Diritto amministrativo

Lo sviluppo del diritto amministrativo generale

Il diritto amministrativo così come venne definito nel XIX sec., spec. in Francia e Germania, non sta alla base di tutte le strutture statali. Sviluppatosi là dove esisteva la separazione dei poteri e la garanzia dei diritti dell'uomo, era caratterizzato dalla creazione di tribunali chiamati a giudicare i ricorsi dei privati contro gli atti della pubblica autorità. La sua nascita risale al 1872, quando al Consiglio di Stato franc. fu conferita la competenza di pronunciarsi in ultima istanza nei litigi fra amministrazione e amministrati. Il caso franc. è emblematico e ha fatto scuola.

La Svizzera ha conosciuto un'evoluzione diversa. Dal 1874 il Tribunale federale, divenuto organo giudiziario permanente, ha svolto un ruolo fondamentale in quanto statuisce sulla costituzionalità degli atti delle autorità cant., vigilando soprattutto sulla loro conformità alla garanzia dei diritti individuali. Questa via legale, detta "ricorso di diritto pubblico", è stata estremamente feconda: grazie alla possibilità di esercitare il controllo sulle attività amministrative cant., ha fatto sì che il diritto amministrativo generale si formasse nell'ambito del diritto costituzionale.

La messa in opera della giurisdizione amministrativa fu molto più lenta. Ad eccezione di alcune competenze particolari del giudice civile (spec. in materia di responsabilità dello Stato e dei funzionari), la procedura ordinaria era improntata sulla figura dell'amministratore-giudice: il cittadino si rivolgeva all'autorità superiore e in ultima istanza al governo (ricorso amministrativo). Fu solo gradualmente che questo iter venne sostituito nel XX sec. da una procedura di ricorso al giudice (ricorso di diritto amministrativo). A livello fed., l'adozione nel 1914 dell'art. 114^bis della Costituzione del 1874 pose le basi per l'istituzione di una corte amministrativa fed. Si dovette però attendere fino al 1928 prima che al Tribunale fed. venissero attribuite competenze in quell'ambito; solo grazie a una riforma del 1968 fu istituita una giurisdizione amministrativa fed. con competenza generale. Nel 2000 fu approvata una riforma giudiziaria che ha creato il Tribunale amministrativo fed. (attivo dal 2007, con sede a San Gallo dal 2012). A livello cant. l'evoluzione non fu più rapida. Prima del 1945 solo un cant., Basilea Città, possedeva una giurisdizione amministrativa dalle ampie competenze. In Vallese era pure stata istituita nel 1877 una giurisdizione speciale, ma con prerogative estremamente ridotte; la stessa cosa era accaduta nel 1909 a Berna, con attribuzioni più vaste. Anche negli altri cant. esistevano in determinati ambiti (diritto fiscale e legislazione in materia di edilizia in particolare) commissioni di ricorso indipendenti e i giudici godevano di certe competenze (diritto fiscale, responsabilità dello Stato e dei funzionari); ma è solo dal 1959 (sull'esempio di Basilea Campagna) che tutti i cant. hanno creato, con modalità organiche diverse, i propri organismi di giurisdizione amministrativa nel vero senso della parola. L'evoluzione è stata portata a compimento negli anni 1990-2000.

La lentezza di questo processo trova riscontro nella letteratura e nell'insegnamento. Nelle facoltà di diritto, l'insegnamento del diritto amministrativo è stato introdotto solo gradualmente. A Zurigo, per esempio, un primo corso venne istituito nel 1866, ma fu subito sospeso e reintrodotto solo una decina di anni dopo. A Losanna, un docente incaricato era presente dal 1928, ma soltanto nel 1947 venne creata una cattedra ordinaria. Per quanto riguarda la dottrina giur., vanno segnalate le opere di Jakob Schollenberger, Fritz Fleiner e Erwin Ruck. André Grisel pubblicò nel 1970 il Droit administratif suisse, primo trattato completo, sistematico e pratico di quella materia.

La legislazione amministrativa

La legislazione amministrativa del XIX sec. viene generalmente definita "di polizia". Con ciò si intende sottolineare come le prescrizioni e i divieti promulgati dal diritto amministrativo fossero finalizzati principalmente al mantenimento dell'ordine pubblico, tutelando ad esempio la sicurezza dello Stato, delle persone e dei beni, la salute e l'igiene pubblica.

All'inizio del XX sec. cominciò a profilarsi l'amministrazione di prestazione, caratterizzata dai nuovi compiti assunti dagli enti pubblici: sicurezza sociale, borse di studio, assicurazioni sociali, offerta di servizi, infrastrutture e risorse di base (trasporti e comunicazioni, energia, insegnamento, ricerca), tutela o promozione di certi settori (agricoltura, alloggi). Dagli anni 1960-70 si è affermata infine un'amministrazione di gestione dedita alla pianificazione del territorio, alla protezione dell'ambiente e alla politica della salute e del lavoro. Questi mutamenti, che hanno comportato una profonda compenetrazione fra Stato e società civile, hanno favorito la proliferazione della legislazione amministrativa, formulata peraltro in modo sempre meno preciso, mediante nozioni vaghe il cui senso reale appare solo al momento della sua applicazione concreta.

Di fronte alle molteplici responsabilità affidate allo Stato e all'inerzia di cui vengono accusati, a torto o a ragione, gli apparati amministrativi sempre più complessi, a partire dagli anni 1980-90 si sono sviluppate diverse reazioni che qui possiamo soltanto enumerare: valutazione delle politiche pubbliche, deregolamentazione, privatizzazione, nuova gestione pubblica.