De manière générale, l'expression politique des grains désigne l'ensemble des mesures destinées à fournir des céréales à la population (Approvisionnement économique du pays). Une telle politique a pour but d'écarter ou d'atténuer les disettes ou la famine. En Suisse, les efforts des cantons pour réglementer les cultures (Céréaliculture), l'entreposage, la valorisation et la distribution des céréales (Marché agricole) ont occupé une place centrale dès le XVe s. La politique des grains des XIXe et XXe s., plus fréquemment appelée politique céréalière, est essentiellement liée à la politique agricole et à la politique économique de la Confédération.
Moyen Age et époque moderne
Entre le Moyen Age et le XVIIIe s., la politique des grains passa des diverses formes d'approvisionnement organisées par les villes ou les couvents au stockage par les Etats territoriaux, destiné à surmonter les crises. A l'origine, les revenus de la dîme et des cens suffisaient à couvrir les besoins en céréales des couvents, de même que les marchés ordinaires assuraient l'approvisionnement des populations urbaines. Au XVe s., dans le cadre d'un vaste processus de communalisation, les Conseils municipaux se mirent à intervenir en introduisant une réglementation du marché. Ils créèrent leurs propres dépôts, utilisant les recettes céréalières pour payer des salaires en nature et vendant les surplus. Les ordonnances souveraines des cantons sur les marchés et les revendeurs (bladiers, Hodler) eurent pour objectif d'imposer les marchés urbains comme seuls lieux de vente des céréales produites et commercialisées sur leur territoire.
Dans la seconde moitié du XVe s., la demande accrue qui résulta de l'augmentation de la population et du volume des revenus provoqua des pénuries sensibles sur les marchés, la spéculation, des poussées de renchérissement, une augmentation constante des prix. Elles entraînèrent la mise en place d'une politique des grains systématique. En raison du développement intensif de l'Etat et des administrations publiques, l'effectif du personnel administratif gonfla, entraînant une augmentation du volume des salaires en nature. Afin de couvrir leurs besoins en céréales, les autorités urbaines cherchèrent à augmenter leurs revenus en nature plutôt que de passer par le marché. Pour y parvenir, elles achetèrent des droits de patronage, de dîmes et de cens (Droits seigneuriaux). Ces acquisitions, qui fournirent des recettes régulières sous la forme de céréales diverses, augmentèrent la charge de travail et conduisirent à la création de fonctions administratives spécifiques, celle de directeur des grains par exemple. Il s'agissait de surveiller la perception des dîmes, des cens et d'autres impôts en nature (Redevances féodales) et d'assurer la sécurité des entrepôts. Il fallait aussi entretenir ces derniers, s'occuper du versement des salaires en nature et organiser la commercialisation des surplus.
Arrivée des sacs de grain à la halle aux blés près du Fraumünster de Zurich. Dessin à la plume et lavis dans l'annuaire officiel de Gerold Escher, vers 1700 (Aargauer Kantonsbibliothek, Aarau, MsMurF 33: 2, p. 426).
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La Réforme apporta des avantages aux cantons protestants, puisque les biens sécularisés des couvents et des églises (et donc les dîmes et les cens) furent placés sous l'administration de l'Etat, alors que les cantons catholiques restèrent pour la plupart largement dépendants du marché. De la fin du XVIe au XVIIIe s., la politique des grains inclut de plus en plus d'éléments de politique culturale, de commerce, de prix, de sécurité de l'approvisionnement. En créant la Chambre des blés en 1628, Genève se dota même d'un instrument de gestion de crise. Les dépôts d'Etat prirent de l'ampleur (Greniers). Les marchands privés se virent obligés de conserver des stocks minimaux. Dans le cadre de la politique de sécurité, la population des campagnes fut incluse dans le calcul des besoins minimaux. En cas de fort renchérissement, les autorités réagissaient en vendant à bas prix les céréales stockées. Afin d'augmenter la production et la productivité, les communautés villageoises encouragèrent l'amélioration des sols et les enclosures, ce que les autorités cantonales tolérèrent, voire favorisèrent. Fondée en 1652, la Chambre des blés de Berne gérait à la fin de l'Ancien Régime quarante greniers, tant dans la partie alémanique du canton que dans le Pays de Vaud. En fonction des besoins régionaux et sur mandat de la Chambre, de grandes quantités de céréales étaient transportées d'une région à l'autre du canton, par exemple de la région lémanique vers l'Argovie. Au XVIIIe s., les sociétés économiques jouèrent elles aussi un rôle actif dans la politique frumentaire (Physiocratie). Pour augmenter les rendements, on encouragea non seulement l'utilisation d'engrais verts, mais aussi l'affouragement à l'étable pendant l'été et l'emploi du purin (Engrais). Au XVIIe s., l'expérience faite en temps de guerre du blocage des exportations de céréales à destination de la Suisse par les puissances voisines (à partir de la Savoie, de la Franche-Comté, de l'Alsace, du Sundgau, ou du Klettgau qui transitaient dans ce cas par le lac de Constance) entraîna la création, dans le cadre de la Diète, d'un embryon de politique fédérale des grains et d'intervention commerciale auprès des puissances en question.
XIXe et XXe siècles
Sous l'Helvétique, la politique des grains resta encore ponctuelle sur le plan national. Le mouvement de libération de la paysannerie et l'amorce de la suppression des dîmes et des cens, conquêtes de la révolution helvétique, furent certes déterminants pour la politique céréalière. Mais en raison de l'état désastreux des finances de la République helvétique et de la situation précaire de l'approvisionnement, aucun changement radical ne put intervenir. En 1798, le nouveau gouvernement fit immédiatement inventorier les réserves de grains et intervint dans le commerce des céréales en interdisant l'exportation et la distillation. Il délégua d'autres mesures aux cantons et aux communes. Les marchands privés furent chargés d'importer des céréales et d'approvisionner les marchés, mais, lorsque la guerre de coalition éclata, ils eurent du mal à respecter cette injonction.
Après 1803, les magistrats d'Ancien Régime revenus au pouvoir exigèrent le rétablissement des structures traditionnelles. Dans les années 1830, les cantons dotés de Constitutions libérales adoptèrent de nouvelles lois qui concrétisaient la liberté d'exploitation. L'agriculture put de ce fait être modernisée en divers endroits et le rendement des surfaces s'améliora nettement; il tripla par exemple dans le canton de Zurich. La libre exploitation signifiait la fin de la politique des réserves publiques et des redistributions de céréales. Celles-ci n'étaient plus l'affaire de l'administration, mais bien celle du marché.
Par la suite, notamment dans la foulée de l'effondrement des prix lors des vingt dernières années du XIXe s., la surface céréalière du pays diminua fortement jusqu'en 1910; en moyenne suisse, elle tomba alors à 40% de ce qu'elle était au milieu du XIXe s., à un peu plus de 20% dans le canton de Zurich, progressiste, et à environ 80% dans celui de Berne, conservateur. A la suite de cette crise, la politique commerciale agricole devint de plus en plus protectionniste (Commerce extérieur). Mais comme les besoins du pays en céréales panifiables ne pouvaient être couverts qu'à 40%, les céréales furent exemptées de taxes douanières protectionnistes dans le tarif de 1902 (Douanes). Les effets négatifs qu'amena l'absence d'une politique céréalière entre 1914 et 1918 (Economie de guerre) entraînèrent une série de mesures destinées à garantir l'approvisionnement en grains, notamment l'insertion en 1929 de l'article 23bis dans la Constitution fédérale, les lois fédérales sur le blé de 1932 et sur l'agriculture de 1938. Grâce au Plan Wahlen, la production indigène, qui fournissait environ 25% des besoins vers 1900, monta à 52% entre 1941 et 1943 et celle des céréales panifiables atteignit 55% durant cette période. La loi sur l'agriculture de 1951, avec l'organisation du marché des céréales qu'elle prescrivait, mit en place un instrument permettant à la production indigène de subvenir autant que possible aux besoins du pays. Pour les céréales fourragères, le degré de couverture, qui se situait encore autour de 20% en 1970-1972, atteignit plus de 80% en 1989-1990; en 1992, les céréales panifiables couvraient même 85% des besoins, ceux-ci étant évalués à 450 000 t. L'article 23bis fut abrogé en 1998. La Confédération se retira en grande partie du commerce des céréales et confia ses stocks à des entreprises privées. Les professionnels de la production, de l'entreposage, du commerce et de la transformation des céréales se regroupèrent en 1999 pour créer Swiss Granum l'organisation de la branche. A la fin du XXe s., la politique fédérale intervint à nouveau à la suite d'un nouveau problème, celui de la production et de l'importation de céréales génétiquement modifiées (Biotechnique).
Sources et bibliographie
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- M. Lemmenmeier, Luzerns Landwirtschaft im Umbruch, 1983
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- A.-M. Piuz, L. Mottu-Weber, L'économie genevoise, de la Réforme à la fin de l'Ancien Régime, 1990
- Ch. Köppel, Von der Äbtissin zu den gnädigen Herren, 1991
- GKZ, 3
- M. Körner, «Kornhäuser in der städtischen Versorgungspolitik», in "Währschafft, nuzlich und schön", cat. expo. Berne, 1994, 25-29
- Pfister, Bern
- A. Ineichen, Innovative Bauern, 1996
- M. Dubini, «Importazioni, esportazioni, prodotti strategici», in Storia della Svizzera italiana dal Cinquecento al Settecento, éd. R. Ceschi, 2000, 195-222
- A. Brandenberger, Ausbruch aus der "Malthusianischen Falle", 2004
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