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Internement administratif

L'internement administratif désigne la privation de liberté dans un établissement, ordonnée par une autorité administrative cantonale, pour une durée généralement indéterminée. A partir du milieu du XIXe siècle, il fut utilisé comme moyen de sanction par les services d'assistance, de tutelle et de prophylaxie de l'alcoolisme (abstinence) dans le but d'améliorer et de discipliner les personnes concernées (discipline sociale). Il reposait sur le droit administratif cantonal et, depuis 1912, sur le droit fédéral de la tutelle; il ne supposait ni infraction ni procédure judiciaire. L'atteinte à la liberté personnelle était justifiée par le mode de vie des individus et la menace pour l'ordre public. Le caractère juridique problématique et l'arbitraire de l'exécution firent l'objet de critiques répétées. En 1981, la privation de liberté à des fins d'assistance remplaça les anciennes lois sur l'internement. En 2014, le Parlement réhabilita les anciens internés et internées de force et lança un processus de réparation et d'analyse historique.

Evolution conceptuelle et juridique

Dans l’histoire du droit, la définition de l’internement administratif relève d'une certaine ambiguïté, qui soulève par exemple la question de sa délimitation par rapport aux mesures de droit pénal et civil, aux hospitalisations psychiatriques (maladie mentale) ou aux sanctions prévues par le droit des migrations (détention en vue du refoulement, détention administrative). Au XIXe siècle, l'adjectif «administratif» était utilisé avant tout pour le différencier des peines privatives de liberté et se référait à la compétence («autorités administratives») ou à la procédure («par voie administrative»). Au début du XXe siècle, l’expression «internement administratif» fut couramment utilisée comme terme générique pour désigner le confinement de jeunes personnes et d’adultes en vertu du droit cantonal dans le cadre de l'assistance. Dans la recherche récente, le terme couvre à nouveau un spectre plus large.

A gauche: schéma de procédure d’internement administratif selon la loi du 27 septembre 1896 sur la création d’un établissement de travail forcé dans le canton de Schwytz (Source: Publications de la Commission indépendante d’experts Internements administratifs, vol. 7, 2019, p. 63); à droite: procès-verbal de l’audition du 20 juillet 1966 d’une personne internée administrativement (Staatsarchiv des Kantons Schwyz, Akten 3/14_861/170 RRB 2338).
A gauche: schéma de procédure d’internement administratif selon la loi du 27 septembre 1896 sur la création d’un établissement de travail forcé dans le canton de Schwytz (Source: Publications de la Commission indépendante d’experts Internements administratifs, vol. 7, 2019, p. 63); à droite: procès-verbal de l’audition du 20 juillet 1966 d’une personne internée administrativement (Staatsarchiv des Kantons Schwyz, Akten 3/14_861/170 RRB 2338). […]

La coexistence de dispositions législatives cantonales et fédérales entraîna un patchwork de réglementations. L'internement administratif, qui apparut au milieu du XIXe siècle, fut d'abord un moyen de sanction de l'assistance publique (ainsi les décrets des cantons des Grisons en 1839 et 1840, de Thurgovie en 1849, de Lucerne en 1872). La moralisation de la pauvreté (de masse) et la surcharge des systèmes de soutien existants en constituaient la toile de fond. Dans la tradition des maisons de travail de l'époque moderne, les pauvres aptes à la tâche et stigmatisés comme «fainéants» ou «débauchés» devaient être éduqués au travail et les asiles de pauvres déchargés des sujets «difficiles». Les sanctions allaient bien au-delà des contraventions pour mendicité (mendiants) ou abus d’assistance. La renonciation à une procédure judiciaire était motivée avant tout par des raisons d'économie procédurale et des visées pédagogiques et préventives.

L’internement administratif se développa d’abord en Suisse alémanique. Les cantons romands et le Tessin suivirent plus tard et mirent davantage l'accent sur la prophylaxie de l'alcoolisme (Vaud en 1906, Fribourg en 1919 et 1924, Valais en 1926, Tessin en 1929). Dans la première moitié du XXe siècle, l'internement administratif devint un moyen de contrôle social répandu, visant les personnes ne correspondant pas aux normes sociales de l'époque, rebelles envers les autorités, les tuteurs ou les parents, ou passant à travers les mailles de la protection sociale (sécurité sociale). Le droit de la tutelle du Code civil (CC), adopté par les Chambres fédérales en 1907, et les lois cantonales élargies sur l'internement (par exemple Berne en 1912, Zurich en 1925, Fribourg en 1942) permirent de priver de liberté les «hors-systèmes». Les personnes concernées étaient des alcooliques, des chômeurs de longue durée (chômage), des «jeunes à problèmes» ou des personnes ayant déjà été condamnées, ainsi que des prostituées (prostitution) – notamment en Suisse romande (Vaud et Neuchâtel en 1939) –, même si elles n'étaient pas touchées par la pauvreté, sous tutelle ou délinquantes. Jusqu'à la Deuxième Guerre mondiale, tous les cantons, à l'exception de Genève, connurent des formes de détention administrative.

Etablissement d’éducation au travail du canton de Zurich à Uitikon. Vue aérienne, 1964 (ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv, Bestand Comet Photo AG, Com_F64-02217).
Etablissement d’éducation au travail du canton de Zurich à Uitikon. Vue aérienne, 1964 (ETH-Bibliothek Zürich, Bildarchiv, Bestand Comet Photo AG, Com_F64-02217). […]

Les premiers cantons abrogèrent leurs lois en 1942, lorsque le Code pénal suisse entra en vigueur (par exemple Argovie, Zoug), d'autres suivirent dans les années 1970 (par exemple Vaud, Saint-Gall, Schwytz). Ailleurs, la législation resta inchangée jusqu'en 1981 (par exemple Zurich, Fribourg). Certains cantons révisèrent leurs normes après la guerre (par exemple Vaud 1941 et 1949, Soleure 1954, Lucerne 1954 et 1966, Berne 1965), anticipant ainsi, sans abandonner complètement la logique disciplinaire, des éléments de la nouvelle réglementation de 1981. Les lois révisées limitaient l'application, amélioraient la protection juridique et misaient davantage sur des mesures à bas seuil (avertissement, caractère probatoire) ou sur des interventions médico-sociales (prise en charge ambulatoire). Le placement en institution fut de plus en plus considéré comme un moyen de dernier recours. Les dispositions du CC, qui restèrent inchangées jusqu'en 1981, ne furent pas touchées par les réformes.

Pratique et exécution des mesures

La situation juridique disparate influait également sur la pratique. Les décisions d'internement relevaient tantôt des gouvernements cantonaux, tantôt d'instances administratives au niveau du district ou de la commune. Le canton de Vaud constituait une exception, puisque la compétence en fut confiée à des commissions spécialisées. L’autorité tutélaire décidait des internements administratifs basés sur le CC. Lorsque des organes subordonnés statuaient, le recours à des instances supérieures offrait un minimum de protection juridique, toutefois peu efficace. Un examen juridique n'était possible que dans des cas exceptionnels avant le développement de la justice administrative à partir des années 1960. Le cadre juridique souvent rudimentaire, les notions de droit floues telles que «fainéantise», «inconduite» ou «négligence» et les droits de procédure limités ouvraient aux autorités (constituées entre autres de non-professionnels) des marges d'appréciation excessives et entraînaient des atteintes arbitraires et disproportionnées à la liberté personnelle.

Pour les autorités, l'internement administratif était un moyen de pression et de sanction auquel elles recouraient de façon variable pour inciter les personnes en situation de conflit à coopérer, imposer des normes sociales et renforcer les hiérarchies établies. Il fut également utilisé comme solution d'urgence peu coûteuse en l'absence d'alternative plus appropriée et eut probablement un effet préventif global. Il n'était pas rare que l'environnement social (voisinage, tutelle, famille) fût à l'origine de l’internement administratif. Dans ce contexte, les figures d'autorité telles que les agents de police locaux, les tuteurs, les instituteurs, les ecclésiastiques (pasteurs, etc.) ainsi que les services d'assistance jouèrent un rôle de relais non négligeable.

Graphique basé sur les inscriptions dans le registre des admissions de Bellechasse. Plusieurs motifs d’enfermement peuvent figurer pour chaque personne internée. (Source: Publications de la Commission indépendante d’experts Internements administratifs, vol. 7, 2019, p. 497).

L’internement administratif s’effectuait généralement dans des établissements fermés avec obligation de travailler (prisons, établissements de travail forcé). Contrairement à une peine privative de liberté, sa durée n'était généralement pas déterminée à l'avance, mais dépendait, conformément au caractère probatoire des sanctions, de la direction de l'établissement, ce qui représentait une grande incertitude pour les personnes placées. Les détentions allant jusqu'à deux ans étaient courantes et pouvaient parfois durer plus longtemps, par exemple pour les mineurs ou les récidivistes. Pour l’exécution des mesures, des établissements de travail forcé furent spécialement créés, comme Fürstenau (1840), Kalchrain à Hüttwilen (1849) ou Bitzi à Mosnang (1871). Au XXe siècle, l'éventail des institutions s'élargit pour inclure notamment des hospices pour les pauvres, des établissements pour alcooliques et des maisons de redressement ainsi que, pour les transferts de courte durée, des prisons de district et des cliniques psychiatriques (institutions de confinement). De nombreux établissements, notamment des complexes polyvalents comme Bellechasse, Realta ou Hindelbank pour les femmes, servirent également à l'exécution des peines. La détention assortie de travail forcé était organisée en maints endroits de manière telle qu'elle était perçue comme punitive par les personnes placées. Les conditions sanitaires, la nourriture, les soins médicaux et les conditions de travail y furent précaires jusque dans les années 1960. La stricte séparation des sexes n’était parfois pas respectée. Dans de nombreux établissements régnait un climat de discipline imposée par la force, incluant des violences physiques et sexuelles. Hormis quelques rares offres de formation professionnelle, notamment pour les jeunes hommes, le travail assigné consistait en des activités physiquement éprouvantes et monotones, sans qualifications (travaux agricoles, tâches domestiques, montage), et revêtait souvent un caractère d’exploitation abusive. Les personnes contraintes au travail forcé, même lorsqu'elles l'effectuaient pour des entreprises extérieures, ne percevaient qu'une indemnité minimale.

Groupes cibles, facteurs de risque et impact sur les individus

Selon les estimations, au moins 60’000 personnes, adultes et en partie mineures, furent soumises à un internement administratif rien qu'au XXe siècle. Les mesures atteignirent un pic entre 1930 et 1945, puis diminuèrent progressivement. Dans les années 1970, 250 personnes en moyenne annuelle y étaient contraintes, dont environ quatre cinquièmes étaient des hommes. La recherche explique cette divergence par le fait qu’hommes et femmes étaient exposés à des attentes sociales et à des formes de contrôle social différentes (rôle des sexes). En raison de la fonction de soutien de famille qui leur était dévolue, les hommes étaient plus fortement et plus rapidement confrontés aux accusations de «fainéantise», de négligence du devoir d'assistance ou de consommation excessive d'alcool. En revanche, les reproches adressés aux femmes ciblaient surtout le domaine de la sexualité; celles-ci étaient en outre subordonnées à une plus grande surveillance familiale, ce qui réduisait le risque d'internement, en particulier pour celles qui étaient mariées. Après la guerre, de plus en plus de jeunes femmes, échappant au contrôle de leurs parents et de leurs tuteurs en matière de loisirs et de sexualité, furent soumises à un internement administratif, celui-ci étant également le reflet des normes de genre dominantes.

«Qui est en bonne santé doit travailler!»: annonce pour la votation populaire sur la deuxième loi zurichoise sur l’internement administratif de 1925, parue dans le Volksblatt aus dem Bezirk Affoltern, no 57, 23 mai 1925 (Staatsarchiv Zürich, III AAe 5: 31).
«Qui est en bonne santé doit travailler!»: annonce pour la votation populaire sur la deuxième loi zurichoise sur l’internement administratif de 1925, parue dans le Volksblatt aus dem Bezirk Affoltern, no 57, 23 mai 1925 (Staatsarchiv Zürich, III AAe 5: 31). […]

L’internement administratif visait en premier lieu, mais pas exclusivement, des individus des classes populaires, en particulier celles et ceux qui disposaient de peu de soutien social ou se trouvaient dans des conditions de travail précaires. L'état civil (célibataires, divorcés) et l’appartenance à une famille «incomplète» ou déstructurée constituaient d'autres facteurs de risque. Il s'agissait souvent de personnes stigmatisées et exclues par leur environnement en tant que marginales (marginaux), telles les mères célibataires (illégitimité), les jeunes filles et garçons placés, les Jenisch et les Sinti (Tziganes) ou qui s’élevaient contre les interventions des autorités. Beaucoup d'entre elles avaient déjà été victimes de rupture familiale ou de placement plus tôt dans leur vie (retrait d’enfants).

Les mesures, même si elles avaient pour objectif de promouvoir l'intégration sociale et économique, aggravèrent souvent fortement l'exclusion des personnes vulnérables. L'enfermement en institution anéantissait les liens sociaux, entraînait des interruptions dans la vie professionnelle et augmentait le risque de pauvreté. Quel que fût le type d'établissement, la détention stigmatisait les personnes placées et rendait leur réinsertion plus difficile. L'absence de suivi après la libération aggravait le risque qu'elles tombent dans une spirale de précarisation dont elles ne pouvaient guère s'extraire. Le nombre de placements répétés en institutions était par conséquent élevé. Les atteintes à l'intégrité au cours de la détention entraînèrent parfois des traumatismes, des problèmes de santé ou des difficultés sociales à long terme. Par peur d'être stigmatisées, de nombreuses personnes internées se turent sur ce qu'elles avaient vécu; après leur libération, beaucoup furent contraintes de se construire une nouvelle identité sociale et de trouver des moyens de subsistance.

Critique, réparation et travail de mémoire

L'internement administratif fit dès son introduction au XIXe siècle l’objet de contestations quant à sa compatibilité avec l'Etat de droit. Au XXe siècle, l’essayiste Carl Albert Loosli, la militante féministe Emilie Gourd ou des avocats comme Paul Golay et Gaudenz Canova, renouvelèrent la critique de la «justice administrative» (Loosli), qui n'apporta toutefois pas de changements durables. La prise de conscience du phénomène ne s'accentua que dans les années 1960; les représentants du droit et les médias exprimèrent alors leurs critiques envers la disproportionnalité de l’internement administratif et son caractère punitif déguisé. Toutefois, seule la pression internationale, avant la ratification de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH, 1974), et celle exercée par l'Organisation internationale du travail (OIT), qui qualifiait les mesures administratives de forme proscrite de travail forcé, conduisirent à une réforme fondamentale.

Les administratifs et l'article 42, reportage de Guy Ackermann et Alain Tanner pour l’émission Temps présent de la Télévision suisse romande du 9 janvier 1970 (Radio Télévision Suisse, Genève, Play RTS).
Les administratifs et l'article 42, reportage de Guy Ackermann et Alain Tanner pour l’émission Temps présent de la Télévision suisse romande du 9 janvier 1970 (Radio Télévision Suisse, Genève, Play RTS). […]

En 1981, la révision du CC établit une nouvelle réglementation tenant compte des obligations de la Suisse en matière de droit international et soulignant le caractère médical et d’assistance des privations de liberté en dehors du droit pénal. Les lois cantonales sur l'internement administratif furent ainsi remplacées par la privation de liberté à des fins d'assistance (PLAFA), dont le champ d'application fut limité aux cas où l’assistance personnelle nécessaire ne pouvait être fournie d’une autre manière; des garanties de procédure nouvellement introduites, notamment le droit à un examen juridique, assuraient désormais une protection juridique minimale. L'exécution des mesures resta du ressort des cantons. Dans la pratique, la privation de liberté à des fins d'assistance concernait principalement les placements dans des institutions psychiatriques et médico-sociales, dont le nombre dépassait déjà largement, avant 1981, celui des internements administratifs ordonnés par les lois cantonales. Avec le nouveau droit de la protection de l'enfant et de l'adulte en 2013, le placement à des fins d'assistance (PAFA) remplaça la privation de liberté à des fins d'assistance.

La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf (deuxième depuis la gauche) en compagnie de Madeleine Ischer, Ursula Biondi et Gina Rubeli lors de la cérémonie commémorative du 10 septembre 2010 dans l’établissement pénitentiaire de Hindelbank (KEYSTONE / Lukas Lehmann, image 96294930).
La conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf (deuxième depuis la gauche) en compagnie de Madeleine Ischer, Ursula Biondi et Gina Rubeli lors de la cérémonie commémorative du 10 septembre 2010 dans l’établissement pénitentiaire de Hindelbank (KEYSTONE / Lukas Lehmann, image 96294930). […]

Jusque dans les années 1990, autant la critique publique que le travail de mémoire politique sur la coercition à des fins d’assistance par l’Etat se concentrèrent sur la persécution des Jenisch par l'Œuvre des enfants de la grand-route. Grâce à la mobilisation de personnes ayant été soumises à un internement administratif et à un placement extrafamilial – soutenue d’abord par le Schweizerischer Beobachter, puis par la recherche et les autorités politiques et administratives – un vaste débat put être mené à partir des années 2000 sur la réparation des préjudices subis. En 2010, une cérémonie commémorative eut lieu dans l'établissement pénitentiaire de Hindelbank, au cours de laquelle la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf présenta les excuses de la Confédération aux personnes jadis victimes d’internements administratifs. Cet événement marqua un tournant important dans le processus de travail de mémoire historique et politique concernant d'autres mesures de contrainte, telles que la stérilisation forcée, le retrait d'enfants, l’adoption forcée et les essais de médicaments. Une seconde commémoration eut lieu en 2013 à Berne, en présence de la conseillère fédérale Simonetta Sommaruga, incluant toutes les victimes de mesures de coercition à des fins d'assistance et placements extrafamiliaux. La même année, la Confédération organisa une Table ronde afin d’établir un catalogue de mesures. En 2014, le Parlement adopta la loi fédérale sur la réhabilitation des personnes placées par décision administrative et créa une Commission indépendante d'experts chargée d'étudier la question sur le plan scientifique, dont les travaux s’achevèrent en 2019. Comme contre-projet à l'initiative sur la réparation, le Parlement adopta en 2016 la loi fédérale sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 1981, qui prévoyait notamment à titre de compensation une contribution de solidarité de 25’000 francs par personne concernée. Afin d’étudier et de cerner dans un large contexte les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux, le Conseil fédéral chargea en 2017 le Fonds national suisse de la recherche scientifique de développer le programme national de recherche «Assistance et coercition» (PNR 76), qui s'est clôt en 2024.

Sources et bibliographie

Liens
En bref
Contexte Mesures de coercition à des fins d'assistance, Mesures de contrainte à des fins d'assistance

Suggestion de citation

Urs Germann: "Internement administratif", in: Dictionnaire historique de la Suisse (DHS), version du 10.04.2024, traduit de l’allemand. Online: https://hls-dhs-dss.ch/fr/articles/060532/2024-04-10/, consulté le 18.02.2025.