Concordati

Concordati con la Chiesa

Il primo concordato conosciuto è quello di Worms, che nel 1122 pose fine alla lotta delle investiture. Il concordato fra Pio VII e Napoleone I (1801) – che per breve tempo, sotto il regime francese, fu valido anche per alcune regioni dell'odierna Svizzera (Giura, Ginevra, Vallese) – sancì l'inizio dell'epoca dei concordati moderni. Nel XIX e XX secolo una serie di cantoni – e dal 1848 anche la Confederazione Svizzera, per sé o per singoli cantoni – concluse convenzioni con la Santa Sede, che regolarono specialmente problematiche legate alle diocesi, quali il ripristino della diocesi di Basilea (1828), la creazione di quella di San Gallo (1847), la sistemazione della questione riguardante la diocesi ticinese (1884, 1888) e l'istituzione della diocesi di Lugano (1968).

Nel XIX secolo vennero chiamati concordati anche gli accordi stipulati fra i cantoni e i loro vescovi diocesani, detti più tardi nella Svizzera tedesca Bistumsverträge. Il più noto è il concordato di Wessenberg (dal nome dell'amministratore della diocesi), stipulato fra Lucerna e il vescovo di Costanza (1806), che regolò i rapporti fra Chiesa e Stato nello spirito dell'Illuminismo cattolico. Altri trattati riguardarono il passaggio di territori cantonali a nuove diocesi (ad esempio Svitto a Coira, 1824; Glarona a Coira, 1857; Sciaffusa a Basilea, 1858), l'utilizzo di proprietà ecclesiastiche secolarizzate (Vallese con il vescovo di Sion, 1859; Friburgo con il vescovo di Losanna, 1867), gli esami di ammissione per parroci (Lucerna, 1879; Argovia con il vescovo di Basilea, 1865; clero), la creazione di un seminario (cantoni diocesani con il vescovo di Basilea, 1858) o le facoltà di teologia (Lucerna con il vescovo di Basilea, 1971; Friburgo con l'ordine domenicano e con la Conferenza dei vescovi svizzeri, 1985).

Dal 1803 al 1848

L'Atto di mediazione (1803) diede il via ai concordati federali. Al capitolo XX dell'Atto, considerato una «Costituzione federale», l'articolo 10 vietava «qualunque alleanza d'un cantone con un altro, o con una potenza straniera». L'articolo 40 precisava che «nessun diritto in ciò che concerne il regime interno dei cantoni, ed i loro rapporti tra di loro, può essere fondato sull'antico stato politico della Svizzera». Se, da una parte, i due articoli intendevano rompere con le norme politiche e giuridiche tradizionali, evitando nuovi accordi intercantonali e trattati statali su base cantonale, dall'altra l'articolo 40 creò un vuoto normativo che non tardò a farsi sentire. Berna chiese in effetti il ripristino della convenzione precedente siglata con Soletta, che regolava la situazione confessionale del Bucheggberg riformato. Posta di fronte a questo dilemma, la Dieta federale decise di autorizzare nuovamente accordi intercantonali; il 29 giugno 1803 autorizzò la conclusione di «intese» che riguardassero questioni confessionali, civili, locali e di polizia, a condizione di venirne sempre informata. All'intesa sul Bucheggberg, in quanto di natura confessionale, fu dato il nome di «concordato». In seguito simili trattati intercantonali non vennero mai discussi fra le sole parti coinvolte bensì negoziati nell'ambito della Dieta; dovevano essere accettati dalla maggioranza dei delegati ed erano vincolanti per i soli cantoni che li accettavano. Questi concordati, che rientravano nel Diritto federale, rappresentavano «un singolarissimo miscuglio fra trattato e legge» (Gustav Vogt).

Il Patto federale del 1815 rese possibile la prosecuzione della prassi adottata negli anni della Mediazione, dato che il paragrafo 6 vietava unicamente le «alleanze dannose» al Patto stesso o agli altri cantoni. Fra il 1815 e il 1848 furono proprio i numerosi concordati intercantonali a introdurre un nuovo modo di integrare i cantoni nella Confederazione: quasi ignorati – particolare interessante – dalla ricerca, essi portarono di fatto a un perfezionamento del Patto federale, cui venne sovrapposto un intreccio di concordati con il preciso intento di «rimediare» a un testo «considerato da tutti imperfetto nel senso e nello spirito confederale» (Gustav Vogt). L'appartenenza dei concordati al diritto federale era evidenziato dalle competenze della Dieta: se la maggioranza assoluta di 12 cantoni aderiva a un trattato deciso da una maggioranza di questi ultimi in occasione di una sessione della Dieta stessa, il patto in esame era considerato «concordato federale»; ciò conferiva alla Dieta le competenze di un'autorità federale. In questo senso la prima frase del paragrafo 8 del Patto federale stabiliva che la Dieta dirigeva «gli affari generali della Confederazione», a lei conferiti dai cantoni sovrani. Un cantone non poteva ritirarsi da un concordato federale; secondo una delibera della Dieta del 25 luglio 1836, necessitava dell'approvazione della maggioranza dei cantoni che aderivano allo stesso. Se l'assenso veniva negato, spettava alla Dieta decidere se autorizzare la richiesta; in caso di verdetto positivo, al cantone che denunciava il concordato gli altri firmatari potevano chiedere l'indennizzo per i danni subiti. Questa clausola era stata presa a seguito del ritiro di diversi cantoni, che si rifiutavano di sostenere il governo di Basilea Città nel conflitto armato con Basilea Campagna, dal concordato del 6 giugno 1806 e del 9 luglio 1818 sull'estradizione di disertori di truppe cantonali retribuite.

Dopo il 1848

Le istituzioni politiche fondate nel 1848 dallo Stato federale trassero origine direttamente, in termini di contenuti, dal Patto federale e dai concordati. Questi ultimi persero sì importanza con la promulgazione della Costituzione federale, ma restarono del tutto consueti e la legittimità della loro conclusione venne inserita anche nelle Costituzioni federali del 1848 (articolo 7 capoverso 2) e del 1999 (articolo 48). La base legale era peraltro cambiata: invece di «completare» un Patto federale in quanto elementi del diritto federale, i concordati rappresentavano un diritto unitario intercantonale, superiore al diritto cantonale, ma subordinato alle norme federali (costituzioni cantonali). La definizione fissata dalla Dieta nella delibera del 1836 (adesione di una maggioranza di 12 cantoni) perse quindi il suo significato e il concetto divenne più aperto. Le revisioni costituzionali posteriori al 1848 hanno mantenuto in vigore i vecchi concordati, purché conformi al nuovo diritto federale.

Nel decennio 1860 i movimenti democratici, di orientamento cantonale, rivendicarono una partecipazione politica più diretta del popolo anche nel contesto dei concordati. Il referendum su questi ultimi, a differenza di quello legislativo, non fu introdotto, o lo fu solo in misura parziale, da tutti i cantoni; oggi esso è presente specialmente nei cantoni ispirati alla democrazia diretta, che conoscono anche il referendum legislativo obbligatorio, e vi si ricorre raramente data la poca importanza di cui gode ancora quel tipo di accordo.

Il complesso penitenziario degli Etablissements de la plaine de l'Orbe (Bochuz). Fotografia, 1930 ca. (Bibliothèque cantonale et universitaire Lausanne). […]

Nella seconda metà del XIX e all'inizio del XX secolo i concordati regolarono materie come la forma degli atti d'origine (1854), la comunicazione reciproca di atti dello stato civile (1855-1875), la tutela della proprietà letteraria e artistica (1856-1883; proprietà intellettuale), la reciproca ammissione di pastori riformati ed evangelici all'ufficio religioso (1862), i costi di assistenza e di sepoltura dei poveri che risiedevano in un cantone diverso da quello di origine (1865-1875), la libera circolazione di personale medico (1867-1877; libertà di domicilio), la garanzia sui difetti della cosa in occasione della vendita del bestiame (1852), la circolazione di biciclette e automobili (1904 e 1914; trasporti) nonché l'aiuto giudiziario per la riscossione di pretese di diritto pubblico (1911; imposta ecclesiastica). I concordati dell'inizio del XXI secolo vertevano sull'ammissione di pastori evangelici, sulla lotteria (giochi d'azzardo), sul commercio di bestiame, sugli impianti di trasporto a fune esonerati dalla concessione federale (ferrovie di montagna), sul diritto fiscale (imposte), sulla sanità, sugli appalti pubblici (sottomissione), sulle scuole e sulle università, sull'esecuzione delle pene e sulla vendita di armi (produzione e commercio di armi). La regolamentazione di questi due ultimi settori evidenziò i limiti del sistema concordatario, ciò che incoraggiò gli sforzi di legiferare sul piano federale. Se i tentativi di arrivare a una legge quadro federale sull'esecuzione delle pene fallirono, quelli in favore di una codificazione del commercio delle armi portarono all'emanazione della legge federale sulle armi. Questa evoluzione illustra bene la crescente perdita di importanza dei concordati, legata alle tendenze accentratrici dello Stato federale.