Il termine polizia, che deriva dal greco politeia (Stato, vita pubblica) e dal lat. politia (organizzazione politica), designa oggi gli organi dello Stato a cui il diritto pubblico attribuisce il compito di imporre l'ordine e la sicurezza. La polizia agisce nel quadro dei diritti amministrativo e penale; in uno Stato di diritto il suo operato si fonda sempre su basi legali, segue i principi di necessità e proporzionalità e non può essere posto al servizio di interessi privati. In Svizzera il settore, tranne per quanto riguarda la protezione dello Stato, è di competenza cant. Le città e i com. di una certa dimensione dispongono di propri corpi di polizia, che si occupano spec. del traffico stradale e di compiti amministrativi. Nell'ambito dell'esercito le funzioni di polizia sono esercitate dalla Sicurezza militare.
La "buona polizia" durante l'ancien régime
Sin dall'inizio del XVI sec. il concetto di "buona polizia" (gute Policey) indicava l'obiettivo dell'autorità pubblica di garantire uno "stato di buon ordine". Con l'evoluzione istituzionale ed economica dopo il 1648 l'espressione mutò di significato, riferendosi non più alle finalità ma agli strumenti della politica. Nel quadro dell'economia politica tutti gli ambiti dell'amministrazione interna dello Stato assolutista erano subordinati al potere della "buona polizia" (Assolutismo). Tra il XVI e il XVIII sec. anche i cant. conf. adottarono misure per ampliare, centralizzare e uniformare la legislazione, la giurisprudenza e l'amministrazione. Le disposizioni contenute nei mandati regolamentavano la vita pubblica e privata in base alla concezione dell'ordine delle Autorità. A causa dell'eterogeneità normativa sul piano Conf. e all'interno degli stessi cant., tali disposizioni non potevano essere introdotte e applicate sull'insieme del territorio, ciò che lasciava un'ampia autonomia ai com. in materia di sicurezza. Di norma nei villaggi guardie elette dall'assemblea dei cittadini si occupavano a titolo accessorio di garantire la tranquillità e l'ordine.
Dal tardo ME nelle città vennero istituite cariche preposte alla tutela dell'ordine pubblico, tra cui le guardie, i servitori e gli uscieri cittadini. Nelle aree rurali soggette funzioni quali quella del pattugliatore vennero create all'inizio del XVIII sec. Dal XVI sec. nelle campagne si verificarono sporadicamente cacce ai mendicanti. Confrontate con un forte aumento dei girovaghi dopo il 1648, le autorità, seguendo il modello franc., stazionarono gendarmerie sul territorio, incaricate di controllare la zona a loro assegnata. Fino alla fine del XVIII sec. le cacce ai mendicanti e i pattugliamenti rimasero generalmente inefficaci. Nel 1771 la Dieta fed. abolì le cacce conf.
Dalla metà del XVIII sec. la filosofia illuminista ted. limitò la "buona polizia" alla promozione e al mantenimento dell'ordine e della sicurezza pubblici tramite la prevenzione dei pericoli. Verso la fine dell'ancien régime questo nuovo orientamento venne ripreso anche dai testi di diritto pubblico stampati nella Conf. Nel contempo si affermò una concezione moderna della polizia come istituzione separata dal resto dell'apparato statale, incarnazione del potere pubblico sul fronte interno, strutturata gerarchicamente e composta da agenti in uniforme con una formazione specifica. Nei cant. l'introduzione di corpi di polizia moderni fu direttamente correlata alla riforma dello Stato e dell'amministrazione pubblica. La ridenominazione delle gendarmerie in "polizie" tra la fine del XIX e l'inizio del XX sec. nella maggior parte dei casi rappresentò l'epilogo di questo processo.
I mutamenti all'inizio del XIX secolo
Tra le principali innovazioni della Repubblica elvetica vi furono la creazione di uno spazio politico unificato e il tentativo di creare un moderno apparato statale. Il progetto di una polizia unica per tutta la Svizzera sul modello franc. rimase allo stato embrionale soprattutto per motivi finanziari e organizzativi.
Con il ritorno all'autonomia cant. e l'uguaglianza giur. tra città e campagne stabiliti dall'Atto di mediazione del 1803, la maggior parte dei cant. nel 1803-04 creò corpi cant. di gendarmeria, dando seguito agli appelli della Dieta fed. Questi ultimi, caratterizzati da una struttura decentralizzata imperniata sulle stazioni locali e composti da ex mercenari, inizialmente ebbero una pessima reputazione. Le gendarmerie continuarono a essere impiegate in primo luogo per le cacce ai mendicanti. Dato che fino alla fondazione dello Stato fed. furono soprattutto le truppe cant. a garantire la sicurezza interna (Milizie cantonali), i corpi di gendarmeria non erano ancora rappresentanti della forza pubblica in senso moderno. Negli anni 1820-40 assunsero progressivamente una serie di funzioni che nell'ancien régime erano state esercitate da svariati uffici.
La Costituzione della Repubblica elvetica e le Costituzioni cant. successive al 1803 sancirono anche l'autonomia giur. dei com. Nei primi decenni del XIX sec. le guardie cittadine si trasformarono in corpi di polizia autonomi, parallelamente alla formazione delle gendarmerie cant. Sullo sfondo delle tensioni tra sovranità statale e autonomia com., si creò così un dualismo latente tuttora non superato. Con la crescita dei com. nel corso del XX sec. nacquero ulteriori polizie com. Fino all'inizio del XXI sec. gli agenti dei piccoli com. hanno svolto solo compiti sussidiari.
La polizia nello Stato federale
La Costituzione fed. del 1848 confermò l'organizzazione federalista delle forze di polizia in Svizzera; ancora all'inizio del XXI sec. le competenze della Conf. in materia di pubblica sicurezza risultavano molto limitate (Polizia federale). A eccezione delle unità di polizia dell'esercito, lo Stato fed. non dispone autonomamente di corpi operativi, e di conseguenza dipende dalla cooperazione con i cant. La cooperazione intercant. tra forze di polizia, le cui origini risalgono alla Mediazione, venne promossa dalla Conf. poco prima del 1900 allo scopo di migliorare il coordinamento sul piano operativo tra i diversi corpi cant. Nel 1896 si tenne la prima Conferenza dei comandanti delle polizie cant. della Svizzera; dal 1905 i direttori cant. di polizia si incontrano regolarmente. Nella seconda metà del XX sec. i cant. conclusero concordati regionali, inizialmente finalizzati a facilitare le indagini che travalicavano i confini cant., che poi portarono alla creazione, da parte dei cant. piccoli e medi, di ist. di formazione e infrastrutture comuni nonché alla costituzione di unità specializzate. Nel 1946 si diede vita all'Ist. sviz. di polizia a Neuchâtel, una fondazione privata il cui scopo è organizzare l'istruzione, elaborare i principi generali dell'attività poliziesca e migliorare la cooperazione tra i corpi cant.
Secondo la dottrina liberale, la prevenzione dalle minacce comprende la tutela della quiete pubblica, della sicurezza e dell'ordine. A questi obiettivi mancava però una definizione giur. precisa; in casi di emergenza inoltre la cosiddetta clausola generale di polizia permette alle forze di sicurezza di intervenire anche in assenza di una base legale diretta. Da tali circostanze è scaturito un dibattito, tuttora in corso, sulle competenze della polizia in uno Stato di diritto democratico. Nella dialettica tra la difesa delle libertà garantite dalla Costituzione e l'attività di polizia, le forze di sicurezza sono state ripetutamente accusate di operare in maniera arbitraria. Per evitare che ciò avvenga, i margini d'azione della polizia sono limitati dai principi di legalità e proporzionalità e dall'assunto che l'intervento della polizia debba rivolgersi soltanto contro i turbatori dell'ordine pubblico. Tale dualismo emerse comunque, soprattutto dalla seconda metà del XIX sec. in occasione di scioperi, ma anche nel XX sec. in relazione alla questione giurassiana e alle rivolte giovanili della fine degli anni 1960-70 e dell'inizio degli anni 1980-90.
Dal 1830 la concezione liberale della polizia si affermò nelle legislazioni cant., ampliando di fatto il campo di attività delle forze dell'ordine. Inizialmente i crescenti compiti delle gendarmerie si scontrarono con l'approccio tradizionale affermatosi dalla fine del XVIII sec., che affidava compiti meramente preventivi alla polizia. Malgrado la distinzione apparentemente netta tra le attività "negative" di prevenzione della polizia e gli interventi "positivi" dello Stato tramite le politiche assistenziali ed economiche, nella prassi le gendarmerie continuarono a svolgere funzioni sociali. Con l'ampliamento delle Amministrazioni cant., alla fine del XIX sec. alcuni compiti della polizia furono attribuiti ad altri uffici (polizia amministrativa). Fino alla prima metà del XX sec. la polizia continuò tuttavia a imporre limitazioni alla libertà di commercio e di industria. Solo nel 1971 una decisione del Tribunale fed. proibì in maniera definitiva alle forze di polizia di imporre misure puramente di politica economica.
La trasformazione della Svizzera in una soc. industriale alla fine del XIX sec., accompagnata da una rapida crescita dei centri urbani e da un forte incremento della mobilità, comportò nuove sfide per le forze dell'ordine e influenzò la loro struttura organizzativa. Nella seconda metà del XIX sec. gli effettivi della polizia crebbero, ma non sempre in misura sufficiente rispetto alla crescita demografica e all'aumento della Criminalità spec. nelle aree urbane ed industrializzate. Dal 1880 ca. i collegamenti telefonici tra le centrali e le stazioni di polizia rurali permisero perlomeno di avviare rapidamente indagini su vasta scala, ciò che contribuì notevolmente a rendere più efficace la lotta alla criminalità. Lo scarso livello di istruzione, il pesante carico lavorativo, la bassa remunerazione e le insufficienti prestazioni previdenziali per gli agenti rappresentavano però un problema, che si traduceva soprattutto in una mancanza di disciplina. I corpi di gendarmeria cercarono di porvi rimedio introducendo strutture di comando di tipo militare, acquartierando gli agenti in caserme nei capoluoghi cant. e migliorando la formazione. Le federazioni dei funzionari di polizia, fondate attorno al 1900, rappresentavano gli interessi degli affiliati nei confronti dei comandanti e delle autorità politiche. Tuttavia, fu soltanto nella seconda metà del XX sec. che riuscirono ad ottenere dei successi.
L'evoluzione del contesto sociale, infrastrutturale ed economico dall'ultimo quarto del XIX sec. comportò un ampliamento dei compiti della polizia e una diversificazione organizzativa dei vari corpi. Il compito principale, cioè la prevenzione dei pericoli, fu inizialmente svolto dagli effettivi nelle caserme e di stanza nei vari posti di polizia. Dopo il 1945, le forze dell'ordine avviarono una graduale demilitarizzazione delle strutture di comando e aumentarono la propria efficienza grazie ai moderni mezzi di comunicazione e informazione e ai mezzi motorizzati. Per le indagini e la trasmissione degli ordini assunsero un'importanza cruciale in particolare le ricetrasmittenti e le automobili. La creazione di nuove centrali operative negli anni 1970-80 mutò le strategie di intervento dei corpi di polizia. I posti di polizia decentralizzati vennero ridimensionati in favore di pattuglie mobili organizzate su base regionale e coordinate a livello centrale. Scopo delle riforme fu di ridurre il carico di lavoro, aumentare nel contempo la presenza della polizia sul territorio e rendere più rapidi gli interventi. Con la trasformazione dei piani di intervento, nacquero le polizie di sicurezza, che presero il posto degli effettivi di stanza nelle caserme. Questi agenti con un addestramento particolare prestavano servizio ordinario nei vari reparti e venivano riuniti in unità particolari in caso di necessità. Da allora essi svolgono, insieme alle stazioni decentrate, i compiti fondamentali in materia di sicurezza.
Con la motorizzazione di massa dagli anni 1950-60 furono istituiti reparti specializzati addetti al traffico; nello stesso decennio i ranghi della polizia vennero aperti anche alle donne. Sullo sfondo del Terrorismo degli anni 1970-80, nei cant. urbani furono create unità speciali di pronto intervento, attive nella lotta alle forme più gravi di criminalità. Funzioni specifiche vengono assolte dalle sezioni cinofile, lacuali e aeroportuali.
In seguito all'aumento del tasso di criminalità, nell'ultimo terzo del XIX sec. furono create le polizie giudiziarie. Inizialmente per rintracciare e identificare i colpevoli vennero utilizzati mandati di cattura e fotografie segnaletiche. Seguendo l'esempio della polizia parigina, dal 1900 in Svizzera si fece ricorso all'antropometria per il riconoscimento delle persone (sistema Bertillon), poi abbandonata pochi anni dopo in favore della più semplice dattiloscopia (impronte digitali). La qualità del lavoro migliorò sensibilmente grazie alla registrazione elettronica e non più manuale dei dati (dalla metà degli anni 1970-80), al sistema automatico di identificazione delle impronte digitali (AFIS) e al sistema di ricerca informatizzato di polizia (RIPOL), introdotti a metà degli anni 1980-90. Se da un lato la creazione di banche dati in alcuni cant. e l'impiego di metodi biometrici dagli anni 1990-2000 facilitarono notevolmente il compito delle polizie giudiziarie, dall'altro il ricorso a strumenti informatici fu all'origine di richieste di riforma delle leggi sulla polizia, per motivi legati alla protezione dei dati e dei diritti fondamentali. L'affare delle schedature (1989-90) portò all'elaborazione di appositi disegni di legge. Alcuni cant. hanno cercato di colmare le lacune legislative relative all'attività di polizia nell'ambito della protezione dello Stato, problematiche sul piano del diritto pubblico. Già dall'inizio degli anni 1970-80 il Tribunale fed. chiese l'adozione di provvedimenti in materia; tali indicazioni nel contesto della Guerra fredda vennero però recepite solo lentamente. Nel 1978 la creazione di una polizia di sicurezza fed. venne respinta in votazione popolare.
Il cattivo stato delle finanze cant. e i provvedimenti presi contro nuove forme di minaccia (terrorismo, criminalità economica, informatica, giovanile e organizzata, violenza in occasione di manifestazioni sportive) negli anni 1990-2000 fecero sì che, all'inizio del XXI sec., gli effettivi delle polizie cant. fossero a malapena sufficienti a garantire i servizi fondamentali. Nelle situazioni conflittuali, la mancanza di una riserva di polizia forte e costantemente disponibile obbligò le autorità politiche e le forze dell'ordine a cercare innanzitutto il dialogo, poi a disinnescare la tensione e intervenire con la forza solo come ultima ratio (strategia delle 3 D: dialogare, disinnescare, difendere). La carenza di effettivi portò a una forte sollecitazione degli agenti, per cui negli ultimi anni è stato deciso di incrementare gli organici.
La Conf., i cant. e i com. fanno fronte alle esigenze attuali adattando le proprie strutture, ridefinendo le competenze e intensificando la cooperazione verticale e orizzontale. L'esercito, le guardie di frontiera - che, con l'integrazione della Svizzera nello spazio Schengen (2008), hanno assunto ulteriori compiti di polizia nell'ambito della lotta transfrontaliera alla criminalità - e i corpi di polizia cant. ormai cooperano sostanzialmente senza problemi nelle operazioni di sicurezza su scala nazionale. Dal 2006 la cooperazione tra esercito e cant. è basata sulla cosiddetta piattaforma. Risulta tuttora controverso in che misura ditte di sicurezza private (ad esempio polizia ferroviaria) debbano assumere compiti di polizia dello Stato. Continuano a mancare una pianificazione e uno Stato maggiore nazionali per la gestione di situazioni di crisi.
Sotto l'egida della Conferenza delle direttrici e dei direttori dei dip. cant. di giustizia e polizia (CDDGP), i cant. estesero i loro concordati nell'ambito della logistica, della tecnica, delle unità speciali e della formazione. L'idea di un rafforzamento ulteriore della cooperazione, come previsto dal progetto Polizia XXI della CDDGP, non gode però di sufficiente sostegno politico. Sul piano cant. sono state comunque attuate riforme profonde quanto eterogenee, tutte però con l'obiettivo di favorire le sinergie. Zurigo ha ad esempio mantenuto la separazione tra polizia cittadina e polizia cant., ma ne ha ridefinito le modalità di cooperazione nel 2006. Zugo (2002), Sciaffusa (2006) e Lucerna (2010) hanno invece promosso la fusione tra i corpi dei capoluoghi e quelli cant. Nel 2008 Berna ha compiuto un passo ulteriore integrando una parte delle polizie com. in un unico corpo di polizia. Nella Svizzera franc. e in Ticino invece i progetti di riforma incontrano una forte resistenza da parte dei com.
La cooperazione intern. avviene nell'ambito di Interpol (dal 1923), di Europol (dal 2006) e tramite numerosi accordi bilaterali in materia di polizia. L'ufficio fed. di polizia favorisce i contatti tra le polizie e le autorità di perseguimento penale.
Riferimenti bibliografici
- K. Ebnöther, «Polizeigeschichte in der Schweiz», in RSS, 1995, 458-489
- 1804-2004: Polizia cantonale, 2004
- J.-P. Narindal, Je le promets, 2004
- M. Suter, Kantonspolizei Zürich 1804-2004, 2004
- AA.VV., Cronistoria della CDDGP, 1905-2005, 2005
- F. Lehmann, Der Polizeikompass, 2007