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Pianificazione del territorio

L'espressione pianificazione del territorio indica le politiche relative all'utilizzazione del suolo, all'organizzazione delle parti edificate, alla distribuzione delle infrastrutture e delle attività all'interno dello spazio geografico. In Svizzera le origini della pianificazione del territorio risalgono allo sviluppo dell'Urbanistica, ma anche alla Correzione dei corsi d'acqua, alle Migliorie fondiarie e ai movimenti per la protezione della Natura e del patrimonio. A questi fenomeni di lungo periodo si aggiunsero poi la crisi economica e i problemi sociali degli anni 1920-40.

Tra il 1918 e il 1920 Hans Bernhard, uno dei precursori della pianificazione in Svizzera, cercò di rispondere ai problemi di approvvigionamento del Paese, proponendo la decentralizzazione delle industrie e la valorizzazione agricola di territori poco o per nulla sfruttati. Invitò inoltre a elaborare una legge fed. sugli insediamenti.

Nelle grandi città lo sviluppo del socialismo municipale - di ispirazione ted. - e la diffusione dell'architettura funzionale e dell'urbanistica razionale contribuirono fortemente allo sviluppo di una strategia pianificatoria complessiva. Con piani di zonizzazione e concorsi urbanistici, i promotori di queste idee - spesso legati ai Congressi intern. di architettura moderna (CIAM) - difesero la concezione di piani globali e la considerazione di visioni d'insieme. Nel 1933 apparve sulla rivista L'Autoroute l'articolo dell'architetto Armin Meili intitolato Allgemeines über Landesplanung, in cui l'autore proponeva uno schema di utilizzazione del suolo esteso a tutto il Paese e la creazione di una grande città decentralizzata sull'Altopiano, estesa da San Gallo a Ginevra. Più concretamente, gli alloggi sociali, le infrastrutture pubbliche e l'estensione dei territori com. con l'assorbimento dei com. periferici, in particolare a Zurigo e Ginevra, costituirono le realizzazioni più significative dei primi fautori della pianificazione del territorio.

La rivendicazione esplicita di una politica fed. in materia fu formulata durante la seconda guerra mondiale. Malgrado la forte diffidenza verso ogni forma di pianificazione, nel 1937 un gruppo di persone - per lo più architetti e ingegneri - costituì un'apposita commissione privata. Grazie a una mozione presentata nel 1941 Armin Meili, che fu pure Consigliere nazionale radicale, ottenne la concessione di crediti fed. a favore di tale commissione. Nel 1943 gli ambienti interessati istituirono l'Ass. sviz. per la pianificazione nazionale che si sostituì alla commissione. Il Consiglio fed. rifiutò però di legiferare in materia, anche se un'iniziativa cant. di Soletta (1943) aveva chiesto di affidare alla Conf. la pianificazione della rete nazionale delle vie di comunicazione.

Dagli anni 1950-60 sotto la spinta di un'accresciuta domanda di spazio, di forti tensioni sociali e politiche e di una presa di coscienza sempre più netta degli effetti dello sviluppo tecnico sulla natura (Ambiente) la pianificazione del territorio si impose come argomento di interesse pubblico. Le campagne contro le concessioni per la realizzazione di dighe idroelettriche, l'adozione di un articolo costituzionale sulla protezione delle acque, la proposta di costruzione di una rete di autostrade o i dibattiti attorno al progetto di una nuova Esposizione nazionale ne sono la testimonianza. Il cuore del problema rimase tuttavia lo statuto del suolo e la battaglia si concentrò sul controllo degli affitti e sulla speculazione fondiaria. Se la questione, portata all'attenzione dell'opinione pubblica spec. dai sindacati e dai partiti di sinistra, concerneva in primo luogo gli ab. dei centri urbani, essa toccava anche il mondo rurale, dato il continuo aumento della domanda di terre agricole di pregio per nuove costruzioni in aree sempre più lontane dai centri cittadini (Mercato fondiario).

"Statalizzazione del suolo: la via sbagliata. Iniziativa socialista contro la speculazione fondiaria: no!". Manifesto per la votazione del 2.7.1967, stampato presso Conzett + Huber, Zurigo (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).
"Statalizzazione del suolo: la via sbagliata. Iniziativa socialista contro la speculazione fondiaria: no!". Manifesto per la votazione del 2.7.1967, stampato presso Conzett + Huber, Zurigo (Museum für Gestaltung Zürich, Plakatsammlung, Zürcher Hochschule der Künste).

Nel 1959 la richiesta dell'Unione sviz. dei contadini alla Conf. di legiferare sulle zone agricole per proteggere gli agricoltori dal costante aumento dei prezzi fondiari rese necessaria l'elaborazione di un nuovo art. costituzionale. Nel 1962 l'USS e il PS sviz. lanciarono un'iniziativa popolare contro la speculazione fondiaria, respinta nel 1967. L'idea si fece però strada, poiché l'estensione rapida e spesso disordinata delle costruzioni con effetti inflazionistici e il degrado del paesaggio misero le autorità sotto pressione. L'articolo costituzionale relativo alla protezione della natura fu adottato nel 1962. Il Consiglio fed., che aveva creato un ist. presso il Politecnico fed. di Zurigo già nel 1961 e aveva sovvenzionato l'elaborazione di piani regolatori locali dal 1965, propose nel 1967 alcuni articoli di compromesso fra coloro che volevano lasciare inalterata la garanzia della proprietà, ancorata nella Costituzione fed., e le forze favorevoli ad accordare alla Conf. le competenze in materia di pianificazione del territorio. Nel 1969 il popolo accolse a debole maggioranza tale modifica costituzionale. Per evitare un deterioramento troppo marcato del territorio, in attesa che venisse adottata e applicata una legge fed., nel 1972 venne emanato un decreto fed. urgente che stabiliva una provvisoria ripartizione in zone del Paese. Questo intervento e la pubblicazione di lavori che presentavano una concezione dirigista della pianificazione del territorio sollevarono l'opposizione degli ambienti immobiliari e di gruppi in difesa del federalismo, opposizione guidata dalla Lega vodese. La legge fed. adottata nel 1974 fu respinta nel 1976 in seguito al lancio di un referendum. Si dovette attendere fino al 1980 per ottenere l'entrata in vigore di una nuova versione della legge, meno incisiva.

"Costosa e catastrofica". Manifesto contro la legge sottoposta a referendum e votata dal popolo il 13.6.1976, stampato presso Bron, Losanna (Collezione privata).
"Costosa e catastrofica". Manifesto contro la legge sottoposta a referendum e votata dal popolo il 13.6.1976, stampato presso Bron, Losanna (Collezione privata).
"Pianificazione del territorio=protezione della natura". Manifesto in favore della legge posta in votazione referendaria il 13.6.1976 (Collezione privata).
"Pianificazione del territorio=protezione della natura". Manifesto in favore della legge posta in votazione referendaria il 13.6.1976 (Collezione privata).

Durante i suoi primi anni di attività l'ufficio fed. della pianificazione del territorio, fondato nel 1980, svolse diversi compiti: promosse l'adozione concreta in tutti i cant. di nozioni di base come quella di terreno urbanizzato, coordinò i piani direttori cant., impedì le costruzioni al di fuori delle aree edificabili e impose una ripartizione parcellare delle colture sul piano cant. Da parte loro, i servizi cant. dovettero convincere i com. a ridurre le superfici edificabili, definite con troppa larghezza negli anni 1960-80. Professionisti e amministratori furono costretti ad apprendere a gestire il territorio coordinando le politiche dei trasporti, di sviluppo regionale (soprattutto in montagna), di protezione della natura, dei monumenti e dell'ambiente con la politica di pianificazione del territorio.

I com. assimilarono molto bene le regole della ripartizione degli insediamenti in zone. Al contrario le misure relative alla gestione fondiaria collettiva tramite il ricorso al diritto di prelazione o al diritto di superficie o ancora al prelievo del plusvalore fondiario non trovarono applicazione effettiva. L'iniziativa "città-campagna contro la speculazione fondiaria", che prevedeva misure in favore della proprietà ad uso personale, fu ampiamente respinta in votazione popolare (1988). Lo sviluppo delle zone periferiche, cui si affiancava il declino demografico degli Agglomerati urbani, negli anni 1990-2000 mostrò in maniera evidente come una pianificazione regionale fosse sempre più necessaria.

All'inizio del XXI sec. i cant. hanno dovuto elaborare un piano direttore sottoposto all'approvazione del Consiglio fed., mentre la Conf. ha definito piani settoriali per i settori di sua competenza (quali la preservazione delle superfici per l'avvicendamento delle colture o i trasporti). Dal 2006 al 2008 la Conf. ha promosso in collaborazione con cant., città e com. l'elaborazione di un "progetto territoriale Svizzera". Dal 2001, dando seguito a una richiesta di lunga data delle città, la Conf. si impegna pure nel sostegno dei progetti per agglomerazioni e nell'elaborazione di un programma quadriennale.

La pianificazione del territorio continua a essere confrontata con i medesimi problemi: molti com. dispongono di superfici edificabili troppo estese ma si trincerano dietro la loro autonomia, l'opposizione di privati ostacola i progetti, l'uso dell'auto, il desiderio di possedere un'abitazione di proprietà e la diminuzione costante delle aziende agricole accrescono la dispersione della pop. nell'area circostante le agglomerazioni e accentuano la pressione sui territori al di fuori delle zone edificabili.

Di fronte a queste tendenze i professionisti dell'urbanistica e dell'ambiente, alcune org. e qualche partito tentano di promuovere un maggiore utilizzo della bicicletta, degli spostamenti a piedi e dei mezzi di trasporto pubblici, uno sfruttamento più intenso delle zone già edificate - in particolare recuperando le aree industriali dismesse -, il rispetto del Paesaggio e la conservazione del patrimonio architettonico. Queste proposte si inseriscono nel dibattito sullo sviluppo sostenibile. Di fronte a un'iniziativa popolare in favore di un congelamento delle zone edificabili (2008) il Consiglio fed. ha proposto una revisione della legge che introduce misure più coercitive per frenare la dispersione delle costruzioni.

Riferimenti bibliografici

  • E. Winkler et al. (a cura di), Dokumente zur Geschichte der schweizerischen Landesplanung, 1979
  • F. Walter, «Fédéralisme et propriété privée 1930-1950», in DISP, 82, 1985, 21-27
  • L. Bridel, Manuel d'aménagement pour la Suisse romande, 1, 1996
  • M. Lendi, Aufriss der Geschichte der schweizerischen Raumplanung, 2007 (pubbl. in internet)