Retrait d'enfants

Bases légales et pratique juridique

La réglementation du droit de l'enfant dans le Code civil suisse (CC) de 1907 constitue un tournant dans l’aide à l'enfance et à la jeunesse. Les nouvelles dispositions, considérées comme un grand acquis pour la protection de l'enfant, permettaient désormais une intervention préventive dans la famille, en autorisant le retrait dès qu’il y avait mise en danger ou «négligence» de l’enfant, sans devoir retirer l'autorité parentale. Cette mesure fut appelée retrait du droit de garde.

Page de titre et double page tirées de la Feuille fédérale suisse du 21 décembre 1907 (vol. 6, cahier 54), dans laquelle fut publié le premier Code civil suisse contenant la base légale pour le retrait d’enfants et leur placement (Bibliothèque nationale suisse, Berne).

Les modalités de la procédure restaient du ressort des cantons. En outre, il était possible, jusque tard dans le XX^e siècle, de retirer des enfants et des adolescents à leur famille sur la base de lois cantonales sur les pauvres et d’ordonnances de droit public. Enfin, le droit pénal des mineurs, régi par le Code pénal suisse (CP) entré en vigueur en 1942, prévoyait lui aussi des mesures éducatives, dont la plus radicale était le placement en institution.

En Suisse alémanique et au Tessin, la tutelle relevait le plus souvent de la compétence des communes, alors qu’en Suisse romande, elle incombait généralement au canton. Dans les régions rurales, les autorités de tutelle étaient organisées selon un système de milice. Dans certains cantons, elles épaulaient des commissions de protection de la jeunesse; dans d'autres, le placement d’enfants dans des familles d'accueil et des foyers était pris en charge par des organismes privés ou confessionnels comme Pro Juventute ou l'Œuvre séraphique de charité. Les villes et certains cantons virent la création de services de tutelle et d’offices des mineurs, ainsi que l’engagement d’assistantes sociales (travail social). Outre les conditions sociales, politiques et économiques ainsi que les valeurs morales individuelles des membres des autorités, ces développements et particularismes régionaux eurent un impact sur la pratique juridique. Les cantons décidaient en dernière instance du retrait d’enfants, tandis que le retrait de l'autorité parentale pouvait faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.

En raison du caractère préventif de la loi et des concepts juridiques indéterminés, les autorités jouissaient de compétences étendues. En revanche, la protection juridique des parents et des enfants était insuffisante. Cela était essentiellement dû aux procédures qui ne prévoyaient pas de clarifications par les instances de recours et à l'idéal bourgeois de la famille ancré dans la loi (bourgeoisie). Celui-ci prévoyait pour le père le rôle de chef et de pourvoyeur de la famille et déléguait la gestion du ménage et l'éducation des enfants à la mère (rôles des sexes). Les mères non mariées, qui n'obtinrent l'autorité parentale qu'avec la révision du droit de la famille en 1978, étaient particulièrement désavantagées sur le plan juridique. La même année, la réglementation consécutive à l'ordonnance fédérale sur le placement d'enfants (OPE) soumit celui-ci à autorisation et à surveillance dans tous les cantons. Une étape importante dans le renforcement de la protection juridique des enfants fut, en 1997, la ratification par la Suisse de la Convention de l'Organisation des Nations Unies (ONU) relative aux droits de l'enfant, qui comprenait entre autres celui d’être associé à la procédure administrative. Depuis la révision totale du droit de la tutelle en 2013, la protection de l'enfant relève d’autorités compétentes interdisciplinaires dans tous les cantons.

Catégories visées, facteurs de risque et conséquences

Au début du XX^e siècle, la réglementation de la protection de l'enfance dans le CC et le développement de l'aide sociale à l'enfance et à la jeunesse qui en découla entraînèrent une forte augmentation des retraits d'enfants. La recherche explique ce phénomène avant tout par le retard pris dans la construction de l'Etat social et par le manque d'assurances contre les risques sociaux (assurances sociales). Au XIX^e siècle, si le retrait d'enfants était fréquent dans le cadre de l'assistance aux pauvres, il devint aussi de plus en plus un instrument de régulation et de normalisation sociale (discipline sociale). Les motifs économiques se mêlaient aux principes de discipline, d’hygiène sociale et d’eugénisme, ce qui ressort clairement de l'Œuvre des enfants de la grand-route, fondée en 1926 par Pro Juventute, qui retira jusqu'en 1973 près de 600 enfants à des familles jenisch avec le soutien des autorités, afin de les éduquer et de les sédentariser pour en faire, selon les termes de l'époque, des «éléments utiles» de la société.

Jeunes enfants travaillant la terre dans le foyer d’éducation pour pauvres de «Dorneren» au-dessus de Wattenwil. Photographies de Walter Studer, 1954 (KEYSTONE / Walter Studer, images 220941328 et 220941338). […]

Le nombre de mineurs retirés à leur famille jusque dans les années 1980 est estimé à plusieurs dizaines de milliers. Les mères célibataires, les pères à faible revenu et au chômage ainsi que les familles se trouvant dans des situations précaires (divorce, séparation, maladie ou du décès d'un des parents) étaient particulièrement touchés par le retrait d'enfants, lequel était souvent décidé parallèlement à l’internement administratif des parents. Le changement de milieu recommandé par les professionnels et ordonné par les autorités n'améliora guère les conditions de vie des enfants. Dans les familles d'accueil et les foyers, ils étaient souvent exposés sans défense à des actes de violence psychique, physique et sexuelle. De plus, ils ne pouvaient que rarement suivre des études supérieures ou une formation professionnelle, le but de la pratique tutélaire n’étant pas en premier lieu de former les jeunes, comme préconisé dans les débats sur l'assistance, mais bien plutôt de leur permettre de gagner leur vie sans être une charge pour l'Etat. Le non-respect des décisions des autorités compétentes entraînait souvent d'autres mesures de contrainte à des fins d'assistance.

Le principal problème de l'aide sociale à l'enfance et à la jeunesse était l'insuffisance de moyens financiers, induisant un manque de professionnalisme et une supervision lacunaire. L'amélioration de la protection des droits fondamentaux, notamment grâce à la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme en 1974 et à l'interdiction de la discrimination inscrite dans la Constitution fédérale en 1999, contribuèrent largement à mettre un terme aux pratiques arbitraires.

Débat public, travail de mémoire et «réparation»

Au XX^e siècle, le retrait d'enfants ne fit guère l'objet de scandales, à la différence des foyers et familles d'accueil, dont les conditions de traitement avaient été maintes fois dénoncées par les médias. L’attention du public fut attirée pour la première fois au début des années 1970 sur le retrait systématique d'enfants des familles jenisch. Les personnes concernées s'étaient adressées aux médias dès les années 1940, mais c'est dans le sillage de la recrudescence des critiques sur les établissements (institutions de confinement) que l'on commença à leur accorder non seulement une écoute, mais aussi du crédit. En 1973, Pro Juventute dut dissoudre l'Œuvre des enfants de la grand-route. Une «réparation» débuta toutefois seulement après que le président de la Confédération Alphons Egli eut présenté des excuses officielles aux personnes concernées en 1986.

Reportage consacré à l’«initiative sur la réparation» et au contre-projet du Conseil fédéral dans l’édition principale du téléjournal de la télévision suisse alémanique du 4 octobre 2016 (Schweizer Radio und Fernsehen, Zurich, Play SRF). […]

Les enfants placés d'office chez des particuliers ou en foyer et leurs parents durent se battre encore plus longtemps pour faire reconnaître les souffrances et les injustices infligées. En 2013, la présidente de la Confédération Simonetta Sommaruga leur présenta des excuses et mit en place une table ronde sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux. L’initiative populaire fédérale «Réparation de l’injustice faite aux enfants placés de force et aux victimes de mesures de coercition prises à des fins d'assistance (initiative sur la réparation)» fit enfin bouger le processus politique et incita le Conseil fédéral, avec un contre-projet en 2015, à créer une base légale pour entamer le travail de mémoire. Depuis 2017, les personnes concernées peuvent déposer une demande pour une contribution dite de solidarité de 25'000 francs. Les personnes retirées de leur famille alors qu’elles étaient mineures doivent pouvoir démontrer une atteinte à leur intégrité physique, psychique ou sexuelle. La Confédération a encouragé l'analyse scientifique, notamment par le biais d'un programme national de recherche «Assistance et coercition» (PNR 76, 2018-2024), et les cantons sont tenus de créer des lieux de mémoire. Pour de nombreuses personnes concernées, en particulier la génération des parents, ce travail de mémoire est arrivé tardivement. La plupart sont très âgées ou déjà décédées. De plus, la contribution unique ne peut pas durablement améliorer leurs conditions de vie, souvent difficiles sur les plans social, économique et sanitaire à la suite des mesures de coercition à des fins d'assistance.