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Construction de logements

Logement social

La construction de logements est l'un des volets de l'industrie de la construction, plus précisément encore de l'un de ses composants, l'industrie du bâtiment, qui construit aussi des bâtiments administratifs, des écoles, des cinémas, des fabriques, etc. Vu sa finalité, offrir un toit à chacun (Logement), que ce soit dans des maisons d'habitation ou dans des maisons individuelles, la construction de logements joue un rôle essentiel dans la vie économique et dans la politique sociale des nations. Elle est étroitement liée à la bonne ou mauvaise santé de l'économie, aux réalités démographiques et à l'évolution des mœurs.

La construction de logements, reflet de la conjoncture

Pendant des siècles, jusqu'à ce que les villes sortent de leurs murailles sous la pression démographique, la construction reste artisanale (Artisanat): en 1832, dans le canton de Vaud, 861 maîtres et 848 ouvriers sont charpentiers, maçons ou plâtriers (soit 11,2% et 11,8% de la main-d'œuvre active dans l'industrie et le commerce). En ville de Genève, en 1464, 10,4% des métiers sont ceux du bois et du bâtiment. A Berne, dans la première moitié du XVe s., lorsqu'il faut reconstruire une partie de la ville après l'incendie de 1405, ce secteur occupe 14,1% des artisans identifiés. La construction emploie 2% de la main-d'œuvre totale en 1800, 3,2% en 1850 et 6,3% en 1900. Malgré cette croissance, les premières pénuries de logements apparaissent: à Berne, elle est provoquée par l'afflux des fonctionnaires fédéraux dès les années 1870, à Bâle par l'immigration alsacienne de 1870-1871. Les communes réagissent; Berne est la première d'entre elles à édifier des logements dès 1890. Le logement communal restera cependant toujours marginal: 3508 appartements construits dans toute la Suisse jusqu'en 1931, dont 1773 à Zurich et 638 à Berne. A la fin du XIXe s. apparaît aussi le logement à but non lucratif, dont les premières coopératives. Certaines entreprises industrielles se lancent dans la construction pour leurs employés (Logement ouvrier).

La fin du XIXe s. et le début du XXe sont marqués par une grande volatilité de la construction. Celle-ci s'envole chaque fois que la récession frappe d'autres branches et libère crédits et main-d'œuvre. Elle s'effondre lorsque le taux de logements vacants dépasse 5%. Les investisseurs font leur apprentissage des nouveaux modes de financement bancaire et d'un vrai marché immobilier. A Zurich par exemple, on construit 2477 logements en 1896, mais 316 seulement en 1905; entre ces deux dates, en 1901, on dépasse le taux de 5% de logements vacants et enregistre 526 ventes forcées d'immeubles. La pénurie réapparaît dès 1910, comme dans beaucoup d'autres communes suisses. Au cours des années suivantes, la situation s'améliore partout en Suisse, sauf à Berne, qui doit absorber une administration fédérale croissante et sera la seule ville à ne pas souffrir du départ des étrangers en 1914. L'abondance durera jusque dans les années 1920 à Genève, Saint-Gall, Neuchâtel.

Pendant la Première Guerre mondiale, plusieurs facteurs se conjuguent pour terrasser la branche: le recul de la population, l'incertitude générale et la pénurie de capitaux, de matériaux et de main-d'œuvre. Alors qu'on a construit 20 139 logements dans les vingt-six plus grandes communes de 1911 à 1914, on n'en bâtit plus que 4744 de 1915 à 1918. Toutefois, comme le nombre des mariages ne recule pas dans la même proportion, la pénurie revient en force dans les villes qui n'enregistrent pas de baisse de la population. Au pire de la crise, en 1919, on compte seulement 0,05% de logements vacants à Zurich, 0,2% à Bâle et à Berne et donc une hausse des loyers. La Confédération répond à l'agitation sociale en édictant une série d'arrêtés pour protéger les locataires, pour réquisitionner les logements inutilisés et pour encourager la construction. Elle accorde des crédits avantageux et des subventions à fonds perdu, subsidiairement à l'aide cantonale et communale. Les communes construisent 1517 logements entre 1919 et 1924, soit leur plus gros effort. Ce premier train de mesures cesse en 1924, lors de la libéralisation des loyers, mais ses principes seront repris après la Deuxième Guerre mondiale.

On assiste dès 1927 à un nouvel essor du bâtiment. La branche accueille les ouvriers et les capitaux libérés par les industries d'exportation en déclin. L'épargne, abondante, cherche à se placer sur le marché hypothécaire. La construction redevient rentable parce que les coûts de construction et les taux hypothécaires reculent alors que les loyers augmentent. On continue de construire jusqu'en 1933, quand bien même la demande fléchit dès 1931 avec la crise. Le recul de l'épargne, la surabondance de logements vacants (record à Lausanne avec 15% en 1934) entraînent une forte baisse du nombre de logements construits (de 35% en 1935, 45% en 1936). En 1936, près de la moitié des chômeurs provient du secteur de la construction. La même année, la dévaluation, qui encourage le rapatriement des capitaux qui avaient spéculé sur cette baisse, permet aux autorités monétaires de détendre le crédit. Ceci provoque une légère reprise de 1937 à 1939.

Pendant la Deuxième Guerre mondiale, la construction recule fortement, moins pourtant que durant la Grande Guerre. Dès 1943, la pénurie (elle durera jusqu'en 1975) se fait sentir dans toutes les communes suisses. Rares sont celles qui comptent plus de 0,5% de logements vacants. On estime que la situation est équilibrée lorsque le taux est de 1%.

Construction de logements dans les communes de plus de 10 000 habitants 1914-2000

AnnéesMoyenne annuelle
1914-19181 236
1919-19222 198
1923-19254 717
1926-19297 779
1930-193411 329
1935-19395 378
1940-19454 342
1946-19509 922
1951-195515 530
1956-196016 061
1961-196521 150
1966-197020 263
1971-197527 404
1976-198011 954
1981-198513 708
1986-199011 379
1991-199511 216
1996-200010 872
Construction de logements dans les communes de plus de 10 000 habitants 1914-2000 -  Annuaire statistique de la Suisse

Après 1945, la construction devient l'un des moteurs de la croissance. Le nombre de personnes actives passe de 110 000 en 1939 à 210 000 en 1955 et 320 000 en 1965. Celui de logements construits dans les communes de plus de 2000 habitants, qui avait presque atteint 18 000 en 1932 puis était tombé en dessous de 5000 en 1940 et 1941, dépasse la barre des 20 000 en 1951, 30 000 en 1955, 40 000 en 1961, 50 000 en 1971 et 60 000 en 1973. La croissance est plus le fait des villes petites et moyennes et des communes de 2000 à 10 000 habitants que celle des villes de plus de 10 0000 habitants. Cette expansion est liée à l'augmentation soutenue de la demande: mariages nombreux, ménages plus petits, immigration (en grande partie, du reste, pour la construction) et hausse des revenus; l'offre ne parvient pas à suivre. Entre 1954, quand le contrôle des loyers est abrogé pour les appartements récents, et 1972, les loyers augmentent de 160%, l'indice global des prix de 70%. Cependant les salaires croissent encore plus et le taux de logements vacants ne dépasse plus 1%. La Confédération tente de répondre à la situation en encourageant dès 1942 la construction par des subventions et des cautions, mesures accompagnées puis relayées par les cantons et les communes. Mais la construction se heurte continuellement à des contraintes: manque de place en ville dès les années 1950, pénurie de main-d'œuvre dans les années 1960 (concurrence de la construction des autoroutes, contingents à l'immigration). La Confédération en vient à adopter des mesures inhabituelles: ainsi, l'arrêté urgent de 1964 prévoit l'introduction d'un permis de construire et le blocage pendant un an des projets de construction sans nécessité immédiate; celui de 1972 regroupe un paquet de mesures contre la surchauffe, dont, dans les régions où l'industrie de la construction est mise à trop forte contribution, une interdiction de démolir des habitations et un report temporaire de la réalisation de projets non prioritaires.

Le premier choc pétrolier de 1973 précipite le secteur dans la crise: 82 000 logements construits dans toutes les communes en 1973, 32 000 en 1977. Le bâtiment perd la moitié de ses emplois; le départ des saisonniers aggrave la crise en déprimant la demande, alors que le rationnement du crédit contraint l'offre. 1981 voit le retour de la pénurie de logements, avec l'arrivée sur le marché de la génération du baby-boom, la diminution du nombre de personnes par ménage et l'accroissement de la surface occupée par individu. Les coûts de construction augmentent comme les taux d'intérêt. Le marché immobilier s'emballe (45 000 appartements construits en 1984). L'euphorie est suivie d'un recul dès 1991 (34 500 en 1993), lorsque les taux d'intérêt hypothécaires dépassent 8% et que de nouveaux arrêtés fédéraux urgents terrassent la spéculation. Le recul se poursuit pendant les premières années du XXIe s., avant que les turbulences sur les marchés financiers, la baisse des taux d'intérêt et surtout l'augmentation rapide de la population par les effets de la libre circulation des personnes ne conduisent à une reprise marquée de la construction de logements. Extrêmement sensible à la conjoncture, le secteur du bâtiment réagit avec un ou deux ans de retard à une baisse (les chantiers commencés doivent se terminer) ou à une hausse de la conjoncture.

Chantier à Genève. Photographie, février 1996 (Interfoto, Genève).
Chantier à Genève. Photographie, février 1996 (Interfoto, Genève).

Logement social et encouragement à la construction

Traditionnellement, et aussi dans le vocabulaire technique de l'encouragement à la construction, on appelle logements sociaux des espaces d'habitation destinés le plus souvent aux couches défavorisées de la population, mis à disposition par l'Etat ou par des institutions spécialisées sans but lucratif.

Le mouvement débuta par des initiatives philanthropiques privées. A l'instigation de la Société de bienfaisance et d'utilité publique, la Société bâloise pour des logements ouvriers bon marché lança en 1851 un concours attentivement suivi pour les immeubles qu'elle devait réaliser. A Genève, Lausanne, Berne, Zurich, La Chaux-de-Fonds, au Locle et à Winterthour s'édifièrent entre 1860 et 1875 des quartiers destinés au logement ouvrier, inspirés notamment de la Cité ouvrière de Mulhouse (Urbanisme). Il ne s'agissait pas seulement de combler une pénurie, mais de définir des normes de qualité, d'offrir le maximum de lumière, d'air et de soleil sur une petite surface, et d'apprendre aux occupants "l'économie, l'ordre et la propreté". Des coopératives de locataires apparurent dès 1890 dans les classes moyennes, dès 1903 pour le personnel des chemins de fer (associations de Locataires).

La commune de Berne fit construire des logements ouvriers en 1889; suivirent celles de Lausanne, Neuchâtel, Genève et Zurich (qui inscrivit l'encouragement à la construction de logements dans son règlement communal en 1907). La Première Guerre mondiale stoppa les efforts de l'Etat. Mais en 1918-1919, face à une pénurie extraordinaire, on observe nombre de tentatives isolées en faveur d'une politique du logement; des subventions furent débloquées par la Confédération (jusqu'en 1924), par les cantons et les communes (en général jusqu'au début des années 1930). A Zurich et Winterthour notamment, les coopératives d'utilité publique devinrent dans l'entre-deux-guerres, grâce à l'aide financière communale, de solides piliers de la construction de logements. A Winterthour, elles privilégiaient les maisons monofamiliales contiguës, vendues à leurs occupants; à Bâle également, sans négliger toutefois les locatifs; à Zurich (colonies du personnel fédéral à la Röntgenstrasse, 1915-1926) et en Suisse romande (Cité-Vieusseux à Genève, 1929-1931), elles finirent par préférer les locatifs, durablement soustraits à la spéculation. Les immeubles des colonies, imposants, souvent colorés, manifestaient dans le paysage urbain l'idée d'entraide. Comme leurs prédécesseurs philanthropes, les coopératives s'efforçaient d'améliorer la qualité de l'habitat: site spacieux, chambres d'enfants séparées pour garçons et filles, équipement comportant si possible une salle de bains et le chauffage central. Pour préserver l'intimité familiale, la sous-location était interdite. S'installer dans un appartement de coopérative représentait pour beaucoup de familles ouvrières un signe de promotion sociale.

En 1942, la Confédération intervint à nouveau, par des contributions à fonds perdu, aux côtés des cantons et des communes. Elle fonda sa politique du logement sur les pleins pouvoirs accordés au Conseil fédéral, jusqu'à l'adoption en 1945 de l'article 34quinquies de la Constitution (protection de la famille), base de l'arrêté fédéral de 1947 sur les mesures destinées à encourager la construction de maisons d'habitation. Le peuple refusa en 1950 de proroger cet arrêté; quelques cantons et communes maintinrent néanmoins leurs subventions. La construction de logements sociaux culmina entre 1943 et 1949, dans les grandes villes, mais aussi dans les petites villes et les bourgades. Les nouveaux quartiers de cette époque - l'un des plus grands est celui du Wylergut à Berne, 2000 habitants à l'origine, construit pour des familles de fonctionnaires entre 1943 et 1947 - se caractérisent souvent par des immeubles simples posés dans la verdure, comme à Zurich-Schwammendingen ou Berne-Bümpliz, avec des toits à faible pente, des balustrades de balcon en bois et des fenêtres ornés de bacs à fleurs.

A la fin des années 1950, vu le manque persistant de logements, la Confédération reprit, de concert avec les cantons, ses contributions financières, mais en soutenant désormais en premier lieu la construction de logements à prix modéré. Cette politique se poursuivit avec la première loi fédérale sur les mesures d'encouragement (1965). En 1970, le peuple rejeta de peu l'initiative "pour le droit au logement et le développement de la protection de la famille". Mais il accepta en 1972 l'article constitutionnel 34sexies relatif au logement (art. 108 de la Constitution de 1999), proposé par le Conseil fédéral comme contre-projet à l'"initiative Denner". Sur cette base, la loi fédérale encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (1974, adaptée ensuite à la situation du marché par voie d'ordonnances) permit de soutenir l'achat de terrain pour le logement social, ainsi que la construction, l'acquisition et la rénovation d'habitations à prix modéré. L'aide fédérale consistait en cautions, en avances remboursables et en contributions à fonds perdu. L'amélioration du logement dans les régions de montagne (grâce à l'aide de la Confédération) fit par ailleurs l'objet d'un arrêté en 1951 et d'une loi en 1970. Une nouvelle loi encourageant le logement à loyer ou à prix modérés est entrée en vigueur en 2003. Elle a pour but de mettre à la disposition des ménages à revenu modeste (sont nommément visés les familles, les familles monoparentales, les personnes handicapées et les personnes nécessiteuses âgées ou en formation) des logements à prix avantageux (locatifs, coopératives) et à faciliter l'accession à la propriété.

Après 1950, des consortiums d'entreprises générales, de promoteurs et de coopératives construisirent à la périphérie des villes des quartiers densément peuplés dominés par des tours, comme le Gellert à Bâle (1951), le Tscharnergut à Berne (1958-1966), Le Lignon à Genève (1963-1971). Les particularismes formels et fonctionnels du logement social s'estompèrent peu à peu. Des coopératives promouvant la maison individuelle (Eiwog dans le canton de Zurich, par exemple) virent le jour à la fin des années 1970, en application de la loi de 1974. Dès les années 1980, une nouvelle génération ramena le logement social au centre-ville. Des habitats alternatifs apparurent, de tendance communautaire, tels ceux de la Hammerstrasse à Bâle (1978-1981) ou de la Hellmutstrasse à Zurich (Wogeno, 1989-1991). Le logement social exerce jusqu'à nos jours une importante fonction de correction des inégalités, en particulier dans une ville comme Zurich où un appartement sur quatre en dépend. Principe appliqué depuis des décennies, la location à prix coûtant permet de maintenir des loyers bien inférieurs à ceux du marché.

Sources et bibliographie

  • W. Ruf, Die Bau- und Wohngenossenschaften der Schweiz, 1943
  • HSVw
  • K. Kleps, Wohnungsmarktpolitik in der Schweiz, 1969
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  • M. Stepczynski, Dossiers logement, 1973
  • M. Bassand, La dynamique de la politique du logement en Suisse, 1974
  • R. Jost, H.J. Rieger, «Vom "wohltätigen Bauen" zum "schöner Wohnen», in Werk, 62, 1975, 238-259
  • Schriftenreihe Wohnungswesen, 5, 1978, 41
  • A. Wagner, Wohlfahrtsstaat Schweiz, 1985
  • Ch. Zimmermann, Historique des politiques du logement et leurs effets en Suisse, 1990
  • D. Kurz, «Gemeinnütziger Wohnungsbau in der Schweiz, 1918-1948», in Wohnungspolitik im Sozialstaat, éd. G. Schulz, 1993, 285-304
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  • J.-P. Kuster, «Wohnungsmarkt und Wohnungsmarktpolitik», in Die Volkswirtschaft, 11, 2001, 4-29
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