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Région

La notion de région, polysémique et ambiguë, recouvre en Suisse plusieurs réalités. Le concept s'actualise à diverses échelles, dans différents contextes et selon des durées variables. A la primauté des critères géographiques ou historiques pour définir la région, ont succédé dès les années 1960 des critères économiques, sociaux et politiques. Le terme implique un contrôle et une construction du pouvoir: issu du latin regio (direction, limite, espace à l'intérieur des limites), lui-même dérivé du verbe regere (diriger, exercer le pouvoir), il se rapporte à l'origine aux nouvelles divisions territoriales de l'Italie instaurées par l'empereur Auguste.

En Suisse, la désignation latine de pagus" apparaît notamment chez César, qui distingue ainsi les territoires des tribus d'origine celtique; dans les sources médiévales, ce terme correspond au suffixe germanique Gau, qu'on trouve dans de nombreux toponymes (Elsgau/Ajoie, Thurgau/Thurgovie) renvoyant à des réalités régionales anciennes et très diverses, sans lien direct avec les pagi antiques. Sous l'Ancien Régime, d'autres termes renvoient à autant de variantes du découpage régional en petits pays: Landschaft (Anciennes Terres), Vogtei (Bailliages), Ort (Cantons). La période agitée qui suit la révolution helvétique de 1798 est décisive pour fixer les cadres administratifs qui servent à l'analyse des réalités régionales et à la gestion des territoires. Dans un premier temps, la République helvétique s'est efforcée de remodeler complètement la division régionale traditionnelle pour inscrire l'idéal d'égalité dans le territoire avec des découpages à plusieurs niveaux emboîtés, selon le modèle français (canton, District, Commune). Avec l'acte de Médiation, on revient aux configurations territoriales anciennes en reconstituant les cantons.

La découverte des disparités économiques (XIXe-XXe siècles)

L'opposition ville-campagne est l'une des clés de lecture de la réalité sociale, souvent mobilisée par les historiens de l'époque moderne pour mettre en évidence les subtils dosages nécessaires à l'équilibre politique de l'ancienne Confédération. Nécessaire pour expliquer les inégalités politiques liées à la résidence, cette catégorie fondamentale de la culture politique suisse devient utile, au XIXe s., lorsqu'on s'efforce de rendre compte des différences de richesse entre les régions du pays. Un schéma spatial simple oppose alors des villes innovatives et riches à des campagnes archaïques et pauvres. Le fédéralisme est propice à la mise en évidence de telles différences régionales et, très rapidement, on s'aperçoit que des nuances sont nécessaires.

Après 1848 toutefois, c'est une logique sectorielle qui prévaut. Dès la fin du XIXe s., la Confédération est appelée à prendre des mesures préférentielles pour soutenir le secteur agricole. Il faut attendre les années 1920 pour qu'on commence à se préoccuper du dépeuplement de certaines régions, surtout dans les zones de montagne. La loi sur l'agriculture de 1929 impose à la Confédération de tenir compte "des besoins des régions montagneuses". D'abord définies sur la base d'un cadre cantonal (les cantons de montagne), le champ d'application des mesures d'aide est affiné par un critère d'altitude (au-dessus de 800 m) introduit dès 1925 et fixé plus précisément en 1949. Avec l'adoption des articles économiques (1947), il est même clairement admis que la Confédération doit intervenir "pour protéger des régions dont l'économie est menacée". L'établissement du cadastre de la production agricole pendant la Deuxième Guerre mondiale et du cadastre de la production animale dès les années 1950 ont permis des délimitations plus précises des régions économiquement faibles. Au milieu du XXe s., 1249 communes sont concernées.

Centrale dans la problématique de l'aménagement du territoire, la préoccupation de réduire les inégalités économiques régionales est d'une grande actualité durant les années 1970 où se met en place une véritable politique conjoncturelle d'une part et territoriale d'autre part. Pour cette dernière, compte tenu de la difficulté d'aboutir à un consensus sur les compétences respectives de l'Etat fédéral et des cantons en matière d'aménagement du territoire, c'est encore la montagne qui sert de révélateur aux dysfonctionnements de la croissance. De ce point de vue, la loi fédérale sur l'aide en matière d'investissements dans les régions de montagne (LIM) de 1974 est l'instrument majeur de la politique régionale. Les communes concernées sont regroupées en cinquante-quatre régions (définies entre 1974 et 1987) qui ne coïncident pas avec les limites cantonales. Révisée en 1997, la loi veut créer les conditions favorables au développement durable des régions de montagne dans le but de préserver la diversité socioculturelle du pays. En 2000, cela concerne 1222 communes des Alpes, Préalpes et Jura (deux tiers de la superficie de la Suisse, un tiers de la population).

De la région au territoire (après 1970)

A défaut de donner une vue d'ensemble des multiples régionalisations dessinées en Suisse à des fins statistiques (non seulement administratives mais aussi culturelles, environnementales, religieuses ou sanitaires), il convient d'insister en particulier sur celles qui ont des effets directs sur la vie économique et sociale.

Les questions régionales se compliquent à l'envi durant les dernières décennies du XXe s. Dans les années 1960-1970, en lien avec l'aménagement du territoire, Confédération et cantons ont défini des régions d'aménagement du territoire (RAT) structurées en associations de communes pour gérer un certain nombre de tâches qui dépassent l'échelle locale. Ces cent quarante régions chevauchent les limites politiques des cantons et rendent compte de la dynamique des centres d'activités économiques. Toutefois, ce mode d'intégrer les différences économiques régionales ne suffit plus à répondre aux nouveaux défis de la mondialisation et de la construction européenne. Deux orientations récentes modifient considérablement la conception suisse de l'aménagement régional.

En premier lieu, il a fallu adapter l'échelle de la politique régionale pour assurer la compétitivité des régions suisses avec les régions européennes (projets Interreg) et permettre aussi les comparaisons internationales. Sur le terrain, un certain nombre d'associations ont donné l'exemple de la coopération intercantonale et transfrontalière: la Regio Basiliensis fait l'objet d'une concertation depuis 1963 avec le département du Haut-Rhin et la préfecture de Fribourg-en-Brisgau, niveau institutionnalisé par la création de la Regio TriRhena en 1995 (dotée d'un conseil en 1997) et développé encore avec l'Eurodistrict trinational de Bâle (dès 2007, concernant 226 communes et 830 000 habitants); la Regio Bodensee (1991, Conseil regroupant six cantons, deux Länder allemands, le Vorarlberg autrichien et le Liechtenstein), la Regio Insubrica (1995, projets transfrontaliers entre le Tessin et les trois provinces italiennes contiguës). En 1997, la statistique suisse a adopté un découpage en sept grandes régions fonctionnelles correspondant aux zones d'attractions des grandes villes. De manière très symbolique, l'Office fédéral de l'aménagement du territoire change de nom en 2000 pour devenir celui du développement territorial (Raumentwicklung au lieu de Raumplanung). C'est la reconnaissance d'une idée nouvelle selon laquelle les territoires (les régions) sont des acteurs à part entière de l'évolution économique et sociale du pays. Tel est le sens de la nouvelle politique régionale (NPR) proposée par le Conseil fédéral en 2005, entrée en vigueur en 2008 et qui a abrogé la LIM.

En second lieu, fort du constat que près des trois quarts de la population suisse vit dans des zones urbaines, la Confédération a dû reconnaître l'importance des agglomérations dans la gestion du territoire. La nouvelle Constitution de 1999, rompant avec une logique anti-urbaine séculaire, évoque pour la première fois (art. 50), à côté de la situation des régions de montagne, celle des cinquante-cinq villes et agglomérations urbaines lesquelles couvrent un quart de la superficie et regroupent les trois quarts de la population. Une telle prise en compte de l'échelle urbaine dans les processus va déterminer à terme une véritable politique des agglomérations en vue de contribuer à résoudre les questions structurelles liées aux transports, à l'urbanisation et à la qualité de vie. Une vingtaine de "projets d'agglomération" sont ainsi en gestation, contribuant à institutionnaliser un nouvel espace régional plus performant. Dans le canton de Fribourg, la loi reconnaît ce nouveau niveau institutionnel depuis 1995. C'est l'agglomération autour de la ville de Fribourg regroupant dix communes et presque le tiers des habitants du canton qui a innové. Dès 2008, cette structure intercommunale que l'on désigne par son sigle, l'Agglo, dispose effectivement d'un Conseil représentant les communes et d'un Comité chargé de mettre en œuvre le "développement durable de la région".

Sources et bibliographie

  • F. Walter, «Les Alpes, révélateur des disparités économiques régionales en Suisse», in Le Globe, 125, 1985, 289-296
  • F. Walter, «Echec à la départementalisation: les découpages administratifs de la République helvétique (1798-1803)», in RSH, 40, 1990, 67-85
  • M. Schuler et al., Les grandes régions de la Suisse, 1999
  • Rapport sur le développement territorial, 2005