Champ d'action politique portant sur les aspects juridiques, économiques, sociaux et écologiques des transports. Etroitement liée, depuis les dernières décennies du XXe s., à l'aménagement du territoire, la politique des transports s'intéresse, dans son domaine, à la législation, aux moyens permettant d'organiser et d'influencer l'offre et la demande, aux infrastructures et aux questions de financement. Sur le plan national, ses principaux acteurs étaient, au début du XXIe s., le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (notamment les Offices fédéraux des transports, des routes et celui de l'aviation civile), les Chemins de fer fédéraux (CFF) et d'autres compagnies de transports, l'Union des transports publics et divers clubs automobiles.
Routes carrossables et voies ferrées au XIXe siècle
Les programmes de construction de routes de certains cantons, par exemple Berne, au XVIIIe s. préfigurent la politique des transports, telle qu'elle se développera, sur une base communale et cantonale avec l'aménagement du réseau routier dès les années 1830 et l'arrivée des chemins de fer dès les années 1850. Les chantiers routiers et ferroviaires seront désormais ses chevaux de bataille. Jusque dans la seconde moitié du XXe s., on ne se soucia pas de coordination entre les différents moyens de transport: chaque secteur avait sa politique particulière, sa législation, son financement et sa planification.
La construction de routes carrossables nécessitait l'établissement d'une réglementation (aspects techniques, entretien, financement, usage) et amena la plupart des cantons à édicter de nouvelles lois routières. Les voies locales dépendaient des communes, celles d'importance suprarégionales relevaient principalement des cantons. La Constitution de 1848 remit à la Confédération la haute surveillance sur les routes et ponts d'importance nationale et autorisa la suppression des péages. Mais des représentants des cantons et des milieux économiques intervinrent au Parlement pour que les routes et chemins de fer restent largement de compétence cantonale. La Confédération vit donc son rôle limité à la possibilité de soutenir financièrement certains projets et à l'entretien des chevaux de poste, ainsi qu'à la conclusion des accords internationaux en matière de transports. Ainsi elle négocia en 1869-1870, avec l'Italie et l'Allemagne, le traité sur la construction des Chemins de fer du Gothard. Cependant, la loi de 1872 sur les chemins de fer remit à la Confédération le droit d'accorder des concessions, ainsi que le contrôle de la construction, de l'exploitation, des horaires et des tarifs. En 1898, le peuple approuva le rachat des cinq plus grandes compagnies (étatisation): la Confédération devint ainsi, avec la création des CFF, le principal acteur du secteur ferroviaire suisse.
Prépondérance du secteur routier
Le développement des chemins de fer réduisit la navigation à la portion congrue dans les transports de personnes et de marchandises. Les routes gardèrent leur importance dans le trafic local (accès aux gares); elles en acquirent une nouvelle à l'arrivée de l'automobile vers 1900. Succédant à un concordat de 1904, la première loi fédérale sur la circulation des véhicules automobiles et des cycles imposa une réglementation unifiée en 1932.
La Confédération soutint les cantons dans la modernisation de leurs réseaux routiers en leur rétrocédant dès 1928 une partie des droits de douane sur les carburants. L'affectation obligatoire d'une importante portion de ces droits à la construction de routes et les progrès rapides de la motorisation eurent un effet boule de neige, car plus on mettait de moyens à disposition pour améliorer les routes, plus le nombre des automobiles augmentait. En fin de compte, de fortes sommes étaient destinées aux routes nationales et principales, tandis que les transports publics ne bénéficiaient pas d'une manne comparable.
Trafic aérien et naval
Depuis 1920, la navigation aérienne est du ressort de la Confédération, qui exerce à partir de 1950 la haute surveillance sur l'aviation suisse (octroi de concessions, contrôle de l'espace aérien). Laissant la construction et l'exploitation des aéroports aux cantons qui les abritent et à des entreprises privées, elle a participé aux frais engendrés par les aéroports nationaux de Zurich-Kloten, Genève-Cointrin et Bâle-Mulhouse. Après le refus de l'EEE (1992), le principal objectif de la politique aérienne suisse fut d'assurer aux compagnies helvétiques des droits d'atterrissage et un libre accès au marché dans l'Union européenne.
Les entreprises suisses de navigation sont concessionnées, depuis 1919, par la Confédération. Au début du XXIe s., seuls les transports de marchandises sur le Rhin (jusqu'à Bâle) et le trafic touristique ont gardé une importance économique notable. La Confédération contribue aux frais des ports rhénans et conclut des accords internationaux. Elle surveille, par le biais de l'Office de la navigation maritime (rattaché au Département des affaires étrangères), la navigation en haute mer sous pavillon suisse et encourage l'achat de navires en cautionnant des armateurs suisses.
Tentatives de coordination
La crise économique et la concurrence entre la route et le rail conduisirent en 1935 à un premier essai avorté de coordination officielle de ces deux moyens de transport: le trafic à longue distance aurait dû se faire par train, le trafic local par route. Le "statut des transports automobiles", en vigueur de 1938 à 1951, visait un but analogue; mais sa transformation en une loi échoua devant le peuple, de même que la tentative d'ancrer dans la Constitution un droit de la Confédération à réglementer et coordonner tous les moyens de transport (1946).
Dépassées par l'accroissement du trafic, les villes de Bâle, Berne et Zurich chargèrent des spécialistes d'élaborer des plans globaux de circulation, entre 1950 et 1965. Dès le milieu des années 1960, de tels plans devinrent de plus en plus un instrument des politiques cantonales ou régionales. La réalisation la plus ambitieuse, à cet égard, fut la Conception globale suisse des transports (rapport final présenté en 1977), censée faciliter une coordination entre tous les secteurs de la politique des transports et de celle-ci avec les domaines proches (aménagement du territoire, politique économique et énergétique). Le Conseil fédéral en tira son projet de "politique coordonnée des transports", que le peuple rejeta en 1988.
Réorientation et coordination avec l'Europe
Malgré le refus de l'article constitutionnel, nombre des idées qu'il contenait furent concrétisées, par exemple la redevance sur le trafic des poids lourds (forfaitaire, puis dès 2001 liée aux prestations) ou l'élargissement de l'affectation du revenu des taxes douanières sur les carburants à la couverture des coûts engendrés par le trafic routier. On mit aussi en œuvre des projets ferroviaires: amélioration des infrastructures (Rail 2000), réorganisation des CFF. En 1982 et 1987, la Confédération confia aux CFF des mandats de prestations pluriannuels et leur garantit la prise en charge des déficits dus à des services rendus à l'économie générale.
Le poids croissant des questions environnementales et le processus d'intégration politique et économique au sein de l'UE conduisirent à une réorientation de la politique suisse des transports. En 1992, le peuple accepta l'arrêté relatif à la construction d'une nouvelle ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA), qui permit de lancer le percement de tunnels de base au Lötschberg et au Gothard. En 1994, il approuva l'initiative des Alpes, qui ancrait dans la Constitution le principe du transfert du trafic marchandises de la route au rail. Les frais en sont en grande partie couverts par le fonds de financement des projets d'infrastructure des transports publics (fonds FTP), créé en 1998, alimenté par la TVA, l'impôt sur les huiles minérales et des prêts de la Confédération. Les modalités concrètes en sont fixées par une loi entrée en vigueur en 2001.
La nouvelle politique suisse en matière de transports, soucieuse de protection de l'environnement, entra parfois en contradiction avec le libéralisme prévalant dans l'UE. Dans le cadre des accords bilatéraux, le Conseil fédéral négocia un arrangement dans lequel l'UE acceptait la politique suisse de transfert de la route au rail. La Suisse admettait en contrepartie l'ouverture du marché des transports réclamée par l'UE. Dans le domaine routier, cela signifiait d'élever, avant 2005, de 28 à 40 t le poids maximal des camions autorisés en Suisse et de faciliter mutuellement l'accès au marché pour les entreprises de transports. Dans le domaine ferroviaire, les modifications énumérées dans l'accord entré en vigueur en 2002 étaient en fait déjà appliquées: depuis 1999, les compagnies suisses et européennes avaient libre accès au réseau ferré suisse pour le trafic des marchandises. Cette nouveauté avait été rendue possible par la réorganisation des CFF (loi de 1996). Le grand projet pour le "futur développement de l'infrastructure ferroviaire" (ZEB) prévoit un aménagement du réseau. La loi fédérale correspondante (LDIF) est entrée en vigueur en 2009.
Sources et bibliographie
- C. Kaspar, Die schweizerische Verkehrspolitik im Rückblick, 1976
- U. Klöti, «Verkehr, Energie und Umwelt», in Manuel système politique de la Suisse, éd. G. Schmid, 4, 1993, 225-300
- F. Walter, éd., La conception globale des transports a 20 ans - qu'en est-il advenu?, 1998
- H.-U. Berger et al., Verkehrspolitische Entwicklungspfade in der Schweiz, 2009