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Assistance

Actuellement il n'existe pas de travaux de synthèse portant sur l'ensemble de la Suisse, mais les principes de base sur lesquels reposent depuis le Moyen Age les politiques de l'assistance (ou action sociale) cantonales ne diffèrent guère.

Moyen Age

L'assistance au Moyen Age est l'affaire de l'Eglise. Dès les origines, les évêques sont responsables des pauvres de leur diocèse et les premiers hôpitaux sont des créations épiscopales avant d'être des fondations d'ordres religieux (Hôpital, Hospice). Ils bénéficient des legs des fidèles qui choisissent de faire procéder à une distribution de nourriture ou d'argent le jour de leur enterrement ou à l'anniversaire de leur décès. Mendiants, malades, enfants abandonnés, femmes pauvres en couches, jeunes filles sans dot, vieillards incapables de travailler, sont les principaux récipiendaires de l'assistance dispensée par les hospices et les Confréries. Les derniers siècles du Moyen Age voient l'apparition de la charité municipale: les villes créent leur hôpital, paient l'avocat des pauvres (Vevey).

Sainte Sabine faisant l'aumône. Xylographie de l'atelier de Johann Baemler, Augsbourg, 1473 (Collection privée).
Sainte Sabine faisant l'aumône. Xylographie de l'atelier de Johann Baemler, Augsbourg, 1473 (Collection privée). […]

L'assistance médiévale repose sur une vision positive du pauvre, image du Christ. La Pauvreté est une vertu éminente qui fournit aux riches comme aux pauvres des occasions de sanctification, par l'aumône pour les premiers et par l'humilité pour les seconds. Par conséquent, tout individu dans le besoin, quel qu'il soit, a droit à l'aumône distribuée par les églises et la charité privée, et les institutions charitables reçoivent indistinctement les "bons" et les "mauvais" pauvres. Un nouveau courant, plus tardif, considère la pauvreté comme une malédiction et le "mauvais" pauvre comme un être inutile, voire dangereux pour la société, parce que vagabond, oisif, ignorant les normes et préceptes de la religion chrétienne. C'est ce courant qui va dominer la pratique de l'assistance dès le XVIe s.

Ancien Régime

Les changements que subit la société au XVIe s. transformeront fondamentalement l'assistance et l'attitude du pouvoir séculier face aux démunis. Trois facteurs principaux sont à l'origine des premiers essais d'élaboration systématique d'une politique de l'assistance de l'Etat: l'augmentation de la population ne s'accompagnant pas d'une croissance économique suffisante, la précarité conjoncturelle et structurelle de l'emploi qui contribue à accroître l'errance et le vagabondage de groupes importants de population à la recherche de travail, et le rôle de la Réforme protestante dans la valorisation du travail s'opposant aux vertus de la contemplation prônée par le Moyen Age. La politique publique d'assistance mise en place dès le XVIe s. repose sur trois éléments qui perdureront jusqu'au début du XXe s.: la prise en charge du pauvre par la communauté à laquelle il appartient du fait de son droit d'origine, l'établissement de critères d'exclusion de l'assistance, l'effort de centralisation des secours qu'offrent les pouvoirs publics et qui visent aussi à se substituer à la charité privée faite de main à main et donc sans critères de sélection.

C'est en 1551 que la Diète fédérale décide que l'entretien des pauvres doit être désormais assumé par les communes et les paroisses dont ils sont ressortissants. Cette mesure découle du principe de la responsabilité des cantons en matière d'assistance, admis lors de la Diète de 1491. La délégation aux communes, qui résulte aussi des modestes moyens financiers du pouvoir central, n'a rien d'original: elle s'inspire de démarches anglaise et française qui insistent sur la nécessité pour chaque ville, village ou paroisse, de subvenir aux besoins de ses propres pauvres. Elle vise à les assister là où leurs besoins sont connus, mais aussi à restreindre leurs déplacements et à les maintenir là où leur surveillance est facilitée. Cette conception ne s'imposera que lentement à l'ensemble de la Suisse et le décalage chronologique entre villes et campagnes est patent. Tant que la pression sur les ressources communales n'a pas été trop forte, l'aide était accordée, au gré des besoins des requérants. Faute de moyens, ce n'est parfois qu'au XVIIIe s. que se crée une bourse des pauvres dans les communautés rurales, alimentée par des legs, des amendes, les intérêts des prêts placés auprès des villageois aisés. C'est aussi aux XVIIe et XVIIIe s., avec l'augmentation du nombre d'assistés, que s'est instituée l'obligation de la prise en charge des pauvres par leur famille, parfois jusqu'au quatrième degré de parenté, une obligation qui se généralisera à tous les cantons.

La Diète de 1681 adopte un second principe, celui du renvoi dans leur commune d'origine des pauvres qui vagabondent et mendient hors de leur canton et de ceux qui, selon la commune de domicile, sont insuffisamment assistés par leur commune d'origine. Dans le premier cas, le renvoi peut toucher des effectifs très nombreux; ainsi, les vagabonds et sans domicile fixe sont évalués à près d'un dixième de la population du canton de Lucerne au milieu du XVIIIe s., d'où l'organisation de nombreuses "chasses aux gueux" et le transport des mendiants par charretées au-delà des frontières cantonales (Marginaux).

Le rôle imparti à la commune d'origine explique aussi le succès de pratiques discriminatoires envers les catégories sociales défavorisées jusqu'à l'adoption de la Constitution de 1874 et le recours à des moyens paraissant aptes à atteindre deux objectifs: des pauvres le moins nombreux possible, des secours au moindre coût. D'où la politique de certains cantons visant à interdire le mariage aux plus pauvres pour endiguer le nombre d'assistés potentiels, d'où les entraves à la mobilité intérieure, puis l'incitation, au XIXe s. à l'émigration outre-mer.

Les villes ont eu, jusqu'au XIXe s., des ressources bien supérieures à celles du monde rural pour assister leurs pauvres; au XVIIIe s., le montant que Genève y consacre par habitant est quatre fois plus élevé que celui de Glaris, ce qui explique l'énorme afflux des ruraux vers la ville en période de difficultés conjoncturelles et structurelles. La proportion de ceux qui sont secourus s'élève à près de 10% de la population en temps normal mais, en période de crise, peut monter à 50% ou plus. Malgré elle, la ville est le lieu-refuge; mais, contrairement au Moyen Age, l'accueil, dès le XVIIe s., se borne souvent à une distribution casuelle de ressources, à l'hospitalité d'une ou deux nuits. Au XVIIe s., certaines municipalités imposent aux pauvres étrangers l'obligation de prêter serment de ne pas revenir, le parjure étant sévèrement puni.

L'attirance qu'exerce la ville s'explique aussi par la variété des formes d'assistance qu'on y pratique: outre les institutions hospitalières, il existe par exemple des bourses de charité, organisées en fonction de l'origine de ceux qu'elles prennent en charge (Bourse française, Bourse italienne ou Bourse allemande à Genève), et des boîtes de corporations, c'est-à-dire de métiers.

La plupart des législations précisent que doivent être assistés prioritairement les enfants, les veuves chargées d'enfants et les vieillards, sans qu'il en découle cependant un droit. Mais le nombre élevé de ceux qui, faute d'emploi, auraient dû être assistés a entraîné très tôt la création de nouveaux critères d'exclusion, l'âge, l'invalidité ou le malheur n'étant plus suffisants pour justifier une aide. Aussi la notion de Travail devient-elle primordiale. Les "mauvais" pauvres, qui préfèrent l'oisiveté et la mendicité au travail et qui abusent de la commisération publique, doivent être disciplinés, d'où la mise en place, dès le XVIIe s., d'institutions de répression. Seuls les "vrais", c'est-à-dire les "bons" pauvres, méritent l'assistance. Dès le XVIIIe s., un nouveau critère intervient: l'attitude à l'égard du travail. Il ne suffit plus de travailler, il faut aimer le travail et vivre avec ordre et décence.

L'organisation plus systématique de la politique d'assistance permet de distribuer des secours à bon escient. Les formes en ont été nombreuses mais, face aux besoins, elles resteront inadéquates jusqu'au XXe s. Les possibilités d'accueil en institution sont limitées: elles ne dépassent jamais le quart des indigents urbains permanents jusqu'au XIXe s. Quant aux secours à domicile, largement majoritaires, ils vont du complément de salaire au placement des enfants et des vieillards, qui ont perduré jusqu'au début du XXe s., en passant par la distribution de secours en nature ou en argent, par le financement d'une cure thermale ou l'achat de médicaments, le paiement des honoraires d'un médecin, voire par le versement d'une dot.

XIXe et XXe siècles

Le XIXe s. est marqué par l'uniformisation progressive de l'assistance au niveau des cantons et l'apparition, à l'extrême fin du siècle, des premières Assurances sociales qui la remplaceront.

L'uniformisation législative se fait en ordre dispersé: en 1870, plusieurs cantons n'ont pas encore de loi (Soleure, Neuchâtel, Vaud, Bâle-Ville, Appenzell Rhodes-Extérieures et Rhodes-Intérieures, Tessin, Genève); cinquante ans plus tard, c'est chose faite, sauf dans les Rhodes-Extérieures. La loi règle les points suivants: instance de secours, étendue et modalités de l'assistance, restitution des secours, ressources, moyens disciplinaires et conséquences civiles de l'assistance: en 1914 par exemple, l'assisté est privé du droit de vote et d'éligibilité dans dix-sept cantons. Un courant de l'historiographie actuelle interprète du reste la législation et la pratique de l'assistance comme manifestations de la volonté de la classe dirigeante de discipliner les classes populaires.

Soupe populaire à Bâle, photographie prise entre 1914 et 1918 par Carl Kling-Jenny (Staatsarchiv Basel-Stadt, BILD 13, 606).
Soupe populaire à Bâle, photographie prise entre 1914 et 1918 par Carl Kling-Jenny (Staatsarchiv Basel-Stadt, BILD 13, 606). […]

Une question traverse toute la seconde moitié du XIXe s., celle du passage de l'assistance par la commune d'origine à l'assistance par la commune de domicile. Alors que le pourcentage de Suisses domiciliés dans la première n'est plus que de 59% en 1860 et de 34% en 1910, l'assistance par la seconde ne s'impose que très lentement: dans deux seuls cantons avant 1914 (Berne en 1857 et Neuchâtel en 1889), dans dix autres entre 1914 et 1939 (Zurich, Lucerne, Bâle-Campagne, Schaffhouse, Appenzell Rhodes-Intérieures, Saint-Gall, Argovie, Tessin, Vaud, Valais). Quatre concordats seront signés (1923, 1937, 1959 puis 1967), les deux premiers entre cantons alémaniques, le dernier entre tous les cantons; ils prévoient que l'assistance sera octroyée par le canton de domicile, celui d'origine remboursant une partie des secours. En 1977 enfin, la question est réglée par une loi fédérale, la première, exception faite d'une loi plus limitée de 1875, en vigueur jusqu'en 1978, qui traitait des frais d'hospitalisation, pour les personnes intransportables, et d'ensevelissement des ressortissants d'autres cantons.

Mais l'adaptation aux réalités démographiques se fait surtout au moyen de sociétés d'assistance dues à l'initiative privée ou à l'Eglise, dès le début du XIXe s., voire plus tôt pour quelques grandes villes (Genève, Lausanne et sa bourse des pauvres habitants, 1755). Dans les grandes localités, où la population originaire du lieu représente moins de 50% des domiciliés, des sociétés (Mutuelles, bureaux de bienfaisance) assistent les non-bourgeois à titre temporaire, servent d'intermédiaires entre ces derniers et leur commune d'origine (correspondance, distribution des secours, surveillance). D'autres sont créées par des émigrés de même provenance (Allemands, Italiens, Autrichiens, Alémaniques en Suisse romande). Cette assistance basée sur le domicile prend le nom d'assistance libre (freiwillige Armenpflege) par opposition à l'assistance officielle ou publique.

Le XIXe s., en particulier son dernier tiers, voit également la naissance d'un nombre considérable d'établissements dus à la charité privée, aux communes et aux cantons (Asiles). La tendance est à la spécialisation: partant d'établissements aux populations hétérogènes (vieillards, enfants, adultes), on arrive à un établissement par besoin: orphelinats pour l'enfance malheureuse et abandonnée, maisons destinées à l'enfance "vicieuse", maisons de correction pour adultes, asiles de vieillards, hospices d'aliénés, établissements pour malades incurables, hôpitaux pour enfants, asiles pour buveurs. Ces établissements se doublent d'un projet pédagogique ou philanthropique; en même temps, l'implication de l'Etat est renforcée par des organes de surveillance et une participation financière.

Si, dès la première moitié du XIXe s. et jusqu'à aujourd'hui, légiférer et réglementer l'assistance est une compétence cantonale, l'exercice en est toujours laissé aux communes. Certaines tâches sont néanmoins prises en charge par les cantons dès la seconde moitié du XIXe s. Ainsi le canton de Berne crée-t-il une direction des secours publics en 1859 pour les Bernois domiciliés hors du canton. A Genève, l'Hospice général intervient dès 1867-1868. A Zurich et à Schaffhouse par contre, des propositions allant dans ce sens au début du siècle n'aboutissent pas. L'essentiel du rôle joué par l'Etat cantonal consiste à contrôler le travail des communes, à les aider financièrement, à contribuer à la fondation et aux frais de fonctionnement d'établissements. La bienfaisance privée dispose de revenus parfois considérables, mais les relations entre l'initiative privée, l'assistance communale et l'Etat n'ont pas fait l'objet d'une étude d'ensemble. Enfin la Confédération n'a jamais joué de rôle moteur. Elle distribue aux cantons le 10% des revenus provenant de son monopole sur l'alcool. Ces ressources, qui devaient être utilisées pour combattre l'alcoolisme ont servi à subventionner des asiles de relèvement de buveurs, mais aussi des colonies de travail pour sans-emploi.

Le développement, dès la fin du XIXe s., des assurances sociales a radicalement transformé la signification de l'assistance: conçue actuellement "comme le dernier filet destiné à compléter le régime des assurances sociales", elle a perdu son rôle de gestion globale des phénomènes de pauvreté (Etat social).

La professionnalisation de l'exercice de l'assistance n'a pas encore retenu l'attention des historiens. Si la seconde moitié du XIXe s. voit naître les directeurs d'établissement installés à demeure, c'est durant le premier tiers du XXe s. qu'apparaît la profession d'assistant social, très féminisée à ses débuts (Travail social): des écoles sont créées dans l'entre-deux-guerres, à Genève, à Lucerne, à Zurich. La nécessité de disposer de professionnels bien formés et convenablement payés est admise. Les praticiens de l'assistance se retrouvent dans des associations supracantonales: Groupement romand des institutions d'assistance publique et privée (1923), Conférence des institutions suisses d'assistance (1906, auj. Conférence suisse des institutions d'action sociale), qui publie depuis 1903 la revue mensuelle Der Armenpfleger (plus tard Zeitschrift für öffentliche Fürsorge, auj. Zeitschrift für Sozialhilfe), Cartel romand d'hygiène sociale et morale (1918), Société suisse des éducateurs de l'enfance malheureuse (auj. Association suisse des professionnels de l'action sociale), fondée au XIXe s. déjà. Les conseillers d'Etat responsables de l'assistance se rencontrent régulièrement depuis 1908.

Divers travaux cherchent à fournir une vision d'ensemble de l'assistance. Berne avait lancé en 1764 une enquête sur les assistés. Au niveau suisse, les premières statistiques du Paupérisme sont publiées en 1875 (pour 1870), en 1901 (pour 1890), en 1916 (assistance intercantonale pour 1911-1912). Plusieurs ouvrages répertorient les institutions existantes, abordent l'assistance de manière scientifique. Des revues enfin, dont la Revue suisse d'hygiène et annales de l'assistance publique (sous divers titres, dès 1900), reflètent l'évolution qu'a connue l'assistance.

Sources et bibliographie

  • A. Briod, L'assistance des pauvres au Moyen Age dans le Pays de Vaud, 1926 (rééd. 1976)
  • G. Appenzeller, Das solothurnische Armenwesen vom 16. Jahrhundert bis zur Gegenwart, 1944
  • P. Chmelik, Armenerziehungs- und Rettungsanstalten: Erziehungsheime für reformierte Kinder im 19. Jahrhundert in der deutschsprachigen Schweiz, 1978 (21986)
  • B. Lescaze, éd., Sauver l'âme, nourrir le corps: de l'Hôpital général à l'Hospice général de Genève, 1536-1985, 1985
  • M. Mayer, Hilfsbedürftige und Delinquenten: die Anstaltsinsassen der Stadt St. Gallen, 1750-1798, 1987
  • A.-L. Head, B. Schnegg, éd., La pauvreté en Suisse (17e-20e s.), 1989
  • F. Sassnick, Armenpolitik zwischen Helfen und Strafen: das Problem der Armut in Winterthur vom Ancien Régime zum 19. Jahrhundert, 1989
  • V. Schmid, "... von allem entblösst": Armut, Armenwesen und staatliche Reformpolitik in Schaffhausen (1800-1850), 1993
  • L. Lorenzetti, «Povertà, assistenza e controllo sociale nel Ticino dell'Ottocento», in Pagine storiche luganesi, 7, 1995, 193-256
  • E. Flückiger Strebel, Zwischen Wohlfahrt und Staatsökonomie, 2002
  • H.-J. Gilomen et al., éd., De l'assistance à l'assurance sociale, 2002