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Réglementation dumarché

La réglementation du marché vise, par des interventions étatiques ou non qui réduisent ou éliminent la concurrence, à garantir l'approvisionnement des consommateurs ou l'écoulement des biens des producteurs, marchands et intermédiaires. Au bas Moyen Age et à l'époque moderne, sur le territoire de la Suisse actuelle, elle touchait surtout l'approvisionnement des marchés (Approvisionnement économique du pays) et l'artisanat, soumis aux prescriptions officielles et à l'autorégulation. Aux XIXe et XXe s., la Suisse réglementa fermement, au nom de sa politique économique, certains domaines et branches (Economie de marché), bien que les économistes, se référant au libéralisme, au keynésianisme ou au néolibéralisme, divergeassent sur les effets des mesures prises. Il n'existe à ce jour aucun critère reconnu pour juger l'intensité de la réglementation, si bien que selon leur position, les auteurs considèrent l'économie suisse comme extrêmement concurrentielle ou, au contraire, excessivement réglementée.

Le Moyen Age et l'époque moderne

Les marchés, facteurs de régulation

Les marchés publics, plaques tournantes des échanges de marchandises et centres de l'approvisionnement local et régional furent précocement réglementés. La plupart d'entre eux se tenaient dans les villes, qui offraient de meilleures conditions que les villages, à savoir l'abri de leurs murs et une sécurité juridique, avec tribunal et police spécialisés. Les fournisseurs bénéficiaient d'une sauvegarde à longue distance (Conduit).

Au bas Moyen Age, fonder un marché ou octroyer un droit de marché était une prérogative des seigneurs, ecclésiastiques ou laïques, lesquels s'en servaient pour établir un monopole et asseoir leur domination économique sur les environs. Par des contraintes, ils essayaient de drainer tout le commerce vers le lieu de vente qu'ils patronnaient. Les marchés étaient concentrés sur quelques places et rues, pour faciliter la surveillance; ils furent très tôt divisés en secteurs spécialisés (poissons, blé, bétail, bois), ce qui permettait aux acheteurs de comparer les produits et offrait des chances égales aux vendeurs. Lors du mouvement de communalisation du bas Moyen Age, les villes rachetèrent les droits de marché; elles s'emparèrent de la réglementation et la perfectionnèrent de telle sorte que la liberté des marchands médiévaux fut peu à peu étouffée.

Les villes visaient avant tout à protéger les consommateurs. Des ordonnances permettaient aux bourgeois de bénéficier avant les étrangers d'un approvisionnement suffisant à un prix avantageux, dans un système équitable de poids et mesures. La priorité était donnée aux denrées alimentaires et à l'approvisionnement local. Tandis que les marchés passaient sous l'autorité municipale, les étals à ciel ouvert tendaient à faire place à des marchés couverts, puis, dès le XVe s., à des bâtiments à plusieurs étages servant à la fois à l'entreposage et à la vente (magasins de sel, de beurre, halles, greniers, soustes). Ces édifices, construits avec les fonds publics, mettaient les marchandises à l'abri des vols et des intempéries, mais ils donnaient aux autorités un moyen de renforcer leur surveillance sur le commerce à longue distance, principalement par des obligations d'entreposage et de pesage pour les marchandises en transit. Ils facilitaient la perception des droits de péage (Douanes) et la lutte contre les pratiques interdites, à savoir la vente avant le début officiel du marché, ainsi que tous les marchés parallèles, en particulier la vente de céréales dans des moulins hors les murs, celle de pain et de chaussures devant les portes des villes, et celle de produits de luxe dans les auberges, dont les tenanciers percevaient des commissions.

La réglementation du marché à l'époque moderne gonfla l'effectif du personnel de surveillance assermenté: préposés à la halle et au poids public, contrôleurs des poids et mesures et des flux d'argent, inspecteurs de la qualité (toiles, cuirs, poissons), estimateurs (pain, viande, drap), commis des péages, mesureurs de blé ou de sel. Les frais occasionnés par ces contrôles étaient couverts par les revenus du marché: impôts sur le chiffre d'affaires des soustes (taxes au quintal et à la livre), taxes sur l'utilisation des infrastructures (relais, halles, balances, boutiques, étals).

Disposition des étals lors des marchés à Zurich. Plan de l'ingénieur Johannes Müller, 1784 (Staatsarchiv Zürich, Plan C 101).
Disposition des étals lors des marchés à Zurich. Plan de l'ingénieur Johannes Müller, 1784 (Staatsarchiv Zürich, Plan C 101). […]

A partir des années 1460, les chefs-lieux des cantons urbains étendirent le monopole à l'ensemble de leur territoire et n'autorisèrent plus les marchés hors du chef-lieu que dans les villes municipales et quelques rares villages. Au XVIIe s., les marchés urbains commencèrent à se rétrécir parce que d'une part l'octroi de privilèges aux indigènes excluait peu à peu les marchands étrangers qui, au XVIIIe s., n'étaient plus guère admis que dans les foires, et que d'autre part les artisans et commerçants organisés en corporations cherchaient à protéger leurs boutiques en empêchant les marchands et marchands-fabricants étrangers de fonder des établissements d'entreposage et de vente dans les villes; ils s'opposaient même, hors des villes, au colportage et à l'ouverture d'épiceries de village. Au XVIIIe s., la liberté de marché du Moyen Age avait vécu.

Les instruments de réglementation

Des prescriptions relatives à la production et à l'offre, ainsi que des inspections rigoureuses avaient pour but de garantir la qualité des denrées de consommation et des produits pour l'exportation et de prévenir les fraudes. Des prix fixes ou officiels servaient à lutter contre la spéculation en cas de pénurie. Dès le XVe s., les autorités urbaines s'attaquèrent principalement, au commerce purement spéculatif de céréales, vin, beurre, sel ou bétail (Accaparement), en prohibant les marchés parallèles, en surveillant le négoce, les routes, les producteurs et en interdisant le commerce à certaines catégories professionnelles, comme les meuniers en beaucoup d'endroits. Les bourgeois avaient sur les acheteurs étrangers à la ville des privilèges, tels qu'un accès anticipé au marché ou le droit de racheter aux étrangers les marchandises acquises contre paiement du prix coûtant.

La politique de réglementation du marché et de l'approvisionnement atteignit son point culminant au XVIIIe s. Elle incluait des interventions en cas de crise, surtout lors de pénurie de céréales. Ses instruments étaient l'obligation de livrer au marché, l'interdiction des exportations, de l'accaparement, le contingentement ou l'interdiction des ventes à des étrangers. Aux particuliers, les autorités imposaient des obligations d'entreposage avec droit de recours de l'Etat en cas de défaut. Lors de pénuries, les céréales à prix réduit des dépôts de l'Etat permettaient de stabiliser les prix. Le commerce du sel et celui de la poudre à canon étaient des monopoles d'Etat.

Les anciens droits médiévaux devinrent peu à peu des obligations contraignantes: ainsi le droit d'entreposage des marchandises en transit, qui devaient être offertes à la vente un certain temps dans la souste, devint une obligation qui s'ajouta à d'autres tracasseries imposées aux marchandises en transit, comme l'obligation de pesage à des endroits déterminés. Les marchands forains furent soumis à patente. Les timbres de douane et les lettres de voiture entravaient encore la fréquentation des marchés, dont les dates et les heures étaient réglementées au niveau cantonal.

Organisation de l'artisanat et réglementation corporative

Elément dynamique de l'économie urbaine, l'artisanat médiéval sut, avec des moyens très simples comme le regroupement de différentes activités par rues (tanneurs, boulangers) ou la vente dans des halles ouvertes, tirer profit de la visibilité des boutiques et de la transparence de l'offre, tout en conservant une part appréciable de sa liberté. Cependant, sous l'effet de la crise de l'économie urbaine du bas Moyen Age, l'artisanat devint l'une des activités les plus réglementées de l'Ancien Régime.

Dès le XVe s., l'artisanat des villes prétendit étendre son monopole de production aux campagnes. Regroupés en corporations, les artisans introduisirent progressivement une réglementation très contraignante qui entraîna la généralisation de la petite entreprise, le contingentement des matériaux, la délimitation des domaines d'activité entre métiers apparentés, l'interdiction des associations d'ateliers et une stricte séparation entre commerce et artisanat. Les membres des corporations jouissaient de privilèges, la concurrence était prohibée et la publicité interdite. Chaque corps de métier, comme dans l'Empire, constitua sa propre organisation, régie par des prescriptions sur la production et la qualité, et chargea des inspecteurs d'en surveiller l'application.

Les réglementations professionnelles vinrent s'ajouter aux mesures prises par les autorités des cantons qui, avec l'aide des corporations, imposèrent sans résistance leurs tarifs de prix et de salaires, conclurent des ententes sur les prix et surveillèrent de plus en plus produits et prix. Ces entraves trop rigoureuses expliquent sans doute que la liberté du commerce se soit imposée facilement lors de la révolution de 1798.

XIXe et XXe siècles

A l'époque de l'industrialisation, le marché gagna en importance et le degré d'autarcie diminua (Economie de subsistance). Au début cependant, les obstacles techniques étaient encore considérables et les coûts de transport élevés décourageaient l'importation de marchandises pondéreuses, comme le blé, le minerai de fer ou le charbon, ce qui permit par exemple à la céréaliculture ou à la sidérurgie indigènes de prospérer jusque dans le dernier tiers du XIXe s. Ensuite, les transports par chemin de fer et bateaux à vapeur, plus tard par camion et par avion, firent disparaître cette protection due à l'éloignement.

Les entraves au marché ne furent pas seulement techniques, mais aussi politiques. La Suisse, comme d'autres petits Etats industriels, pratiqua un protectionnisme sélectif teinté de dualisme: d'un côté, l'économie d'exportation, tournée vers le marché mondial, prônait la libéralisation internationale (Libre-échange), et de l'autre, l'économie intérieure (Marché intérieur) bénéficiait d'un ensemble de mesures protectionnistes qui mettaient des secteurs entiers à l'abri de la concurrence mondiale. L'exemple le plus représentatif est la politique agricole instituée à la fin du XIXe s., avec ses taxes de protection, ses contingents, ses subventions, ses garanties de prise en charge et ses prix administrés.

La République helvétique prit des mesures, telle l'abolition des restrictions corporatives, qui relevaient implicitement de la liberté du commerce et de l'industrie. Mais, par la suite, les cantons firent marche arrière sur de nombreux points et la dérégulation, qui d'ailleurs n'était guère entrée dans les faits, fut abandonnée. Ainsi, à Bâle, les bases légales de l'économie corporative existèrent jusqu'en 1871. La Constitution fédérale de 1848 garantit la liberté du commerce seulement entre les cantons, et la liberté d'industrie selon les lois du canton (mais sans discrimination entre citoyens du canton et Suisses établis). Néanmoins, l'Etat fédéral, en abolissant les péages intérieurs, en uniformisant les douanes et le système monétaire, créa des conditions décisives pour le marché intérieur. Le principe de la liberté du commerce et de l'industrie ne fit son apparition que dans la Constitution fédérale de 1874, et encore connut-il d'importantes restrictions en 1885 déjà. Les articles économiques de 1947 autorisèrent expressément la réglementation du marché, que ce fût pour des motifs de politique régionale, pour préserver des branches ou des métiers menacés ou pour maintenir une paysannerie saine et une agriculture performante. Dans le dernier quart du XIXe s., avec la disparition progressive de la protection due à l'éloignement, divers groupements tentèrent d'améliorer leur position économique par des mesures de réglementation privées ou étatiques.

La réglementation privée du marché a toujours joué un rôle important en Suisse. Le marché privé des biens et des services, précisément, est regardé comme excessivement réglementé en raison de l'organisation solide et déjà ancienne dont se sont dotés les fournisseurs (Organisations économiques et patronales). Les moyens les plus courants sont les ententes, les contrats collectifs, les cartels et les monopoles. L'accès au marché a été entravé par un tissu dense de normes relatives aux produits et de prescriptions professionnelles. Ces réglementations privées n'ont jamais fait l'objet d'un recensement systématique. Il y a lieu de distinguer entre conventions horizontales et conventions verticales. Les premières concernent notamment les conditions offertes aux clients (banques, assurances), les prix ou leurs schémas de calculation, les contingents ou les répartitions régionales (par exemple dans le cartel de la bière), les normes et les homologations (comme dans les domaines de la construction, des appareils électriques, des articles à usage sanitaire), enfin l'organisation professionnelle (certificats de capacité, examens spécialisés, interdiction de concurrence, taxes convenues). Les conventions verticales lient détaillants et grossistes. Les prix imposés furent longtemps une pratique courante, en particulier pour les revendeurs (pas de magasins discount jusqu'en 1967). Il existe aujourd'hui encore des conventions d'exclusivité ou de monopole dans la distribution (pour certaines marques d'automobiles ou articles à usage sanitaire). Selon une autre pratique habituelle, les entreprises, pour pouvoir recevoir des fournitures, devaient être affiliées à une fédération.

Affiche en vue de la votation du 5 décembre 1926 concernant l'article constitutionnel sur l'approvisionnement du pays en céréales, réalisée par Emil Cardinaux (Bibliothèque de Genève).
Affiche en vue de la votation du 5 décembre 1926 concernant l'article constitutionnel sur l'approvisionnement du pays en céréales, réalisée par Emil Cardinaux (Bibliothèque de Genève). […]

La réglementation étatique fait davantage l'objet de recherches et de discussions, ce qui ne signifie pas qu'elle soit d'une plus grande importance. Occasionnellement réclamée par certains groupes d'intérêts, elle est motivée par les carences du marché (monopole, concurrence ruineuse) ou par des phénomènes aux conséquences économiques et sociales non désirables (par exemple disparition de la paysannerie). Les circonstances firent admettre la nécessité de mesures étatiques d'envergure, comme le rationnement des vivres dans le cadre de l'économie de guerre, qui contribua au maintien de la cohésion sociale. De même, les activités illicites (commerce de stupéfiants) ou celles qui relèvent du monopole de la violence publique (police, armée) ne sont pas abandonnées à l'autorégulation du marché. La formation et la santé publique sont pour une bonne part régies par des réglementations fédérales ou cantonales. On peut distinguer en fonction de leur intensité cinq catégories de mesures: règles sur l'information (indications sur le prix, la quantité, la qualité), normes d'ordre qualitatif (attribution de responsabilité, obligation de faire des rapports) ou quantitatif (taxes, subventions, paiements directs, garantie de prise en charge, réserves obligatoires, impôts et droits de douanes, dispositions pénales, interdictions), autorisations (concessions, contingents, certificats de capacité) et dispositions cantonales d'exécution.

Depuis les années 1960, sous l'effet de l'adhésion à l'AELE, au Gatt, à l'OMC, les droits de douane ont considérablement perdu de leur importance. La montée du néolibéralisme, dès les années 1970 et surtout 1990 (groupe de travail sur l'économie de marché en 1991-1992; livres blancs de 1991 et 1995) a peu à peu répandu l'idée que la Suisse avait besoin d'une dérégulation, en postulant une carence de l'Etat plutôt qu'une carence du marché. Ce courant de pensée visait à l'abolition, ou pour le moins à l'assouplissement, des normes contractuelles et légales, des restrictions d'accès au marché et des réglementations de prix et de quantités, en limitant toutefois sa réflexion presque exclusivement à la réglementation étatique. Le débat sur l'adhésion à l'Espace économique européen raviva l'exigence d'une redéfinition du marché intérieur, avec pour objectifs principaux l'harmonisation des réglementations à l'intérieur du pays (des taux fiscaux, par exemple) et leur reconnaissance réciproque (diplômes, concessions), l'abolition des barrières régionales pour l'accès au marché (concessions pour électriciens, appareilleurs sanitaires, avocats, professions médicales) et de tout traitement de faveur accordé pour des raisons politiques à certaines branches (dans la politique des étrangers) ou à certains fournisseurs (Soumissions). Il s'en est suivi, sous le terme générique de dérégulation, l'adoption, outre la loi fédérale sur le marché intérieur, en 1995, de toute une série de mesures à divers niveaux: durcissement de la loi sur les cartels, refonte de la commission de la concurrence (1995), promulgation de la loi fédérale sur les entraves techniques au commerce (1995), nouveau statut de la Poste et des CFF, suppression des monopoles (par exemple dans les télécommunications), adoption de lois et de prescriptions plus souples (travail, étrangers) et, dans les cantons, assouplissement des contraintes (lois sur les auberges, heures d'ouverture des commerces, police des constructions, etc.). La dérégulation n'est pas automatiquement synonyme de privatisation et n'entraîne pas nécessairement une augmentation de la concurrence. Souvent, la concurrence doit même être garantie par des organismes étatiques institués à cet effet, par des lois, des règles sur les appels d'offres, des contrats de prestations, c'est-à-dire par de nouvelles mesures de réglementation.

Sources et bibliographie

Moyen Age et époque moderne
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XIXe et XXe siècles
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  • U. Ledergerber et al., Regelungsdichte nach Branchen, 1998
  • A. Mach, éd., Globalisation, néo-libéralisme et politiques publiques dans la Suisse des années 1990, 1999