Assemblea federale

Sistema bicamerale

Uno dei temi di discussione più importanti che si svilupparono attorno alla nascita dello Stato federale (1848) riguardò l'organizzazione del parlamento: alcuni volevano che fosse unitario e rappresentasse proporzionalmente la popolazione, il che avrebbe confinato i cantoni più piccoli in un ruolo affatto minoritario; altri auspicavano una sorta di riedizione della Dieta federale, modificata e composta da deputati dei cantoni, il che però avrebbe impedito alla maggioranza radical-liberale, rappresentata specialmente nei grandi cantoni dell'Altopiano, di perseguire i propri scopi. Dopo faticose trattative, si raggiunse il compromesso del sistema bicamerale sul modello statunitense. Da allora l'Assemblea federale è costituita da due Camere: il Consiglio nazionale, rappresentativo del popolo, e il Consiglio degli Stati (successore della Dieta federale) in rappresentanza dei cantoni. I due organi sono equiparati: l'Assemblea federale può esercitare le proprie competenze soltanto in presenza di una decisione concorde dei due Consigli. Le Camere deliberano separatamente; si riuniscono nei casi in cui uno scaglionamento temporale delle decisioni sarebbe inadeguato (ad esempio nell'elezione di Consiglio federale, cancelliere o cancelliera della Confederazione, Tribunale federale e generale dell'esercito).

La disposizione delle sale delle Camere federali al primo piano di Palazzo federale. Rappresentazione grafica tratta da Le nouveau Palais fédéral suisse, opera pubblicata dal Dipartimento dell'interno in occasione dell'inaugurazione di Palazzo federale, Berna, 1902 (Biblioteca nazionale svizzera, Berna, Nf 1108).

Consiglio nazionale

Nel 1848 il Consiglio nazionale – chiamato anche Camera bassa, Camera del popolo, e talvolta solo Camera o Nazionale – contava 111 membri: ogni Consigliere rappresentava 20'000 abitanti (non solo di cittadinanza svizzera). La crescita demografica comportò un progressivo aumento dell'organico, fissato poi a 200 nel 1962; decisivi per il numero dei seggi attribuiti ai vari cantoni – almeno uno, comunque, per ogni cantone o semicantone – sono i dati dell'ultimo censimento federale.

Dal 1931 le elezioni del Consiglio nazionale si svolgono ogni quattro anni (prima ogni tre). A differenza delle democrazie parlamentari, la legislatura non può venire abbreviata o prolungata dal governo né dal parlamento stesso; dopo il rinnovo generale, che dal 1851 avviene sempre in ottobre, la nuova Camera si costituisce all'inizio della sessione invernale successiva.

Fino al 1917 il Consiglio nazionale venne eletto con il sistema maggioritario, sostituito nell'autunno del 1919 da quello proporzionale (sistemi elettorali). Per il Consiglio nazionale il principio della separazione dei poteri è applicato con rigore anche a livello personale: nessun deputato può sedere nell'altra Camera, in governo o nel Tribunale federale né essere cancelliere della Confederazione, generale o funzionario federale. L'impossibilità di eleggere ecclesiastici al Consiglio nazionale, frutto dell'anticlericalismo del giovane Stato federale, è stata revocata con la Costituzione federale del 1999.

Consiglio degli Stati

Il Consiglio degli Stati – chiamato anche Camera alta o Camera dei cantoni, e talvolta solo Senato o Stati – è composto da 46 membri (due per ogni cantone, uno per ogni semicantone) dalla nascita del canton Giura (prima erano 44). Agli inizi assomigliava ancora per molti aspetti alla Dieta federale; tuttavia, a differenza dei delegati alla Dieta i suoi membri non votavano più come prescritto dai rispettivi cantoni (divieto di ricevere istruzioni). Le elezioni della Camera alta sottostanno a regolamentazioni cantonali, che però nel corso degli anni si sono sempre più allineate a quelle vigenti per il Consiglio nazionale. Se un tempo erano i parlamenti cantonali che di norma eleggevano i propri Consiglieri agli Stati, e solo per la durata di un anno, all'inizio del XXI secolo vigeva ovunque la votazione popolare (nel canton Berna solo dal 1977); il mandato, come nell'altra Camera, è quadriennale per tutti. Le elezioni si svolgono contemporaneamente a quelle del Consiglio nazionale (tranne nel canton Appenzello Interno) e secondo il sistema maggioritario, ad eccezione dei cantoni Giura e, dal 2011, Neuchâtel. Per la Camera alta dal 2003 valgono le stesse incompatibilità citate per quella bassa. In precedenza se i funzionari federali e, fino al 1999, gli ecclesiastici, erano esclusi dal Nazionale, venivano tuttavia ammessi agli Stati, purché lo consentisse il diritto cantonale.

Una caratteristica del sistema bicamerale svizzero è la diversità dei due Consigli. Il Nazionale è più animato, più chiassoso ma anche più anonimo, e in genere è la sede in cui vengono espresse le idee nuove, spesso ventilate per la prima volta da minoranze piuttosto ridotte; gli Stati, per loro natura più tranquilli, sono quasi interamente dominati dagli esponenti dei partiti maggiori. Il sistema proporzionale fa sì che l'attività del Consiglio nazionale venga gestita dai gruppi parlamentari e dai rispettivi partiti politici; nel Consiglio degli Stati, dall'attività meno regolamentata, non esistono gruppi e spesso gli interessi regionali sono più importanti dell'appartenenza partitica.

Il prestigio della Camera alta è stato al centro di ripetute controversie. Agli inizi dello Stato federale essa veniva giudicata negativamente, perché considerata erede di una Dieta federale superata. La durata del mandato dei suoi membri era troppo breve per attirare l'attenzione di esponenti politici di spicco, che, del resto, sedevano prevalentemente in Consiglio nazionale, a cui spesso era affidato il primo turno di dibattito sulle questioni importanti. Nel recente passato i ruoli si sono invertiti: l'elezione popolare con il sistema maggioritario e il mandato più lungo hanno conferito alla Camera dei cantoni un prestigio maggiore. Essendo politicamente più omogenea, inoltre, essa gode di un influsso effettivo superiore, per esempio nella procedura di composizione delle divergenze. In molti casi, la carriera di politici e politiche prevede che facciano parte dapprima del Consiglio nazionale e poi di quello degli Stati. Di recente è stata più volte criticata la sottorappresentazione della popolazione urbana alla Camera alta; diverse proposte di riforma (rappresentanza dei cantoni lievemente graduata in base alla rispettiva popolazione, soppressione della Camera alta stessa ecc.) sono comunque rimaste inascoltate. Il compromesso storico del 1848, secondo cui lo Stato federale svizzero riposa sia sull'uguaglianza dei cittadini sia su quella dei cantoni, ha mantenuto la sua validità.

Rappresentanza politica, difesa di interessi

Compito principale dell'Assemblea federale è di rappresentare la popolazione e i suoi vari interessi politici, sociali e regionali; alcuni gruppi, tuttavia, sono o sovra o sottorappresentati. Il Consigliere «medio» è un uomo di ca. 50 anni con un titolo universitario (di solito in diritto) e un reddito annuo superiore alla media (quasi 250'000 frs. nel 1996). Ben rappresentati fin dagli inizi dello Stato federale sono i membri delle autorità cantonali; nel XX secolo si sono aggiunti anche i contadini e i funzionari delle federazioni, subentrati a proprietari terrieri e imprenditori, nel XIX secolo ancora detentori di numerosi seggi. Sottorappresentati sono sempre stati i minori di 40 anni (salvo agli inizi, quando erano il 38% dei deputati), gli operai, gli impiegati e le donne. Dopo l'introduzione del suffragio femminile (1971), le prime donne elette occuparono il 5,5% dei seggi nel Consiglio nazionale (11 seggi) e il 2,5% nel Consiglio degli Stati (1); nel 2003 la percentuale è salita rispettivamente al 25% (50) e al 23,9% (11).

Forza relativa dei partiti nelle elezioni al Consiglio nazionale dal 1919 al 2023 (Fonte: Ufficio federale di statistica) © 2024 DSS e Marc Siegenthaler, Berna. […]

L'introduzione della proporzionale (1919) modificò radicalmente la composizione partitica della Camera bassa: mentre in precedenza dominavano i radicali (liberalismo, radicalismo), il nuovo sistema equilibrò le forze, con tre gruppi parlamentari maggiori di consistenza più o meno analoga (Partito socialista, PS; Partito radicale democratico, PRD; Partito popolare democratico, PPD) e uno medio (Unione democratica di centro, UDC). Negli anni 1990 quest'ultima progredì a scapito del PRD, del PPD e, nel 1999, dei piccoli partiti di destra, arrivando a costituire nel 2003 il gruppo di maggioranza. Il sistema elettorale determina la rappresentanza in parlamento e ciò è comprovato anche dalla composizione fondamentalmente diversa della Camera alta, dominata da radicali e cattolici conservatori (più tardi PPD).

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Composizione del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati 1919-2023 […]

Se partiti e gruppi svolgono un ruolo importante nell'Assemblea federale, il voto effettivo dei singoli deputati e delle singole deputate viene influenzato – talvolta in modo duraturo – anche da altri fattori, quali la regione di provenienza e gli specifici interessi economici e sociali (soprattutto al Consiglio nazionale prima del 1919 e all'inizio del XXI secolo al Consiglio degli Stati). La stessa Camera bassa, tuttavia, sebbene eletta con la proporzionale, non conosce coalizioni partitiche fisse come nelle democrazie parlamentari (democrazia consociativa): a seconda del tema in discussione si creano alleanze diverse, non di rado trasversali ai gruppi parlamentari. In genere, peraltro, l'alleanza vincitrice è formata prevalentemente dai tre grandi gruppi borghesi (fenomeno ancora più evidente prima dell'adozione della formula magica nel 1959); la sinistra, minoritaria in parlamento, esce più spesso (ma non sempre) perdente dalle questioni controverse.

Evoluzione del ruolo dell'Assemblea federale

Il ruolo dell'Assemblea federale all'interno del processo decisionale dello Stato è il frutto dell'interazione continua e dell'evoluzione dei rapporti fra diversi fattori quali i diritti politici, l'influenza di gruppi di interesse parlamentari e federazioni, e lo sviluppo dell'amministrazione federale. Agli inizi dello Stato federale, la conduzione del Paese era sottoposta a un autentico «dominio» parlamentare (ammesso e non concesso che le scarse competenze del governo centrale consentano di parlare dell'esercizio di un potere); chi difendeva interessi sedeva direttamente nell'Assemblea federale, mentre il popolo non poteva intervenire poiché privo dell'iniziativa popolare e dello strumento del referendum popolare.

Ampliamento dei diritti popolari. Decreto federale dell'8 aprile 1891, con cui fu introdotta l'iniziativa popolare, apparso sulla Feuille fédérale, 1891, vol. 2, fascicolo 17, pp. 270-271 (Biblioteca nazionale svizzera, Berna, OP 31). […]

Il predominio dell'alta borghesia liberale venne tuttavia contrastato con sempre maggiore decisione dal Movimento democratico che, collaborando con l'opposizione cattolica conservatrice, riuscì ad introdurre il referendum facoltativo sulle leggi (1874) e il diritto di iniziativa popolare per la revisione parziale della Costituzione federale (1891). L'ampliamento dei diritti popolari cambiò radicalmente anche il ruolo dell'Assemblea federale, la cui attività legislativa poteva venire bloccata con l'arma referendaria. I gruppi di pressione si organizzarono sempre meglio (anche e proprio grazie all'introduzione del referendum) e, oltre a far eleggere i propri rappresentanti direttamente in parlamento, offrirono ai membri del legislativo la possibilità di far parte degli organi direttivi di grandi federazioni e grandi imprese; parallelamente, i compiti sempre crescenti dello Stato federale costrinsero il governo a potenziare il proprio apparato amministrativo e a offrire quindi alle lobby un nuovo campo di azione; i gruppi di interesse potevano così influire sulla stesura dei progetti di legge già in sede preparlamentare (procedura di consultazione). Ciò indebolì la posizione dell'Assemblea, rimasta in gran parte lo stesso «parlamento di notabili» del 1848 (con indennità minime e carenza di infrastrutture proprie); nella prima metà del XX secolo essa perse ulteriormente importanza, sia perché le situazioni di crisi causate dalle due guerre mondiali provocarono il passaggio di gran parte delle competenze al Consiglio federale (pieni poteri), sia perché il clima autoritario e antiparlamentare diffusosi nell'intera Europa influenzò anche la vita politica svizzera.

Il processo inverso ebbe inizio negli anni 1960, allorché l'affare Mirage (1964) – cui fece seguito nel 1988-1989 quello delle schedature (protezione dello Stato) – evidenziò l'inadeguatezza dei controlli dell'Assemblea federale e le conseguenze che ne potevano derivare; i suoi strumenti di controllo vennero quindi potenziati. La crescente dispersione degli interessi rese in seguito più difficile la negoziazione di soluzioni vincolanti sia per le grandi lobby sia per il governo e l'amministrazione. Sul finire del XX secolo il parlamento è tornato ad avere un certo peso nell'iter legislativo; a differenza di prima i suoi interventi di modifica, e non di rado di completa revisione, dei testi di legge sono molto più frequenti. Come agli inizi dello Stato federale, accade nuovamente che leggi federali (per esempio quella sull'IVA) vengano stese dal parlamento stesso senza interventi sostanziali del governo. Presupposti istituzionali di tale evoluzione sono state la rivalorizzazione dell'iniziativa parlamentare (dal 1963, interventi parlamentari), la creazione dei servizi del parlamento (dal 1966), la professionalizzazione specifica del lavoro di commissione grazie al sistema delle commissioni parlamentari permanenti (dal 1991) e la definizione più precisa dei diritti e dei compiti dei parlamentari sancita nella Costituzione federale del 1999 e nella legge sul parlamento del 2002.

A sinistra: Kurt Furgler​​​​​​, presidente della Comunità di lavoro costituita in occasione dell'affare Mirage, presenta il 24 settembre 1964 in Consiglio nazionale il rapporto e le proposte della Commissione parlamentare di inchiesta. A destra: votazione svoltasi lo stesso giorno alla Camera bassa. Fotografie di Siegfried Kuhn (Ringier Bildarchiv, RBA 1-1-3728-3_4 e -3_2) © Staatsarchiv Aargau, Aarau / Ringier Bildarchiv. […]

Competenze

Le decisioni in materia costituzionale spettano fin dal 1848 a popolo e cantoni, ma è l'Assemblea federale a strutturare i contenuti dei progetti di revisione parziale o totale della Costituzione federale; se un'iniziativa popolare per una revisione parziale (possibilità introdotta nel 1891) è presentata sotto forma di progetto già elaborato, le Camere devono invece limitarsi a una raccomandazione di voto o tutt'al più alla stesura di un controprogetto.

L'Assemblea ha la competenza di legiferare. In senso formale, ciascuna delle leggi federali è opera del legislatore, che in Svizzera è costituito da parlamento e (dal 1874) popolo; quest'ultimo le dà il suo assenso esplicito (in sede di votazione referendaria) oppure tacito (senza referendum). Le regolamentazioni di rilievo devono essere contenute nella legge formale stessa; la competenza di emanare normative meno importanti (ordinanze) può invece essere delegata dall'Assemblea a se stessa oppure al Consiglio federale. La Costituzione federale del 1999 ha precisato la terminologia riguardante gli atti parlamentari, prima fonte di confusioni: i precedenti «decreti federali di carattere obbligatorio generale», infatti, potevano essere sia leggi federali a termine sia ordinanze parlamentari, rispettivamente soggette e non soggette a referendum obbligatorio; tuttavia, questa interpretazione del decreto federale di obbligatorietà generale, risalente al 1962, non corrispondeva del tutto allo spirito della Costituzione del 1874, che intendeva sottoporre a referendum anche gli atti amministrativi importanti dell'Assemblea federale.

Il parlamento rivendica da sempre anche singole competenze amministrative (amministrazione) che con la separazione dei poteri statali spettano in primo luogo all'esecutivo. Gli atti amministrativi di particolare importanza politica (definiti «decreti federali» dalla Costituzione federale del 1999), che riguardano un elevato numero di cittadini e cittadine o hanno conseguenze finanziarie non indifferenti (ad esempio l'allestimento della rete stradale nazionale, la costruzione di nuove linee ferroviarie o di centrali nucleari), necessitano, secondo la concezione svizzera di democrazia, di una legittimazione democratica superiore a quella dell'esecutivo e che deve provenire dal legislativo ed eventualmente anche dal popolo.

L'Assemblea federale partecipa, inoltre, al governo e alla direzione dello Stato. Oltre a eleggere gli altri due organi supremi della Confederazione, interviene nelle pianificazioni importanti dell'attività statale; dal 1968 il Consiglio federale le sottopone un Rapporto sulle linee direttive della politica governativa (dal 1986 Rapporto sul programma di legislatura, dal 2007 Messaggio sul programma di legislatura), di cui essa si limitava, fino al 2003, a prendere conoscenza. Dal 2003 prende posizione al riguardo attraverso un decreto federale.

La Costituzione federale del 1848 divise le competenze in materia di politica estera fra Assemblea federale e governo; dagli inizi del XX secolo, tuttavia, il governo rivendicò con sempre maggiore forza la conduzione esclusiva di questo settore; al parlamento venne in pratica lasciato il compito di ratificare trattati internazionali, alla cui stesura non prendeva parte. A causa del continuo aumento dell'importanza della legislazione internazionale, l'Assemblea federale rischiò così di perdere gran parte del suo influsso. Con l'apertura del dibattito sull'eventuale adesione svizzera allo Spazio economico europeo (SEE), i diritti di partecipazione del legislativo alla politica estera vennero di conseguenza rafforzati nel 1991 e nel 2002; da allora, fra l'altro, il governo è tenuto a consultare le Commissioni parlamentari di politica estera sulle linee-guida e sulle direttive del mandato negoziale in caso di trattative con organismi internazionali.

Nella pratica, l'Assemblea federale non ha mai potuto esercitare in maniera esclusiva la propria competenza di prendere decisioni in materia di guerra e di pace. Infatti, le ordinanze sull'esercito (ad esempio, sulla mobilitazione), le misure per conservare la sicurezza esterna o interna (politica di sicurezza), gli interventi federali spettano in comune a governo e parlamento; in generale il primo si è rivelato più adatto nell'adottare simili provvedimenti urgenti. Spettano al legislativo le amnistie e – a Camere riunite – l'esercizio del diritto di grazia.

Fra le sue competenze più importanti vi è quella del bilancio (finanze pubbliche). Ogni spesa della Confederazione deve essere accettata dall'Assemblea federale nel quadro del preventivo annuale (in dicembre) o di eventuali sedute aggiuntive; il margine di intervento è tuttavia ridotto, in quanto una gran parte delle spese è vincolata da disposizioni di legge o da crediti di firma. Ogni anno, nella sessione estiva, le Camere approvano il conto dello Stato; tale esame della gestione finanziaria rientra nell'ambito dell'alta vigilanza del parlamento su governo e amministrazione. In materia di finanze, dal 1903 la delegazione finanziaria delle Camere gode di ampi diritti di verifica durante l'intero anno di bilancio.

Il controllo sulla gestione degli affari avviene da un lato in sede di approvazione del resoconto governativo (ogni volta nella sessione estiva) e dall'altro all'interno delle Commissioni della gestione (dagli anni 1960). L'Assemblea non può decidere da sola di modificare o abolire risoluzioni e ordinanze delle autorità sottoposte al suo controllo, ma ha la facoltà di cambiarne le basi legali, raggiungendo così il suo scopo. La portata giuridica attribuita alla mozione nel 2002 mostra chiaramente che l'Assemblea può intervenire in maniera vincolante nell'ambito di competenza del Consiglio federale, ciò che in passato fu per lungo tempo contestato. Nella pratica, l'effetto politico di simili interventi è più importante di quello giuridico formale. Il diritto di informazione e le competenze di indagine di cui l'Assemblea gode nei confronti del governo costituiscono le premesse per una vigilanza efficace; dalla fine del XIX secolo il Consiglio federale cominciò anche in questo ambito a delimitare una propria sfera autonoma, in cui il parlamento non dovrebbe intervenire. Dopo l'affare Mirage e quello delle schedature, in ogni caso, il parlamento riuscì a imporre un diritto illimitato di accesso agli atti almeno per le sue delegazioni (Commissione parlamentare d'inchiesta, delegazione delle Commissioni della gestione).

Anche il Tribunale federale è sottoposto a vigilanza parlamentare, ma l'indipendenza del potere giudiziario comporta che il controllo si limiti alla gestione amministrativa e non interessi le sentenze. La Costituzione federale del 1848 affidava all'Assemblea il compito di dirimere tutti «i riclami [sic] dei Cantoni o dei cittadini contro gli ordini o le decisioni del Consiglio federale»; quella del 1874 e le revisioni legislative posteriori hanno trasferito queste ampie competenze in materia giuridica interamente al Tribunale federale.

Organizzazione e modo di operare

Le Camere, riunite per la prima volta il 6 novembre 1848, scelsero Berna quale capitale federale e quindi sede delle autorità federali il 27 dello stesso mese. Fino al 1858 le sedute del Consiglio nazionale si tennero nel vecchio Casino (al posto dell'odierno Palazzo del parlamento) o nella sala del Gran Consiglio nel palazzo comunale di Berna, quelle del Consiglio degli Stati nel Rathaus zum Äusseren Stand. Ospitate in seguito nell'ala ovest di Palazzo federale, dal 1902 le due Camere si riuniscono nel suo corpo centrale.

Un quinquagenario. Servizio sui 50 anni di Palazzo federale del Cinegiornale svizzero, edizione n. 520 dell'11 aprile 1952, versione sottotitolata a posteriori (Archivio federale svizzero, J2.143#1996/386#520-1#5*) © Cinémathèque suisse, Losanna e Archivio federale svizzero, Berna. […]

I due Consigli vengono convocati in sessioni ordinarie e straordinarie, e di norma le loro riunioni si svolgono contemporaneamente. Agli inizi vi era un'unica sessione ordinaria (in luglio), che tuttavia, già allora, spesso non bastava per il disbrigo di tutti gli affari; i dibattimenti venivano aggiornati ogni volta dopo tre o quattro settimane e proseguiti in altre sedute (massimo tre), fissate nel corso dell'anno. Dal 1908 si svolge un solo turno di quattro sessioni ordinarie (in genere di tre settimane, in dicembre, marzo, giugno e settembre), con la possibilità di ricorrere a sessioni speciali (solitamente di una settimana). Mentre le sessioni ordinarie sono stabilite dalla legge e quelle speciali dall'ufficio della singola Camera, sessioni straordinarie possono avere luogo su richiesta del Consiglio federale (per esempio all'inizio delle guerre mondiali), di un quarto dei Consiglieri nazionali (negli anni 1891, 1985, 1986 e 1998) o – cosa però mai avvenuta – di cinque cantoni (un quarto dei Consiglieri agli Stati nella Costituzione federale del 1999); il relativo programma di sessione è allora preparato dall'ufficio consiliare in questione.

I o le presidenti delle due Camere restano in carica per un anno; chi presiede il Consiglio nazionale dirige anche le sedute congiunte e rappresenta la più alta carica protocollare dello Stato federale. Entrambi i presidenti sono assistiti nella gestione degli affari da vicepresidenti e dall'ufficio della rispettiva Camera, che comprende anche gli scrutatori (e nel Consiglio nazionale i presidenti dei gruppi).

Affinché le Camere possano deliberare in maniera valida, la Costituzione federale richiede la presenza della maggioranza assoluta dei membri, condizione però spesso difficile da realizzare. Le sedute parlamentari sono pubbliche, e solo in casi eccezionali avvengono a porte chiuse; i verbali vengono pubblicati – parzialmente dal 1891, interamente dal 1971 – nel Bollettino ufficiale (già Bollettino stenografico).

Oggetti di dibattito consiliare sono anzitutto progetti di legge o di decreti federali preparati dal governo o da commissioni parlamentari; il dibattito comprende un'entrata in materia, una deliberazione di dettaglio e una votazione sul complesso. Altri temi affrontati sono rapporti del Consiglio federale o di commissioni parlamentari, proposte parlamentari, iniziative cantonali, elezioni, petizioni, dichiarazioni del governo e mozioni d'ordine; la maggior parte degli oggetti viene trattata preliminarmente dalle commissioni parlamentari. Ciascun membro di un Consiglio gode di un diritto di proposta illimitato, ma nella Camera bassa il diritto individuale di parola è soggetto a restrizioni (durata degli interventi, numero di oratori o di oratrici per gruppo, procedura scritta).

Le votazioni delle Camere avvengono a maggioranza semplice, ma per la clausola d'urgenza (entrata in vigore immediata di una legge federale), per determinati decreti finanziari («contenimenti di spesa», 1951-1958 e dal 1995) e per i decreti in deroga alle norme sul «freno dell'indebitamento» (dal 2002), la Costituzione federale richiede l'assenso della maggioranza assoluta di tutte e due le Camere. Già il primo regolamento del Consiglio nazionale prevedeva il diritto di chiedere votazioni per appello nominale; sempre più frequenti e causa di notevoli perdite di tempo, esse hanno indotto il Consiglio nazionale ad adottare un sistema di votazione elettronico (1993).

La norma che prevede l'assenso dei due Consigli per l'adozione degli atti parlamentari rende necessarie disposizioni per una procedura congiunta. I o le presidenti delle due Camere decidono quale dei due organi debba affrontare per primo («Camera prioritaria») la discussione di oggetti che vengono sottoposti all'Assemblea dall'esterno. Di norma la seconda Camera non avvia il dibattito sullo stesso tema prima della sessione successiva; tuttavia, in casi urgenti, la conferenza di coordinamento fra i due uffici può decidere di trattarle nella stessa sessione. Se le decisioni dei due rami del parlamento divergono, esse passano da una Camera all'altra fino a quando non viene trovato un accordo, che può arrivare anche dopo diversi scambi (procedura di composizione delle divergenze); se le due Camere non riescono ad accordarsi, la proposta fallisce. Dal 1991 la Conferenza di conciliazione, creata nel 1902, viene attivata dopo che le Camere hanno deliberato ciascuna tre volte; per i testi soggetti a referendum, dopo la composizione delle divergenze e dopo la redazione del testo da parte dell'apposita commissione, si tiene un voto finale in entrambe le Camere.

Status giuridico, indennità e infrastrutture parlamentari

Deputate e deputati godono di alcuni privilegi che consentono loro di esercitare il proprio mandato al riparo dalle interferenze degli altri poteri dello Stato: oltre ad avvalersi dell'immunità assoluta per la loro attività nelle Camere e nelle relative commissioni, sono protetti anche da un'immunità relativa per gli interventi legati alla loro posizione di parlamentari (per i quali possono venire perseguiti solo con l'assenso – concesso in rarissimi casi – dell'Assemblea federale). Beneficiano, inoltre, del principio di inviolabilità durante le sessioni, durante le quali nessun procedimento penale può venire aperto o proseguito nei loro confronti salvo con il loro consenso o con quello della Camera cui appartengono.

Dal 1848 i parlamentari ricevono un compenso finanziario, costituito anzitutto da una diaria di partecipazione alle sedute (14 frs. nel 1848, 400 nel 2003) e da diversi rimborsi-spese; visto che a tali importi vanno aggiunti (dal 1972) un forfait annuale e un'indennità previdenziale (rispettivamente di 24'000 e 5933 frs. nel 2003), ogni membro delle Camere ha ricevuto in media nel 2003 un reddito annuo di ca. 70'000 frs. imponibili (diarie e forfait annuale, diarie escluse). Dal 1972 ricevono finanziamenti anche i gruppi parlamentari (4,9 milioni di frs. nel 2003). Le indennità hanno l'obiettivo da un lato di compensare in certo qual modo l'impegno effettivo del deputato o della deputata e quindi garantire una certa uguaglianza di opportunità nell'esercizio del suffragio passivo (diritto di voto ed eleggibilità), dall'altro di impedire che l'Assemblea federale diventi un parlamento a tempo pieno. Il sistema di milizia dovrebbe permettere a Consiglieri e Consigliere di portare nelle rispettive Camere le proprie esperienze professionali e di mantenere i contatti con la cittadinanza: due scopi tuttavia sempre più difficili da raggiungere visto il continuo aumento del loro carico di lavoro. Nel 2001, in media, ogni parlamentare dedicava ca. il 56% del proprio orario lavorativo al mandato, motivo che ha spinto l'83% di loro a ridurre la propria attività professionale; il 47% ha riscontrato una riduzione del proprio reddito complessivo. Di fatto, all'inizio del XXI secolo il parlamento non è più di milizia ma semiprofessionale. Due proposte che prevedevano indennità più alte per i suoi membri hanno subito sonore sconfitte in sede di referendum (1962, 1992).

Anche le infrastrutture a disposizione dell'Assemblea federale sono rimaste modeste. In origine la cancelleria federale fu concepita come uno Stato maggiore al servizio di governo e parlamento; tuttavia, l'aumento degli atti amministrativi dell'esecutivo ha costretto la cancelleria a trascurare il legislativo. L'Assemblea ha sviluppato con molta lentezza un proprio segretariato (i cosiddetti servizi del parlamento), che dal 1972 è indipendente dalla cancelleria federale e che nel 2003 impiegava 182 persone. Per svolgere i loro compiti, tuttavia, le Camere possono ancora utilizzare uffici dell'amministrazione federale generale.