Les Confédérés de l'ancienne Suisse furent désignés généralement par les termes de "villes et campagnes" au XIVe s., puis toujours plus par celui d'Orte (Ort=lieu) à partir de la première moitié du XVe s. Pour traduire ce mot allemand, on usa, en Suisse romande d'abord, du terme canton, qui dérivait de l'italien cantone et du latin médiéval canto et qui signifiait d'abord coin, quartier, puis partie d'un pays. Canton fut employé pour désigner un Etat confédéré dans des documents fribourgeois dès 1475. Sous cette acception, le mot se répandit dès 1490 dans les pays de langue française et italienne, puis dans d'autres régions d'Europe. Dans l'aire linguistique allemande, Kanton apparut en 1650, sans parvenir à éliminer les termes privilégiés de Stand et d'Ort. Stand, qui signifie en français ordre ou état, était entré en usage vers 1550 et avait aussitôt joui d'une grande faveur parce qu'il impliquait une certaine liberté et souveraineté. La révolution helvétique de 1798 fit disparaître les termes d'Ort et de Stand et l'on appela cantons (Kantone) les principales circonscriptions nouvelles de la République helvétique. Après l'acte de Médiation (1803), Stand et Kanton devinrent synonymes; avec le Pacte fédéral de 1815, Stand eut la préférence en allemand. Depuis 1848, les constitutions successives désignent en français par cantons, en allemand par Kantone et par son synonyme Stände, en italien par cantoni, les Etats souverains de la Confédération.
Ancienne Confédération (jusqu'en 1798)
Au bas Moyen Age, dans l'ancienne Confédération, les cantons n'étaient unis que par un entrelacs d'alliances diverses. Entre Zurich et Berne, par exemple, il n'exista pas de traité direct avant 1423. Les pactes fédéraux avaient en commun le fait qu'ils réglaient l'aide militaire, la liquidation des conflits par arbitrage et l'assistance juridique mutuelle. Chaque canton pouvait conclure d'autres alliances, comme en témoignent la Confédération bourguignonne ou la Ligue des villes souabes. Des concordats tels que la Charte des prêtres (1370) ou le Convenant de Sempach (1393) venaient compléter le réseau fédéral. Fixé de bonne heure, le rang officiel des VIII cantons, soit Zurich, Berne, Lucerne, Uri, Schwytz, Unterwald, Glaris et Zoug, exprimait la préséance des villes (pour certaines, villes d'Empire) sur les campagnes et la subordination de Glaris et Zoug. Des réunions concernant les guerres, les arbitrages et les pactes se transformèrent dès le début du XVe s. en diètes fédérales, desquelles relevait aussi le gouvernement des bailliages communs. La Diète fédérale resta jusqu'en 1798 l'unique institution commune. Comme elle se réunissait fréquemment à Zurich ou Lucerne, ceux-ci devinrent les premiers Vororte (Canton directeur). La participation à la Diète et l'ordre de succession des baillis dans les bailliages communs montrent qu'Obwald et Nidwald comptaient pour un seul canton: Unterwald.
Le convenant de Stans (1481) désamorça le problème devenu brûlant des alliances hors Confédération, fortifia la position de chaque canton et, en accueillant Soleure et Fribourg restés il est vrai en position subordonnée, ouvrit la voie à la Confédération des XIII cantons: Bâle et Schaffhouse furent admis en 1501, Appenzell en 1513. Ces pactes n'étaient pas tous identiques; les nouveaux venus n'étaient pas sur le même pied que les anciens cantons pour conclure des alliances et pour administrer les bailliages communs.
République helvétique (1798-1803)
L'entrée des troupes révolutionnaires et la création de la République helvétique, Etat unitaire sur le modèle français, sonnèrent le glas de l'ancienne Confédération. Son territoire fut divisé au printemps 1798 en dix, puis en vingt-deux, puis en dix-neuf cantons de dimensions à peu près égales, qui n'étaient toutefois que de pures circonscriptions administratives, électorales et judiciaires, sous la direction d'un préfet national et d'une chambre administrative. Les anciens cantons-villes conservèrent leur nom, mais leurs frontières furent remaniées, les cantons campagnards disparurent. Les nouveaux cantons prirent le nom de Léman, Valais, Oberland, Argovie, Baden, Waldstätten, Lugano, Bellinzone, Thurgovie, Linth, Säntis et Rhétie.
Cette structure fut éphémère. La Constitution de la Malmaison (1801) et la seconde Constitution helvétique (1802) rendirent aux cantons une faible partie de leurs compétences (finances, éducation, etc.). Ils eurent notamment le droit de désigner leurs autorités et furent invités à concevoir leurs constitutions (ou "organisations") qui n'entrèrent cependant jamais en vigueur. En 1802, les cantons de Waldstätten, Oberland, Baden, Bellinzone, Lugano, Linth et Säntis furent dissous; le Valais fut détaché de la République helvétique.
De l'acte de Médiation à la Constitution fédérale (1803-1848)
L'acte de Médiation rétablit la souveraineté des cantons, sous une forme il est vrai modernisée. Premièrement, les rapports intercantonaux étaient réglés par un seul traité. Deuxièmement, les cantons exerçaient tous les pouvoirs qu'ils n'avaient pas expressément cédés à la Confédération. Les treize anciens cantons et les six nouveaux reçurent, dans le cadre de leur dépendance de la France, des constituions cantonales qui fixaient leurs tâches officielles (droit civil et pénal, pouvoirs de police, etc.). Les rapports de sujétion étaient abolis, tous les cantons étaient en principe égaux. A la Diète, Berne, Zurich, Vaud, Saint-Gall, l'Argovie et les Grisons obtenaient toutefois deux voix en raison de leur population plus importante. D'autre part, Fribourg, Berne, Soleure, Bâle, Zurich et Lucerne (catholiques et protestants à égalité) se succédaient annuellement comme siège du Vorort. Le gouvernement du canton directeur devenait également l'autorité fédérale et son président Landamman de la Suisse. La Confédération obtenait des compétences en matière de politique extérieure, de direction de l'armée et de maintien de l'ordre intérieur.
L'écroulement du pouvoir napoléonien eut pour effet de diviser les cantons entre Suisse ancienne et Suisse nouvelle à la fin de 1813. Les forces conservatrices de Berne, Fribourg, Soleure et de la Suisse intérieure tentèrent d'annuler la reconnaissance des cantons fondés en 1803. Le pacte fédéral de 1815 plaça toutefois anciens et nouveaux cantons sur une même base juridique, soit une Confédération d'Etats. Les cantons du Valais, de Neuchâtel et de Genève vinrent s'y ajouter. La Diète et le gouvernement du canton directeur restèrent les seuls organes de la Confédération, dotée de compétences en matière de politique étrangère et de sécurité. Fait nouveau, Zurich, Berne et Lucerne se succédaient à un rythme bisannuel comme Vorort. Jusqu'en 1848, des concordats contribuèrent à l'harmonie contractuelle et juridique entre les cantons.
Au début de la Régénération, onze cantons se donnèrent des constitutions libérales entre 1830 et 1831. En 1831 déjà, le désir se fit jour dans ces cantons de remplacer le Pacte fédéral par une Constitution fédérale. Des projets modérés échouèrent en 1833 (Pacte Rossi). Dans le canton de Bâle, les tensions entre libéraux et conservateurs entraînèrent cette même année la subdivision en deux demi-cantons. Puis le problème de la position des cantons dans la Confédération creusa des fossés entre fédéralistes et centralisateurs, entre conservateurs et radicaux. Ces dissensions déclenchèrent en 1847 la guerre du Sonderbund. La défaite des sept cantons catholiques conservateurs aplanit le chemin menant à un Etat fédéral.
Etat fédéral (depuis 1848)
La Constitution de 1848 transforma la Confédération en Etat fédéral, fondé sur les principes du fédéralisme. La souveraineté des cantons prit une importance secondaire. Ils perdirent fortement leur liberté d'action en politique étrangère et la Confédération reçut la compétence de garantir les frontières et les constitutions cantonales. Depuis 1848, les cantons exercent tous les droits qui n'ont pas été transmis au pouvoir central en vertu de la Constitution fédérale. Les nouvelles tâches deviennent ainsi du ressort des cantons et ne sont cédées à la Confédération selon le principe de subsidiarité que lorsqu'elles exigent un règlement uniforme.
Les cantons ont un rôle particulier à jouer dans la formation de la volonté politique suisse, grâce en particulier à la double majorité requise (peuple et cantons) lors de modifications de la Constitution ou de la signature de traités d'Etats (référendum obligatoire), à l'élection de deux conseillers aux Etats par canton et au droit cantonal d'initiative.
La Constitution fédérale de 1999 décrit de manière plus précise le rapport entre Confédération et cantons. Elle insiste sur l'entraide réciproque, assure la primauté du droit fédéral sur celui des cantons qui lui serait contraire, fixe les moyens de contrôle de la Confédération (Interventions fédérales) et intègre désormais la troisième strate politique: les communes.
Alors que la fondation du canton du Jura en 1979 ne reposait sur aucune base constitutionnelle, la Constitution de 1999 règle la procédure de toute modification touchant les cantons (leur nombre, leur territoire et leurs frontières). A la fin du XXe s., plusieurs cantons, de Suisse romande et centrale surtout, ont proposé des institutions communes pour régler des tâches d'intérêt régional. Des initiatives furent lancées en 1999 dans les cantons de Genève et de Vaud pour demander leur fusion. Alors qu'à partir de 1848, Obwald et Nidwald, Bâle-Ville et Bâle-Campagne, Appenzell Rhodes-Extérieures et Rhodes-Intérieures étaient désignés comme demi-cantons, la Constitution de 1999 renonce à cette qualification. Ils sont égaux aux autres, mais n'ont chacun qu'un seul siège au Conseil des Etats et leurs voix, lors des votations fédérales, comptent pour un demi-canton. Les deux Bâles aspirent à avoir chacun deux conseillers aux Etats et à ce que leurs voix comptent pour un canton entier.
Dans le partage des compétences entre la Confédération et les cantons, l'accent s'est déplacé depuis 1848 du côté du pouvoir central. Au début, ce dernier n'avait que peu d'attributions (douane, poste, monnaie, politique étrangère entre autres). La Constitution de 1874 élargit considérablement ces dernières (armée, code civil et pénal, etc.). La plupart des révisions partielles qui suivirent continuèrent de lui attribuer d'autres tâches (par exemple la législation, les assurances, la protection de l'environnement, les transports, les impôts). Les deux guerres mondiales et la crise de l'entre-deux-guerres permirent à la Confédération d'étendre ses compétences dans le cadre des pleins pouvoirs. Il est vrai que ce régime fut aboli après la Seconde Guerre mondiale. Le législateur n'en a pas moins continué d'étendre les compétences fédérales, même s'il a ralenti le rythme à partir des années 1970. Le nombre croissant des compétences fédérales, l'importance grandissante de la péréquation financière et les subventions fédérales aux cantons ont eu pour effet d'augmenter l'influence de la Confédération sur les cantons, qui apparurent par moments comme de simples exécutants des décisions du pouvoir central.
Les cantons sont en partie responsables de cette évolution. La diversité des règlements cantonaux a de temps à autre entravé le développement économique et social. La Constitution fédérale de 1999 tient compte du besoin accru de coordination au niveau national et de la nécessité d'une réglementation uniforme. Elle abolit la distinction terminologique entre cantons et demi-cantons (même si le poids politique de ces derniers au Conseil des Etats et lors des votations fédérales reste inchangé) et offre au fédéralisme des développements intéressants. Si la Constitution fédérale ne mentionne la souveraineté des cantons que pour maintenir la tradition (art. 3), elle institue en revanche le principe de subsidiarité; la Confédération assume seulement "les tâches qui doivent être réglées de manière uniforme" (art. 42) et elle doit respecter l'autonomie des cantons (art. 47), dont la marge de manœuvre est ainsi conservée. La réforme de la péréquation financière (RPT) acceptée en 2004 par le peuple et les cantons va également dans cette direction: elle consolide le principe de subsidiarité, la liberté d'organisation des cantons et l'importance des traités intercantonaux comme instruments de coordination.
Sources et bibliographie
- W. Oechsli, «Die Benennungen der alten Eidgenossenschaft und ihrer Glieder», in JSG, 41, 1916 (surtout 67-87, 182-189)
- Peyer, Verfassung
- J.-F. Aubert et al., éd., Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, 1987-1996 (surtout le 1er classeur)
- J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, 1967
- Manuel système politique de la Suisse, 4 vol., 1983-1993 (index dans vol. 4)
- U. Häfelin, W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 52001, 263-366
- M. Illi, Von der Kameralistik zum New Public Management: Geschichte der Zürcher Kantonsverwaltung von 1803 bis 1998, 2007