Douanes

Antiquité et Moyen Age

Les recettes douanières représentaient une part substantielle des ressources de l'Empire romain. Le territoire de la Suisse faisait partie d'un arrondissement douanier qui englobait plusieurs provinces gauloises; on y levait la quadragesima Galliarum (taxe du quarantième, soit 2,5%). Les principaux postes de douane se trouvaient à Acaunum (Saint-Maurice), Genava (Genève) et Turicum (Zurich).

Au haut Moyen Age, les douanes étaient un des principaux attributs du pouvoir seigneurial. Le droit de lever des impôts et des taxes était cependant lié obligatoirement à une contrepartie: garantie de protection et, plus tard, prestations offertes par le personnel des douanes. Cela impliquait une affectation précise (causa finalis) des sommes perçues: les péages devaient servir à l'entretien des routes et des ponts, l'octroi au bon fonctionnement et à la sécurité des marchés. Les droits de passage sans contrepartie étaient à l'origine interdits. Dans les transports par eau, la contre-prestation consistait par exemple en ouverture de ponts mobiles, en autorisation d'amarrage ou d'ancrage. Les Carolingiens mirent les douanes au service de leur politique commerciale et intervinrent en accordant des exemptions. Le polyptyque rhétique du IX^e s. contient des indications précises sur le montant des droits de douane à Walenstadt.

A partir du début du X^e s., comme l'atteste l'ordonnance de Raffelstetten, qui réglait les taxes pour le passage du Danube à Enns en Haute-Autriche, les principes d'imposition favorables au commerce et fondés sur une contre-prestation firent place à d'autres pratiques: on leva de plus de plus de droits de passage sans contrepartie, dans une perspective essentiellement fiscale; les douanes se différencièrent et l'on fixa les tarifs non plus globalement par chargement (de char, de mulet, de bateau), mais selon le genre de marchandise et le poids.

Les tarifs douaniers des villes marchandes de Chiavenna et Côme, comme celui de Bellinzone - le sud des Alpes a livré des documents plus anciens que le nord - renseignent sur les charges douanières et sur les marchandises qu'elles frappaient. Celui de Côme était très détaillé et distinguait des taxes d'entrée, de sortie et de transit; les taux étaient en outre différents selon les routes, les itinéraires via Magadino ou via le Monte Ceneri. Ensuite, en 1372, le dazio della mercantia de Côme fut relevé d'un tiers. Jusqu'à l'époque moderne, il fut de 5% de la valeur de la marchandise, comme à Milan. Le régime douanier de Milan était au bas Moyen Age le plus détaillé au sud des Alpes; le tarif pour les épices y comptait 215 positions.

L'importance des recettes douanières explique l'intérêt des seigneurs pour les grands axes qui passaient par leur territoire, notamment pour les accès aux cols alpins. Le rentier des Habsbourg (vers 1300) mentionne des recettes douanières, ce qui montre le rôle des voies commerciales et de leurs postes de douane. D'après Aloys Schulte, la douane du Gothard entre Hospental et Reiden offrait aux Habsbourg des revenus supérieurs non seulement à ceux de toutes leurs autres douanes importantes (Brugg, Fribourg, Hauenstein et Othmarsheim), mais aussi à l'ensemble des recettes fiscales de leurs villes du Plateau (Mellingen, Aarau, Brugg, Zoug, Lenzbourg, Sursee, Sempach, Lucerne, Winterthour, Diessenhofen et Zofingue) et à peine inférieurs à ceux de leurs possessions en Alsace. Quant à la Savoie, dont les comtes avaient acquis au XII^e s. des droits sur le nord et l'ouest du Léman, le Bas-Valais et le val d'Aoste, elle contrôlait le trafic par le Grand-Saint-Bernard, ce qui lui a valu le surnom de "gardienne des cols".

Vers 1400, tandis que l'influence des Habsbourg déclinait en Autriche antérieure, les villes commencèrent à développer leur politique douanière. Avant même d'obtenir un privilège douanier de l'empereur Sigismond (1415), Lucerne taxait le transit par le Gothard: son plus ancien tarif connu date de 1390. Il s'appliquait notamment aux draps, métaux et poissons; il entraînait un renchérissement dont se plaignaient les commerçants de Milan et d'ailleurs. Au XV^e s., Lucerne créa un office spécial de receveur et comptabilisa beaucoup plus précisément ses recettes douanières, dont l'importance semble donc avoir augmenté. Au bas Moyen Age, la ville de Schaffhouse, bien située sur le Rhin, couvrait en moyenne 15% de ses dépenses par ses revenus douaniers, quand bien même ils étaient très fluctuants, affectés par les guerres, les crises politiques, les épidémies et les épizooties qui entravaient les échanges.

Epoque moderne

Au bas Moyen Age et à l'époque moderne, les droits de douane constituaient, au même titre que l'ohmgeld, des impôts de consommation, perçus en ville comme à la campagne. Ils frappaient les marchandises exportées et importées et étaient levés aux lieux de passage (pont, rivière, marché, ville). Le droit de guidage ou d'escorte (Geleitzoll) recula aux XVII^e et XVIII^e s. devant les douanes frontalières.

Les spécialistes se partageaient entre caméralistes, qui préféraient, pour des raisons théoriques et techniques, les impôts sur la consommation et sur le trafic commercial, et tenants du droit naturel, qui jugeaient plus équitable la taxation personnelle sur le revenu et la fortune. La part des impôts indirects - et donc des douanes -, relativement modeste jusqu'en 1500 dans la plupart des monarchies européennes et dans les cantons-villes de la Confédération, se mit ensuite à augmenter. On le voit à l'exemple de Lucerne. Après la guerre de Trente Ans et plus encore dans la seconde moitié du XVIII^e s., la ville augmenta continuellement les divers droits de douane (ponts, marchés, frontières), prélevés dans les campagnes. Ces revenus s'ajoutant aux pensions, il n'était pas nécessaire - sauf exception, par exemple de 1691 à 1701 - de lever des impôts directs comme à Schaffhouse ou Saint-Gall. L'extension des droits de douane engendra d'une part des protestations bruyantes - la suppression des impôts indirects était une des exigences des campagnards pendant la guerre des Paysans - et d'autre part la contrebande. Vers la fin du XVIII^e s., le canton comptait trente-six postes de douane, contre trente-trois à Berne et moins de la moitié à Soleure, qui suivait pourtant une politique analogue depuis 1767. Les recettes douanières de Lucerne couvraient 3 à 10% des dépenses de l'Etat entre le XV^e s. et le milieu du XVIII^e, 20 à 30% dans la seconde moitié du XVIII^e s.

Le bureau de l'octroi à Pont-de-Thielle en 1792. Eau-forte aquarellée de Caspar Leontius Wyss (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv). […]

La douane jouait un rôle dans le choix des itinéraires commerciaux. La légère diminution du trafic au Gothard pendant le troisième tiers du XVII^e s. (entre les deux guerres de Villmergen) est due non seulement aux tensions confessionnelles, mais aussi à la cherté des taxes entre Bâle et Bellinzone, qui poussa les marchands à préférer les cols grisons. Au XVIII^e s., les finances d'Uri reposaient avant tout sur les douanes et péages, qui représentaient 55% des recettes en 1756, 72% en 1794. Dans le canton d'Uri comme dans celui du Tessin créé en 1803, les droits de douane fournirent jusqu'en 1848 la majeure partie des recettes de l'Etat.

De la République helvétique à la fondation de l'Etat fédéral

L'unification des douanes ne progressa guère entre 1798 et 1848. Sous la République helvétique, elle se heurta comme d'autres tentatives de réforme (dîmes et cens fonciers, poids et mesures, postes) aux intérêts particuliers et au problème des droits en mains privées. En 1801, le Conseil législatif autorisa le Conseil exécutif à uniformiser le système douanier, sur la base du plafond de 6% décrété deux ans auparavant pour toutes les douanes (intérieures et frontalières). Mais on n'aboutit pas à une loi. L'ordonnance imposée par la France ne fut abolie qu'en 1813 et remplacée par le premier tarif douanier fédéral.

Le Pacte fédéral de 1815 prévoyait l'encaissement de droits de douane à la frontière de la Suisse, destinés avant tout à alimenter la caisse de guerre fédérale, mais en matière de commerce et de douanes, il laissait une grande liberté aux cantons. Ceux-ci pouvaient conclure des traités commerciaux avec d'autres Etats, gardaient le contrôle des douanes et péages existants approuvés par la Diète, et avaient le droit d'en instituer de nouveaux, sous réserve toutefois d'approbation ultérieure par la Diète. La Suisse connut alors, comme avant 1798, une multitude de douanes cantonales sans aucune coordination entre elles; il y en avait plus de 400 en 1823. Des droits étaient perçus par les cantons, mais aussi par certaines communes ou collectivités, voire par des particuliers; ils frappaient l'importation, l'exportation, le transit, sous forme de péages sur les routes et les ponts, d'octroi sur les marchés, de droit d'escorte. Leurs effets économiques étaient divers: certaines branches bénéficiaient de leur protection, alors que les exportateurs souffraient des entraves au commerce qui en résultaient. Les charges douanières à l'intérieur de la Suisse étaient relativement modérées pendant la première moitié du XIX^e s., si on les compare avec celles d'Etats traditionnellement protectionnistes comme l'Autriche et la France, ou même avec celles de la Grande-Bretagne et de la Confédération germanique (puis de son union douanière fondée en 1834, le Zollverein). Les droits de douane perçus aux frontières de la Confédération l'étaient pour des raisons fiscales et non dans un but de politique commerciale; les droits cantonaux, parfois élevés, grevaient surtout les marchandises en transit.

Dans les années 1820 et au début des années 1830, on commença à souhaiter une certaine coordination, pour faciliter le commerce avec les pays voisins et le transit à l'intérieur de la Suisse, mais ce vœu n'eut guère d'effet concret, malgré les efforts du réviseur fédéral des douanes Johann Caspar Zellweger. Les tentatives de défense contre la politique protectionniste française divisaient la Suisse en deux. Le "concordat de représailles" regroupa en 1822 treize cantons et demi avant d'être abrogé deux ans plus tard par la Diète. Les négociations en vue de créer un concordat de tous les cantons sis sur l'axe est-ouest échouèrent du fait des divergences d'intérêts entre Suisse orientale et occidentale; un concordat fut toutefois signé en 1831 pour l'itinéraire de Rorschach aux Verrières. La même année, une révision des douanes intérieures visant à faciliter les échanges intercantonaux de denrées alimentaires, de marchandises et de produits industriels se heurta à l'opposition de Berne, qui taxait plus lourdement les vins des autres cantons que les siens propres et ne voulait faire aucune concession aux Vaudois sur ce point.

La révision du Pacte fédéral, en 1832, procura une nouvelle occasion de refondre le système. Le plan Rossi prévoyait la perception de droits de douane aux frontières de la Suisse et la suppression de toutes les douanes intérieures, les cantons gardant néanmoins la compétence de lever des péages sur les routes, sur les ponts et sur les transports par eau. Mais le projet ne prévoyait aucun dédommagement pour les recettes ainsi perdues; il se heurta notamment à l'opposition de cantons de montagne peu industrialisés (Tessin, Uri, Grisons). La version remaniée par la Diète en 1833 garantissait à nouveau les douanes intérieures et abolissait même l'interdiction de désavantager les produits d'autres cantons. La révision échoua finalement, en dépit de ces concessions au fédéralisme.

Dans les années suivantes, les efforts se concentrèrent sur la réduction des obstacles au commerce à l'intérieur des cantons, sur la simplification du système douanier et sur l'abaissement des taxes. En 1835, Zurich renonça à toutes ses douanes cantonales et finança ses dépenses uniquement par l'impôt direct. Son exemple fut admiré, mais non suivi; la plupart des cantons continuèrent à lever des droits d'entrée, de sortie et de transit. En 1841, le canton de Berne opta pour un système purement frontalier. Un relevé fédéral dénombrait en 1844 quelque 370 postes frontaliers cantonaux, dont 147 sur les frontières de la Confédération, et plus de 180 à l'intérieur des cantons, soit au total environ 550.

Détail de la carte douanière de la Suisse (1825), 2^e version, réalisée par le cartographe Heinrich Keller (Archives fédérales suisses, Berne, D0#1000/3#967*). […]

Les nombreuses initiatives visant à abolir les douanes intérieures et à centraliser le système douanier n'eurent aucun résultat concret avant 1848; en revanche, les négociations engagées dans les années 1840, à l'initiative du canton de Berne, pour créer des unions douanières intercantonales sur le modèle du Zollverein allemand, eurent davantage de succès. Berne, Argovie, Soleure et Bâle-Campagne se rallièrent peu avant la guerre du Sonderbund à un concordat qui aurait pu s'étendre à d'autres cantons, si le conflit politique et militaire n'avait pas éclaté. Le passage de la confédération d'Etats à l'Etat fédéral ne se fit pas par l'intermédiaire d'une union douanière; au contraire, la centralisation des douanes fut le résultat de l'union politique.

De la fondation de l'Etat fédéral à nos jours

Comme les douanes fournissaient aux cantons une bonne partie de leurs recettes, leur réorganisation lors de l'élaboration de la Constitution fédérale de 1848 fut très disputée. Après d'âpres négociations, les tenants de la centralisation l'emportèrent: la Confédération reçut la compétence de conclure des traités douaniers et commerciaux (art. 23) et se vit attribuer la perception des droits de douane aux frontières de la Suisse; les douanes intérieures furent abolies et les cantons indemnisés pour cette perte, mais on ne toucha guère aux impôts de consommation cantonaux. L'Argovien Friedrich Frey-Hérosé fut le premier chef du Département du commerce et des douanes. Il eut l'assistance d'un secrétaire des douanes; le poste de directeur des douanes, prévu par la loi, ne fut pourvu qu'en 1864.

La centralisation coûta cher. Les annuités versées aux cantons, à titre de rachat, étaient plus élevées que leurs anciennes recettes douanières; mais les droits perçus par la Confédération augmentèrent plus fortement que prévu, grâce à la haute conjoncture régnant dans l'économie suisse et internationale: en 1861, ils étaient quatre fois et demi supérieurs aux montants budgétés en 1848.

En raison de l'unification des monnaies, le tarif douanier de 1849 dut être remplacé en 1851 déjà par un tarif général, qui se maintint presque sans changement pendant plus de vingt ans. Il avait une justification purement fiscale, conformément à la doctrine du libre-échange. La Constitution de 1874 élargit les compétences de la Confédération, par exemple dans le domaine de la défense nationale ou des travaux publics; les dépenses passèrent de 14,9 à 38,2 millions de francs entre 1874 et 1890. Pour faire face à ces besoins accrus, il était logique d'augmenter les droits de douane, principale ressource de la caisse fédérale (trois quarts des recettes). La première révision du tarif ainsi justifiée eut lieu en 1878, en pleine dépression économique internationale. Alors que la plupart des Etats voisins s'étaient ralliés au protectionnisme, la Suisse s'en tenait encore au principe du libre-échange, donc à des droits de douane peu élevés. Mais au milieu des années 1880, lorsque les associations économiques et notamment l'Union suisse du commerce et de l'industrie prirent de l'influence, la Suisse adopta une politique douanière plus active; elle releva ses taux dans les tarifs de 1884, 1887 et 1891 et ne les réduisit que dans la mesure où ses partenaires commerciaux faisaient de même. De ce fait, il fallut surveiller davantage la frontière, qui avait été divisée en arrondissements douaniers (cinq en 1848, six dès 1850), chacun ayant à sa tête un directeur nommé par le Conseil fédéral. Dans la plupart des cantons, le contrôle douanier incombait à des gendarmes cantonaux. En 1894, cette tâche fut confiée au corps des gardes-frontières créé par la Confédération.

La politique douanière se révéla fructueuse après 1900. Le tarif de 1902 comptait 1164 positions, dont plus de 700 furent réduites dans les années suivantes par le biais de traités de commerce. Sa révision en 1921 visait à relever les droits de douane pour ramener à son niveau d'avant-guerre la charge fiscale qui pesait sur les importations et que l'inflation avait fortement entamée pendant la guerre. Introduit par un arrêté fédéral urgent, ce tarif protectionniste induisit un renchérissement de l'essence, du tabac, de la bière, du café, etc., que la population accepta mal. Mais le référendum dont il fut l'objet échoua en 1923 et il resta en vigueur jusqu'en 1959.

Droits de douane à l'importation et recettes de la Confédération 1950-2012 […]

Dans la seconde moitié du XX^e s., la Suisse adhéra à nombre d'organisations économiques internationales dont le but consistait surtout à réduire les barrières douanières et commerciales. L'adhésion provisoire au GATT eut lieu en 1958, la fondation de l'Association européenne de libre-échange (AELE) en 1960; la Suisse conclut en 1973 un accord de libre-échange avec la Communauté européenne (Union européenne) et entra en 1995 dans l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les douanes perdirent rapidement leur importance pour la caisse fédérale; en 2011, les droits à l'importation (1,05 milliard de francs) ne représentaient plus que 1,6% de ses recettes.

Au début du XXI^e s., les droits sont déterminés par la loi de 1986 sur le tarif des douanes, plusieurs fois modifiée et complétée. L'ordonnance de 1998 sur la mise en vigueur des taux du tarif général convenus dans le cadre de l'OMC est valable depuis 1999. L'imbrication croissante de l'économie suisse dans la zone commerciale européenne exige que la législation douanière suisse devienne plus compatible avec celle de l'Union européenne. L'administration des douanes a élaboré en 1999 un projet de loi sur les douanes qui se rapproche le plus possible du droit douanier européen, lequel s'appuie sur un code des douanes de 253 articles assorti d'une ordonnance d'exécution. Dans sa conception générale et sa structure, le projet suisse est analogue au code européen, dont il reprend la procédure et l'essentiel du contenu, mais il est nettement plus court, avec 125 articles seulement. Les accords bilatéraux II, conclus en mai 2004, prévoient une étroite coopération entre les autorités administratives et judiciaires suisses et européennes, et règlent notamment leur collaboration dans la lutte contre la fraude douanière et la contrebande.