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Confédération d'Etats

Les deux termes de confédération (ou fédération) d'Etats et d'Etat fédéral apparurent au début du XIXe s. en Allemagne où, comme en Suisse, on en fit peu à peu des slogans reflétant un antagonisme politique. Selon l'acception commune, la confédération d'Etats se distingue de l'Etat fédéral en ce qu'elle a pour fondements juridiques un pacte dont la modification requiert l'assentiment unanime des membres, tandis que l'Etat fédéral repose sur une constitution dont la révision n'exige qu'une majorité qualifiée. La confédération d'Etats est un regroupement qui ne possède pas en soi la qualité d'Etat et n'est pas habilité à décréter des lois directement contraignantes pour les Etats membres. La délimitation entre confédération d'Etats et Etat fédéral étant incertaine, la valeur analytique du concept de confédération d'Etats - tel que défini ici - est toutefois douteuse.

L'historiographie du droit constitutionnel est divisée sur la question de savoir si la Suisse de 1815 à 1848 était ou non une confédération d'Etats. En 1824, Hermann Wilhelm Eduard Henke souligna que la Confédération d'après 1815 constituait une confédération d'Etats et non un Etat fédéral. L'idée fut diffusée dans le manuel de droit constitutionnel que Ludwig Snell publia en 1837, qui donna aussi à la confédération d'Etats la définition figurant au début de cet article. Snell ajouta un autre critère, celui des compétences de l'autorité centrale, beaucoup plus restreintes dans la confédération d'Etats que dans un Etat fédéral. Tout au long du XXe s., on privilégia cette interprétation, explicitement ou implicitement. On prétendit, comme l'avaient fait les monarchies conservatrices européennes et les cantons du Sonderbund en 1847, qu'en raison de sa nature au regard du droit international public le Pacte fédéral ne pouvait être modifié qu'à l'unanimité des vingt-deux cantons. A l'appui de cette thèse, les auteurs, comme Snell avant eux, avancèrent notamment l'argument du faible pouvoir détenu par l'autorité centrale en comparaison avec les régimes de l'Helvétique ou de la Médiation. On rappela parfois aussi le premier article du Pacte, aux termes duquel c'étaient les cantons (et non la Confédération) qui se garantissaient réciproquement leurs constitutions.

Mais il est d'autres sources de poids qui plaident contre cette interprétation: la Diète qualifiait déjà les cantons de "membres de l'Etat fédéral" dans une décision du 20 août 1816 et elle utilisait indifféremment et avec la même signification les notions de "constitution" et de "Pacte fédéral" dans un même document. Au XIXe s. déjà, la thèse de la confédération d'Etats eut des contradicteurs, Simon Kaiser et Johann Jakob Blumer par exemple, ou Jakob Dubs qui contestait que l'on pût assimiler le tissu d'alliances de l'Ancien Régime aux formes de fédération qui lui avaient succédé. Dubs arguait qu'une alliance rapprochait certes deux ou plusieurs Etats, mais ne constituait nullement une fusion, tandis que le Pacte fédéral de 1815 et la Constitution fédérale de 1848 avaient scellé chacun la fondation d'une nouvelle entité, différente des Etats dont elle se composait. Pour lui, le critère de l'étendue des compétences de l'autorité centrale ne constituait qu'une appréciation quantitative et non une "distinction spécifique" et ne permettait pas une délimitation claire. Quant à l'argumentation concernant le droit international public, Dubs était d'avis que Snell n'avait pas touché le cœur du problème et il estimait que les alliances entre Etats relevaient du droit international public, la doctrine des associations organiques d'Etats du droit constitutionnel. La Confédération de 1815 était bel et bien fondée sur une constitution quoique le terme fût généralement évité. A l'inverse, l'Etat fédéral avait conservé jusqu'à un certain point sa nature contractuelle. Dubs concevait donc la Confédération de 1815 comme une forme mixte portant déjà en germe l'Etat fédéral. En 1847, Friedrich Stettler avait usé d'une argumentation semblable en soulignant que le Pacte de 1815 avait représenté "à maints égards un achèvement des liens confédéraux". La Confédération était donc pour lui une entité politique complexe dont la nature juridique ne pouvait être définie sans équivoque.

Quelles qu'aient pu être les sympathies de Dubs et de Stettler pour les radicaux, donc pour un Etat fédéral, il faut reconnaître que leurs arguments pour démontrer que la Suisse du Pacte fédéral était une construction politique dépassant la simple confédération d'Etats sont probants: entre 1815 et 1848, plusieurs institutions communes à l'ensemble de la Confédération furent créées par des concordats qui fixèrent le droit fédéral, textes dans lesquels il est déjà question de citoyens suisses. Il y a donc lieu de réviser la conception des constitutionnalistes du XXe s. qui ont voulu réduire la construction politique issue du Pacte fédéral à une confédération d'Etats telle que définie plus haut.

Sources et bibliographie

  • H.W.E. Henke, Öffentliches Recht der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Kantone der Schweiz, 1824
  • L. Snell, Handbuch des Schweizerischen Staatsrechts, 2 vol., 1837-44
  • F. Stettler, Das Bundesstaatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft gemäss den Entwicklungen seit dem Jahr 1798 bis zur Gegenwart, 1847
  • S. Kaiser, Schweizerisches Staatsrecht, 3 vol., 1858-60
  • J. Dubs, Das öffentliche Recht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, partie 2, 1878
  • M. Kopp, Die Geltung des Mehrheitsprinzips in eidgenössischen Angelegenheiten vom 13. Jahrhundert bis 1848 in seiner Bedeutung für die alte Eidgenossenschaft, 1959
  • J.-F. Aubert, Petite hist. constitutionnelle de la Suisse, 31979
  • A. Kölz, Neuere schweizerische Verfassungsgeschichte, 1992
  • J.-F. Aubert, «De la confédération d'Etats à l'Etat fédéral: le cas de la Suisse», in Rivista di diritto amministrativo e tributario ticinese, 1, 1999, 539-553