chemins de fer des Alpes. La nationalisation des lignes principales, qui donna naissance aux Chemins de fer fédéraux, eut lieu en 1897. La loi-cadre sur les chemins de fer date de 1957. Dans la seconde moitié du XXe s., la Confédération se chargea d'un autre grand chantier, celui du réseau autoroutier (article constitutionnel de 1958, loi de 1960). La circulation automobile est l'objet depuis 1932 d'une loi fédérale, basée sur un article constitutionnel de 1919 (art. 37bis, art. 82 de 1999) et révisée en 1958; la loi fédérale sur la navigation ne date que de 1974, alors que l'article constitutionnel est aussi de 1919 (art. 24ter). Quant à la navigation aérienne, elle obéit à une loi de 1948 révisée en 1998 et basée sur l'article 37ter de 1921. La Constitution de 1999 regroupe tous les transports dans son article 87.

L'Etat fédéral fit œuvre de pionnier dans le domaine écologique en instituant dès 1876 la haute surveillance des forêts, dans le but de les protéger (loi actuelle de 1991). La police des eaux en haute montagne fut réglée en 1877. La loi fédérale sur la pêche vit le jour en 1875, celle sur la chasse et la protection des oiseaux en 1904. L'essor économique et l'urbanisation rendirent nécessaires d'autres mesures dans la seconde moitié du XXe s. La Confédération peut légiférer en matière de protection de la nature et du patrimoine selon l'article 24sexies, introduit dans la Constitution en 1962 (art. 78 de 1999; loi de 1965). La première loi sur la protection des eaux date de 1971 (révisée en 1991). Les principes applicables à l'aménagement du territoire relèvent de la Confédération selon l'article 22quater, introduit dans la Constitution en 1969 (art. 75 de 1999; loi de 1979, modifiée en 1998), de même que la protection de l'environnement selon l'article 24septies introduit dans la Constitution en 1971 (art. 74 de 1999, loi de 1983).

Dans le domaine de la santé, la Confédération a des compétences limitées. Les cantons avaient conclu en 1829 un concordat pour lutter contre le choléra. La loi fédérale de 1886 contre les épidémies (remplacée par celle de 1970) s'appuyait sur l'article 69 de la Constitution; celle de 1905 sur les denrées alimentaires et les objets usuels se fondait sur l'article 69bis de 1897 (auxquels correspondent actuellement la loi de 1992 sur les denrées alimentaires et l'article 118 de la Constitution de 1999).

Les mouvements sociaux du XIXe s. sont à l'origine des caisses maladie. Les lois sur l'assurance maladie (1994) et accident (1981) proviennent d'une loi de 1911, fondée sur un article 34bis introduit dans la Constitution en 1890 (art. 117 de 1999). Les expériences faites durant la guerre amenèrent le Conseil fédéral à proposer en 1919 un article 34quater, accepté par le peuple en 1925, prévoyant de créer une assurance vieillesse, survivants et invalidité (art. 111, al. 2 de 1999). La loi correspondante a vu le jour en 1946; elle a subi plusieurs révisions (la dixième en 1994 et 1997) et a pour complément la loi de 1985 sur la prévoyance professionnelle ("deuxième pilier"). Les progrès de l'industrialisation rendirent nécessaires des mesures sociales (visant la santé des travailleurs, la protection des femmes et des enfants), que la Confédération inséra, en s'inspirant de modèles cantonaux, dans la loi de 1877 sur les fabriques, révisée en 1914, puis transformée en 1964 en loi sur le travail (révisée en 1998).

Les compétences de la Confédération en matière de forces hydrauliques reposent sur l'article 24bis introduit dans la Constitution en 1908 (art. 76 de 1999; loi de 1916, révisée en 1997). La première loi sur l'électricité remonte à 1902, celle sur les oléoducs et gazoducs à 1963. La loi sur l'utilisation pacifique de l'énergie atomique (1959) est assortie depuis 1978 d'un arrêté restrictif, en raison de l'opposition que suscite cette forme d'énergie. Une initiative acceptée en 1990 a imposé un moratoire empêchant pendant dix ans toute nouvelle autorisation d'exploiter une centrale nucléaire (art. 19 des dispositions transitoires de l'ancienne Constitution, art. 90 et 196, chiffre 4 de celle de 1999). L'article 24octies, de 1990 (art. 89 de 1999), fonde la loi de 1999 sur l'énergie.

La grande crise des années 1930 et les difficultés de l'économie de guerre entraînèrent en 1947 un remaniement des articles 31, 32 et 34 de la Constitution, dits articles économiques (art. 94 et suivants de 1999), qui permirent à la Confédération d'intervenir par des mesures protectionnistes et de police du commerce. Une loi sur l'encouragement à l'agriculture existait déjà depuis 1893, remplacée en 1951 par la loi sur l'agriculture, révisée en 1995. Le soutien s'étendit à la construction de logements, à l'horlogerie, à l'hôtellerie. La garantie des risques à l'exportation (1958) fut une institution durable. Parmi les principales mesures économiques, il faut citer la surveillance des banques et caisses d'épargne (loi de 1934), des fonds de placement (lois de 1966 et 1994) et des assurances privées (lois de 1885, 1919 et 1978). Dans la seconde moitié du XXe s., la Confédération se préoccupa d'assurer une saine concurrence, par la loi de 1962 sur les cartels (révisée en 1995), celle de 1986 sur la concurrence déloyale et les deux lois de 1995 sur le marché intérieur et sur les obstacles techniques au commerce.

La législation suisse évolua sous l'effet de l'adhésion au Conseil de l'Europe en 1963 et de la ratification en 1974 de la Convention européenne des droits de l'homme. En tenant compte de la pratique de la Cour européenne des droits de l'homme, le Tribunal fédéral contribua indirectement à un rapprochement avec la jurisprudence constitutionnelle des autres Etats membres du Conseil de l'Europe. Grâce à son appartenance à l'AELE et à la conclusion en 1972 d'un accord de libre-échange avec la Communauté européenne, la Suisse put prendre part à la coopération économique en Europe. Après le refus de l'EEE en 1992, elle négocia avec l'UE des accords bilatéraux, approuvés par le peuple et les cantons en 2000, portant sur sept dossiers (libre circulation des personnes, transports terrestres, transport aérien, recherche, marchés publics, obstacles techniques au commerce, agriculture). Des discussions se sont d'ores et déjà ouvertes dans d'autres domaines (produits agricoles transformés, environnement, statistiques, lutte contre la fraude) en vue des accords bilatéraux II.

Sources et bibliographie

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