Conseils

Les conseils, institutions du système communal

Assurant dans la durée la capacité politique des communautés, les conseils furent un élément central du système constitutionnel tant dans les villes que dans les cantons campagnards. De notables divergences apparaissent néanmoins entre conseils urbains et ruraux. Si le pouvoir politique se concentrait dans les campagnes sur deux pôles, magistrats suprêmes et landsgemeinde, et si les conseils n'y apparurent que relativement tard, il passa rapidement dans les villes sous le contrôle des conseils, surtout du Petit Conseil, tandis que l'influence directe de l'assemblée des bourgeois (Assemblée des communiers) était mince. La bourgeoisie ne conserva la sienne que dans les villes corporatives, grâce aux corporations par l'intermédiaire desquelles elle élisait les autorités.

Il existe des parallèles entre les constitutions des villes et des campagnes dans l'évolution des institutions et de la composition des conseils. Aux XII^e et XIII^e s., on trouvait surtout de petits organes dirigeants sous contrôle de familles nobles. Sous l'effet de la "communalisation" du pouvoir, du passage des compétences des seigneurs aux communes et aux conseils aux XIII^e et XIV^e s., ces premiers organes furent complétés par des institutions reposant sur une base élargie (assemblée des bourgeois ou des communiers, landsgemeinde, corporations, représentants de quartiers, communauté constituant soit le corps électoral, soit le vivier de recrutement pour les conseils). Le XIV^e s. vit la transformation des élites et l'élargissement de la participation politique. Les conseils enregistrèrent, jusqu'au milieu du XVI^e s., un rapide renouvellement de leurs membres; bourgeois ou communiers eurent alors plus de chance de participer au pouvoir en raison de crises démographiques, d'une forte mobilité et de renversements politiques. Formellement, l'appareil institutionnel et l'organisation des conseils ne furent guère modifés du XV^e s. à la fin de l'Ancien Régime. A partir du XVI^e s. cependant, les possibilités de prendre part au pouvoir diminuèrent fortement et le recrutement des conseillers se fit sur une base sociale plus étroite.

Les conseils urbains

L'assemblée du Petit et du Grand Conseil de la ville de Zurich. Eau-forte de David Herrliberger, planche VI de son ouvrage Explication des cérémonies sacrées [...], Zurich, 1752 (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv).

L'ancien et unique organe restreint des XII^e et XIII^e s., nommé par le seigneur de la ville ou complété par cooptation, formé des "plus riches, des plus distingués et des plus puissants" (Eberhard Isenmann), s'élargit au XIV^e s. avec l'évolution constitutionnelle pour devenir le Petit Conseil, comptant de vingt à trente membres. En faisaient partie les principaux magistrats (Bourgmestre, Avoyer, Maître de corporation, Banneret, Trésorier) et d'autres conseillers. Le Grand Conseil (60-200 membres) fut adjoint au Petit Conseil au plus tard dans la seconde moitié du XIV^e s. pour représenter les bourgeois. Les vacances étaient presque partout comblées par cooptation, intégralement ou majoritairement, selon des procédures complexes. Les conseillers exerçaient leurs charges honorifiques bénévolement et souvent à vie; une condition essentielle pour faire partie du Petit Conseil était une totale disponibilité. Le Grand Conseil siégeait souvent avec le Petit Conseil en tant que corps constitué; il participait à l'élection des magistrats, des membres du Petit Conseil, des baillis, des officiers et des employés salariés de la ville. Il prenait position sur d'importantes questions de politique intérieure et étrangère (impôts, guerre et paix, agrandissements territoriaux, droits de bourgeoisie et de combourgeoisie, alliances, législation). Il constituait le tribunal suprême. Mais le Petit Conseil contrôlait généralement les débats: il délibérait à l'avance de tous les objets et décidait souvent de son propre chef. C'est lui qui convoquait le Grand Conseil, lequel siégeait bien plus rarement que lui, et c'est lui encore qui déposait des motions. Toutefois, lors de crises politiques intérieures ou étrangères, le Grand Conseil prétendit souvent représenter le pouvoir suprême. Il se faisait alors le porte-parole de mouvements oppositionnels des bourgeois contre le Petit Conseil, dont le pouvoir prenait un aspect autoritaire en raison de l'ensemble des tâches dont il était chargé, des informations dont il disposait en primeur et de l'écart social le séparant des autres bourgeois. Le Petit Conseil, siégeant plusieurs fois par semaine afin de traiter les affaires courantes (administration, politique intérieure et étrangère) et de sanctionner au titre de l'autorité judiciaire les violations des règlements urbains, devenait ainsi un véritable gouvernement, d'où sa position de force. Une telle concentration du pouvoir occasionna dans plusieurs villes des conflits politiques avec le Grand Conseil ou les bourgeois (1681-1687 à Berne, 1689 à Schaffhouse, 1691 à Bâle, 1713 à Zurich, 1723 à Soleure, XVIII^e s. à Genève), conflits qui débouchèrent parfois sur des dispositions constitutionnelles plus favorables au Grand Conseil (Révoltes urbaines).

Les conseils dans les cantons campagnards

A l'opposé des grandes villes, notamment des chefs-lieux des cantons-villes, où l'assemblée des bourgeois ne se réunissait, en admettant qu'elle le fît, uniquement pour la prestation du serment de bourgeoisie, pour l'assermentation des autorités et pour entériner les élections des conseils, les conseils des cantons campagnards demeurèrent beaucoup plus sous le contrôle des citoyens réunis en landsgemeinde. Celle-ci conserva en tant que pouvoir suprême des compétences centrales aux niveaux gouvernemental, législatif, administratif et judiciaire. Entre deux landsgemeinde, le landamman et les principaux magistrats (vice-bourgmestre, banneret, trésorier, etc.), qui s'affirmèrent au XV^e s., traitaient les affaires courantes avec l'aide d'un Conseil des Soixante représentant les citoyens ou les circonscriptions du canton (rhodes, quartiers, Tagwen, communautés, Üerten). Le nombre des membres de ce conseil pouvait être doublé, voire triplé dans des circonstances particulièrement importantes, chaque conseiller étant habilité à coopter un ou deux nouveaux. Ces conseillers réglaient les questions relatives à la législation, l'administration, la politique et au gouvernement, qui ne devaient ou ne pouvaient être soumises à la landsgemeinde. Double ou triple Landrat fonctionnaient aussi comme instance de haute justice.

A la différence des conseils des cantons campagnards, la Diète valaisanne qui, en allemand, portait comme eux le nom de Landrat, s'inscrit dans la tradition des assemblées d'Etats du bas Moyen Age. Elle se développa aux XV^e et XVI^e s. pour devenir un organe de conseil et de gouvernement analogue à la Diète fédérale, au sein duquel les délégués des dizains décidaient de la politique du canton.

Tendances à l'oligarchisation au début de l'époque moderne

Les "craintes concernant l'espace vital, l'emploi et un approvisionnement alimentaire suffisant" (Hans Conrad Peyer), de plus en plus perceptibles dans les villages et les villes dès le XVI^e s., les métiers et les corporations, s'exprimèrent par de multiples mesures visant à fermer aux nouveaux arrivants l'accès à la communauté. Cela toucha également la possibilité d'entrer dans les conseils. A l'intérieur de ceux-ci, la mobilité diminua. Malgré le maintien du principe de l'élection et l'introduction de procédures complexes d'élection et de tirage au sort, les familles qui faisaient partie des conseils cherchèrent à conserver leurs sièges et à les transmettre à leurs descendants; elles évincèrent d'autres familles en limitant à un petit cercle celles jugées "aptes à gouverner" (l'allemand disait regimentsfähig). La lutte pour les sièges vacants, au moyen d'ententes, de libéralités et de vénalité des offices, était évidemment motivée par le fait que les conseils attribuaient les charges administratives lucratives (bailliages) et celles des officiers au service étranger. Mais, sous l'effet de la Réforme, et avec l'intensification du pouvoir de l'Etat, les conseillers développèrent aussi "une conscience du gouvernerment fortement marquée par la religion" (Peyer). La tendance à l'oligarchisation fut générale, mais plus prononcée dans les cantons à régime patricien que dans les villes corporatives où une partie des conseils continua d'être élue par les corporations ou cooptée parmi leurs membres. Dans les cantons campagnards, où le même processus se manifesta, les conseils jouèrent un rôle moins décisif, la landsgemeinde y nommant les magistrats et les titulaires de charges.

Les conseils princiers

Les conseils princiers étaient les héritiers de la curia médiévale, née de l'obligation des vassaux d'assister leur suzerain en matière de justice, de politique et d'administration. Une telle cour est mentionnée à Neuchâtel en 1213, un conseil en 1396 (devenu régulier en 1530). Il portera divers noms, tous calqués sur le modèle français: Conseil privé, Conseil étroit, Conseil d'Etat dès la fin du XVI^e s., appellation reprise par la République en 1848 et qui désignera dès lors l'exécutif cantonal. Le Conseil d'Etat était présidé en principe par le gouverneur, qui représentait le souverain. Serviteurs du prince, les conseillers étaient à l'origine nommés par lui. Les clercs (deux chanoines de la collégiale) disparurent à la Réforme; subsistèrent les nobles et les détenteurs d'offices, ces derniers étant majoritaires. Jusqu'en 1707, les conseillers étaient au plus une douzaine; leur nombre fut porté à vingt et un de 1709 à 1831, puis ramené à huit. Conseil princier, le Conseil d'Etat avait pourtant des points communs avec les conseils des cantons. Son recrutement social était semblable, quelques dizaines de familles (bourgeois de Neuchâtel anoblis) se partageant les places, et la cooptation, suivie de l'approbation princière, étant la règle sous l'Ancien Régime. L'éloignement du souverain favorisa une certaine autonomie et permit au Conseil, jusqu'aux troubles de la Révolution, de mener parfois une politique étrangère indépendante. L'institution fut maintenue sous le régime Berthier. De 1815 à 1848, le Conseil d'Etat resta le conseil du prince.

Le Conseil du prince-évêque de Bâle, dit aussi Conseil intime et Conseil d'Etat, ne comptait au XVIII^e s. que quatre à cinq membres, le plus souvent des nobles, dont la nomination était ratifiée par le haut chapitre. Sa fonction était celle d'un gouvernement. Il disparut avec la principauté autour de 1800.