Initiative populaire

Parmi les droits populaires qui sont le noyau de la démocratie directe, l'initiative populaire permet à un certain nombre de citoyennes et citoyens ayant le droit de vote de faire une proposition, elle-même appelée parfois initiative (initiative de crise, initiative des Alpes, par exemple) qui sera soumise au verdict du peuple et aura force de loi si celui-ci l'accepte (votations). Comme dans le cas du référendum populaire, il s'agit d'abord d'un instrument d'opposition, contre une majorité politique et des autorités dont on se méfie. Mais le référendum tend à maintenir le statu quo, alors que l'initiative vise à introduire un changement, dans la Constitution, sur le plan législatif ou dans un domaine relevant de la compétence d'une autorité élue.

Historiquement, le droit d'initiative remonte à la Constitution française de 1793 (dite «de l'an I» ou «montagnarde»). En Suisse, il fut préparé par la pratique massive et décisive des pétitions, qui préluda à la Régénération. Il fit son apparition entre 1831 et 1838 dans plusieurs constitutions cantonales, dont il permettait de demander la révision totale (Argovie, Bâle-Campagne, Thurgovie, Schaffhouse, Lucerne et Saint-Gall). Il fut inscrit en 1848 dans la Constitution fédérale: une demande de révision totale présentée par 50'000 citoyens devait être soumise au peuple; en cas d'acceptation par la majorité des votants (ou «majorité du peuple»), le Parlement (Assemblée fédérale) devait être réélu (article 113). En outre, il était stipulé (article 6) que la Confédération accordait sa garantie aux constitutions cantonales à condition qu'elles puissent être révisées à la demande des citoyens. Sur le plan fédéral, les demandes de révision totale ont été rares. Celles de 1851 et de 1865-1866 ne recueillirent pas assez de signatures, de même que l'«initiative printemps» en 2003. Celle de 1880 pour un monopole des billets de banque (considérée par les Chambres comme une demande de révision totale, puisque la demande de révision partielle n'était pas encore légale à cette époque) fut rejetée par le peuple. Celle de 1934, la seule formellement correcte, présentée par des milieux d'extrême-droite surtout dans le but de provoquer de nouvelles élections, fut clairement refusée en 1935.

Au début, l'initiative populaire telle qu'elle était inscrite dans les constitutions cantonales n'en autorisait qu'une révision totale (même si la formulation était ambiguë). Le canton de Vaud fut le premier, en 1845, à élargir explicitement ce droit à «toute proposition». La possibilité de demander une révision partielle et surtout l'initiative législative (introduite en Argovie en 1852, à Bâle-Campagne en 1863, à Zurich, à Soleure et en Thurgovie en 1869; lois) s'imposèrent peu à peu dans tous les cantons (notamment, dès 1860, sous la pression du mouvement démocratique; en dernier lieu à Fribourg en 1921). Même des villes et de grandes communes introduisirent les initiatives populaires (Berne en 1887, Zurich en 1891). Certains cantons et communes étendirent le champ de l'initiative au domaine électoral (droit de révocation) et aux affaires administratives.

Sur le plan fédéral, cette évolution se heurta d'abord à une résistance plus coriace. Après l'échec du projet de 1872, qui allait jusqu'à prévoir l'initiative législative, la Constitution de 1874 s'en tint aux dispositions de 1848. Cependant, des voix s'élevaient pour que l'on admît l'initiative visant une révision partielle et l'on passa même par-dessus l'absence de base légale dans les campagnes de 1878-1880 sur la réintroduction de la peine de mort et sur le monopole des billets de banque. Finalement, une motion déposée en 1884 par Josef Zemp et d'autres politiciens conservateurs catholiques aboutit à introduire dans la Constitution (article 121, adopté en 1891) la révision partielle par voie d'initiative populaire, sous forme d'une proposition conçue en termes généraux ou d'un projet rédigé de toutes pièces (la première exige la majorité du peuple, le second celle du peuple et des cantons). Plusieurs fois proposée (par des cantons en 1904, par des motions en 1918 et 1930, par des initiatives populaire en 1958 et parlementaire en 1986), l'initiative législative fut en revanche toujours repoussée, jusqu'à l'adoption en 2003 de l'initiative populaire générale (article 139a de la Constitution de 1999), qui permettait de demander l'adoption, la modification ou l'abrogation de dispositions constitutionnelles ou législatives, sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux (la mise au point des détails incombant au Parlement). Elle fut abrogée en 2009 déjà.

Des agriculteurs vaudois s'expriment contre l'initiative «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques» en vue de la votation du 27 septembre 1998 (Photographie A. & G. Zimmermann, Genève). […]

Le nombre de signatures exigées (d'abord fixé à 50'000, porté à 100'000 en 1977) correspondait à 7,6% du corps électoral en 1891, mais à 1,3% seulement en 1976 (conséquence notamment du suffrage féminin introduit entre-temps), à 2,6% en 1977 et à 2,1% en 2000. Le développement du vote par correspondance dans les années 1990 a rendu plus difficile la récolte des signatures, qui se pratiquait usuellement à la sortie des bureaux de vote. La loi fédérale de 1976 sur les droits politiques (LDP) a limité à 18 mois la durée de la récolte (auparavant libre). Le Parlement avait une année pour examiner le texte, selon la loi de procédure de 1892; régulièrement dépassé, ce délai fut d'abord porté en 1950 à deux ans pour les propositions conçues en termes généraux et à trois ans pour les projets rédigés de toutes pièces, puis fixé à trois et quatre ans par la LDP de 1976, enfin à 24 et 30 mois par les révisions de 1996 et 1999.

Une initiative populaire passe par plusieurs étapes. Tout d'abord un comité (d'association, de parti ou réuni pour l'occasion) formule un texte qui, depuis l'entrée en vigueur de la LDP, doit être contrôlé par la Chancellerie fédérale. Si les dispositions légales sont respectées (titre, contenu des listes à signer), l'initiative est publiée dans la Feuille fédérale (feuilles d'avis), avec les noms des initiantes et initiants, et la récolte des signatures peut commencer. Quand elle est achevée, les listes sont vérifiées par les communes, puis remises à la Chancellerie fédérale, qui constate formellement l'aboutissement. Puis vient l'examen par le Conseil fédéral et le Parlement. Ce dernier vérifie la conformité avec les exigences constitutionnelles (article 139 de la Constitution de 1999): unité de forme et de matière, respect des règles impératives du droit international. Rares sont les textes déclarés nuls: citons l'initiative populaire pacifiste de Samuel Chevallier (1955), celle du Parti du travail (PdT) «contre la vie chère et l'inflation» (1977), celle du Parti socialiste (PS) «pour moins de dépenses militaires et davantage de politique de paix» (1995), celle des Démocrates suisses (DS) «pour une politique d'asile raisonnable» (1996). Selon une pratique qui s'est imposée après la Deuxième Guerre mondiale, il arrive souvent qu'au cours de la phase parlementaire, des compromis soient négociés, sous la forme d'un contre-projet direct ou indirect; les initiantes et initiants peuvent alors, s'ils sont satisfaits, retirer leur proposition. Le premier retrait remonte à 1908 (loi sur l'utilisation des forces hydrauliques), mais le procédé n'est réglementé que depuis 1950. La LDP de 1976 finit par exiger la mention sur toute liste à signer de la faculté de retrait qui est laissée aux initiantes et initiants. Si le texte est maintenu ou si l'alternative négociée implique une modification de la Constitution, on passe à la votation. La présentation simultanée d'une initiative et de son contre-projet favorisa longtemps les partisans du statu quo, qui pouvaient refuser l'une et l'autre, tandis que les forces favorables au changement se divisaient entre les deux propositions concurrentes. En 1974 par exemple, une minorité de deux votantes et votants sur cinq se prononça contre une assurance maladie plus sociale, mais elle l'emporta sur la majorité, dont les voix s'étaient réparties entre initiative et contre-projet. L'introduction du double oui en 1987 permit enfin un choix plus ouvert.

Quatorze mois déjà après son entrée en vigueur, l'article sur la révision partielle de la Constitution fédérale par voie d'initiative populaire trouva une première application avec le dépôt d'un texte visant l'«interdiction d'abattre le bétail de boucherie sans l'avoir préalablement étourdi» (abattage rituel). Soumise au peuple sans délai, la proposition fut adoptée en août 1893, pour des motifs mêlant protection des animaux et antisémitisme. En dépit de ce succès inaugural, le recours à l'initiative resta très rare pendant près de 40 ans. Il devint plus fréquent lors de la crise économique mondiale et surtout dans les années 1950 (questions financières, sociales et militaires), après avoir connu une éclipse pendant la guerre et l'immédiat après-guerre. S'il décrut dans la première décennie de la formule magique, il se multiplia dès les années 1970, dans un contexte où, à gauche comme à droite, la démocratie de concordance se voyait de plus en plus critiquée. Presque trois quarts des initiatives ont été déposées entre 1971 et 2020, presque un cinquième entre 2011 et 2020.

Le peuple a rejeté environ 80% des initiatives qui lui ont été soumises. Parmi celles qu'il a acceptées, trois ont eu un impact décisif sur l'évolution du système politique suisse (élection proportionnelle du Conseil national, référendum en matière de traités internationaux, retour à la démocratie directe). Les textes refusés ou retirés ont aussi une efficacité, dans la mesure où ils incitent les autorités à élaborer des contre-projets directs ou indirects. Mais comme ils abordent souvent des thèmes actuels, on peut se demander si les réformes nécessaires n'auraient pas été entreprises de toute façon. Les avantages et les inconvénients de l'initiative populaire, comme ceux du référendum, ont souvent été débattus. Parmi les effets positifs, on cite la prise de conscience des problèmes au sein de l'opinion publique, l'ouverture du système à des revendications habituellement filtrées par les autorités, les partis et les fédérations (qui sont contraints de revoir leurs priorités), la légitimité accrue conférée à l'action de l'Etat, le sentiment de satisfaction des citoyennes et citoyens ayant la possibilité de s'exprimer. D'un autre côté, on a vite signalé les dangers d'une institution qui pourrait servir d'instrument aux mains de démagogues ou donner une influence excessive à de petits groupes bien organisés. On a contesté que l'initiative populaire permette vraiment de réagir plus rapidement face aux nouveaux problèmes, car son usage répété empêche peut-être les autorités d'élaborer des réformes à long terme. A cet égard, on a aussi critiqué la pression politique qui oblige les initiantes et initiants à formuler leurs idées le plus rapidement possible dans un texte très condensé, à en fixer le contenu définitivement avant même le débat public, puis à engager des moyens considérables dans la récolte des signatures et dans les campagnes de soutien.