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Bureaucratie

On entend par bureaucratie ― notion développée par Max Weber pour décrire un des grands principes d'organisation des sociétés modernes ― aussi bien un ensemble hiérarchisé de Fonctionnaires que le pouvoir exercé par ce groupe. On appelle bureaucratisation l'évolution au cours de laquelle les processus de décision bureaucratiques étendent leur emprise sur les individus et les organisations. Une Administration bureaucratique se caractérise par le poids de l'écrit, le partage clair des compétences, une hiérarchie nette, une gestion réglementée, des fonctionnaires professionnels (diplômés), à plein temps, stables et dont le travail n'interfère pas avec la vie privée. Ce modèle imprègne surtout la fonction publique, mais aussi l'administration d'entreprises privées, de fédérations ou de médias. Les grands organismes sociaux nés avec l'économie d'échanges, bourgeoise et capitaliste, ont été le terreau sur lequel la bureaucratie a pu se développer sous des formes toujours nouvelles. La bureaucratisation n'est pas un processus uniforme, même si elle est une tendance séculaire, comme Weber l'a déjà constaté. D'autres forces tantôt la freinent, tantôt l'accélèrent. Elle fut et reste un foyer de conflits sociaux.

La bureaucratie en Suisse

Historiquement, le développement de la bureaucratie est lié à celui de l'Etat moderne, dont les formes sont multiples au sein de la Confédération. Les éléments fondamentaux ont été l'unification territoriale, la mise à l'écart des seigneurs locaux, le monopole du pouvoir coercitif, la valorisation des ressources (douanes, impôts), l'exercice de compétences judiciaires, militaires et économiques qui exigeaient la mise en place de structures administratives permanentes, entraînant par conséquent un poids accru de l'écrit, la création de chancelleries et l'engagement de spécialistes capables d'enregistrer et d'archiver une quantité croissante d'actes (Archives).

Ces éléments marquent fortement les grands cantons urbains, dans une moindre mesure les principautés ecclésiastiques (Saint-Gall, Bâle) et très peu les cantons campagnards. La discipline sociale liée à la bureaucratie éveilla de multiples résistances, qui purent aller jusqu'aux révoltes paysannes. Pour s'opposer au nouveau pouvoir rationalisé, on revendiquait traditionnellement les anciennes libertés.

Mais, dans l'ensemble, le pouvoir bureaucratique resta faible en Suisse sous l'Ancien Régime. Les cantons issus de la République helvétique eurent longtemps des administrations modestes, tout comme l'Etat fédéral créé en 1848, qui n'obtint que progressivement les moyens et les compétences nécessaires au déploiement de l'Administration fédérale. L'évolution s'accéléra dans les années 1880, quand la Confédération saisit les occasions que lui offrait la Constitution de 1874 pour investir de nouveaux domaines. A cela s'ajoutèrent les entreprises publiques et les régies fédérales (poste, téléphone et télégraphe, chemins de fer fédéraux). L'interventionnisme économique et la législation sociale stimulèrent l'activité étatique, que favorisèrent aussi les deux guerres mondiales, jusqu'à un point de non-retour.

A une stagnation de la croissance administrative après 1945 succéda dans les années 1960 et 1970, vu l'accumulation des tâches (infrastructures, tâches sociales), une euphorie interventionniste et planificatrice qui alla de pair avec une augmentation de la quote-part de l'Etat (part des dépenses publiques dans le PNB). En comparaison internationale cependant, la bureaucratie publique en Suisse est restée modeste. Depuis 1975, les rapports de force ne se sont guère modifiés, à cause de la baisse des revenus de l'Etat.

Entreprises et fédérations

Les fédérations (Union suisse du commerce et de l'industrie, 1882; Union suisse des arts et métiers, 1886; Fédération ouvrière suisse, 1887; Union suisse des paysans, 1897-1898) développèrent leur bureaucratie dès les années 1880, en même temps que l'Etat qui d'ailleurs subventionnait leurs secrétariats en contrepartie de la fourniture de données statistiques. Ce procédé souligne la faiblesse de la bureaucratie d'Etat en Suisse. Les syndicats restèrent d'abord en marge des luttes d'intérêts; mais après 1900 ils créèrent à leur tour des fédérations et des secrétariats à plein temps qui centralisaient les processus de décision et visaient à l'efficacité administrative.

Helvetia en lutte contre la bureaucratie. "Un courant d'air frais souffle dans la maison et toutes les mites s'en vont!", caricature parue dans le Nebelspalter du 24 juin 1904 (Bibliothèque nationale suisse).
Helvetia en lutte contre la bureaucratie. "Un courant d'air frais souffle dans la maison et toutes les mites s'en vont!", caricature parue dans le Nebelspalter du 24 juin 1904 (Bibliothèque nationale suisse).

L'économie privée subit une évolution semblable avec le développement accru dès les années 1880 de l'industrie manufacturière et avec l'essor de grandes entreprises, notamment dans les branches d'exportation (métallurgie, machines, chimie), la banque et l'assurance. La taille moyenne grandit jusque vers 1920, puis se stabilisa. Les petites et moyennes entreprises conservèrent en Suisse une position étonnamment forte, ce qui n'empêcha pas les bureaux d'élargir leurs compétences face aux ateliers. Néanmoins, même dans les grandes entreprises, la gestion bureaucratique rigide resta exceptionnelle.

Les conflits autour de la bureaucratisation

A aucun moment la bureaucratie n'a suscité la sympathie; au contraire, elle a essuyé des critiques de tous bords en Suisse, pays qui se caractérise par les polémiques particulièrement virulentes que les forces et mouvements politiques ont pu mener contre elle. Au niveau communal, les fonctions bénévoles et le système de milice dominaient au XIXe s. Les conservateurs étaient attachés à cette conception et refusaient aussi bien la professionnalisation de l'administration que la création d'unités plus vastes, par exemple par fusion de communes. Depuis les années 1860, des démocrates et des populistes se lancèrent aussi dans la bataille contre la bureaucratie. Le mouvement démocratique attaqua la professionnalisation des fonctionnaires, lui préférant les charges électives ouvertes au plus grand nombre possible de candidats. Ces offensives visaient autant les progrès de la bureaucratie que certains aspects de sa professionnalisation, tels que l'exigence d'une formation universitaire pour les avocats. Les révoltes de petits paysans dans les années 1890 (notamment dans le canton de Zurich) étaient dirigées non seulement contre la ville, mais aussi contre certains de ses bureaucrates (les "plumitifs"). La montée du mouvement ouvrier et l'ouverture d'un débat sur les questions sociales modifia les points de vues et constellations politiques. Pour ce courant d'opinion, l'Etat devait se doter d'instruments administratifs, afin d'exercer le contrôle social et d'assumer des prestations dans le domaine des assurances sociales. Ainsi les conflits sur l'emprise de la bureaucratie entrèrent dans le champ des oppositions de classes.

Durant des décennies, les adversaires de l'Etat social combattirent les projets constitutionnels et légaux dans ce domaine à coup de mots d'ordre antibureaucratiques. L'appui des forces conservatrices de la Suisse catholique et fédéralistes des cantons francophones fit souvent le succès de leurs campagnes. La gauche, qui soutenait l'Etat social pour diminuer les inégalités, avait une position plus délicate, car nul n'aurait voulu "davantage de bureaucratie", notion trop négativement connotée. C'est au nom de l'"équité" et de la "solidarité" que l'on pouvait présenter sous un jour favorable des mesures impliquant un développement de l'appareil administratif d'Etat. D'autre part les organisations ouvrières, notamment les fédérations syndicales, connurent dès la Première Guerre mondiale, voire avant, des conflits internes à propos de la fonctionnarisation de leurs dirigeants. Les fédérations, qui fournissaient à leurs membres certaines prestations (logements par exemple), mais en les soumettant à une forme de discipline, eurent à lutter périodiquement contre des révoltes "antibureaucratiques" de militants de base plus ou moins activistes, fréquemment d'orientation communiste dès 1920-1921, ce qui aida à les discréditer. Par la suite, en particulier dans les fédérations syndicales qui avaient eu à résoudre de tels conflits (comme la Fédération suisse des travailleurs de la métallurgie et de l'horlogerie), la bureaucratie et la centralisation des décisions s'imposèrent aux dépens de la démocratie interne. Pendant et immédiatement après la Deuxième Guerre mondiale, l'établissement définitif d'un Etat de nature corporative, soumis à l'influence des diverses fédérations (extension de la Procédure de consultation, intégration du mouvement ouvrier) créa de nombreuses occasions de bureaucratiser les administrations publiques et parapubliques. Les conséquences du manque de contrôle démocratique dans ces domaines apparurent au grand jour avec le scandale des fiches de 1989 (Protection de l'Etat): la surveillance de citoyens politiquement suspects révéla une bureaucratie arbitraire, dilettante et abusant de ses compétences.

La démocratie et la transparence, antidotes permanents aux excès de la bureaucratie: cette idée, courante dans le mouvement démocratique du XIXe s., est revenue sur le devant de la scène durant ces dernières décennies. Depuis les années 1970, quelques villes et cantons ont institué, sur le modèle scandinave, un Ombudsman, chargé de protéger les citoyens contre l'arbitraire administratif. Ainsi, paradoxalement, la critique de la bureaucratie aboutit à créer un nouveau bureau. Dans les années 1990, la réprobation s'est peu à peu fondée sur des arguments plus économiques que politiques. Pour les tenants du néolibéralisme, la profusion des règlements et l'extension des activités étatiques mettent en danger l'efficacité du marché. Les partis bourgeois ont exigé des mesures de dérégulation et de privatisation (réduction de l'activité étatique aux "tâches fondamentales") et ont partiellement obtenu gain de cause.

Dans l'économie privée, le modèle de l'ombudsman a fait quelques adeptes (d'abord en 1972 dans les assurances). Au nom de l'efficience, les dirigeants des grandes entreprises luttent contre une tendance permanente à la bureaucratisation, mais ils ne sont guère prêts à intéresser l'ensemble des travailleurs à ce combat, car ils craignent que cela n'implique en fait davantage de bureaucratie. L'institutionnalisation d'un droit de participation au sein des entreprises, qui ferait des "sujets" de l'économie des "citoyens", est une revendication des associations d'employés a partir de la Première Guerre mondiale déjà, et depuis 1945 des syndicats (qui auparavant préféraient la voie contractuelle). Néanmoins, aujourd'hui encore, il n'y a pas sur ce point de règles contraignantes, qui cependant, même si elles n'évitaient pas la bureaucratisation à laquelle tend tout ce qui vit, pourraient contribuer à une gestion démocratique de ce processus.

Sources et bibliographie

  • M. König et al., Warten und Aufrücken, 1985
  • R. Jaun, Management und Arbeiterschaft, 1986
  • H. Geser, Kommunales Regieren und Verwalten, 1987
  • R. Scheurer et al., Hist. du Conseil d'Etat neuchâtelois, 1987
  • H. Ruf, Zwischen Demokratie und Bürokratie, 1994
  • I.E. Schäfer, Bürokratische Macht und demokratische Gesellschaft, 1994