Funzionari

Definizione e statistica

Il funzionariato a vita, diffuso all'estero e soprattutto nella maggior parte dei Paesi europei, è previsto in Svizzera soltanto nei cant. di Ginevra e Vaud. L'Amministrazione federale e la maggior parte dei cant. e dei com. praticano o praticavano, almeno dal punto di vista formale, il "sistema dei mandati", secondo cui il funzionario è nominato per una precisa funzione e un periodo determinato. Tale sistema ha le sue radici in una tradizione spiccatamente repubblicana e in seguito legata alla democrazia diretta, tradizione contraria al funzionariato di professione che ha le sue origini nelle corti reali.

Occorre distinguere tra funzionari in senso materiale e in senso formale. A livello fed. era funzionario in senso formale chi era designato come tale dall'autorità competente per un posto menz. nella lista ufficiale (elenco delle funzioni). Le altre persone che lavoravano per la Conf. erano per la maggior parte considerate degli impiegati. Nel 1992 tra le ca. 145'000 persone al servizio della Conf. (comprese le Regie federali) il 73% erano funzionari in senso formale. Al contrario erano considerate funzionari in senso materiale le persone attive per un'autorità fed., salariate e subordinate ad essa gerarchicamente. A questa categoria non appartenevano soltanto gli "impiegati", ma pure persone con uno statuto speciale, come i professori dei Politecnici fed., gli ufficiali superiori dell'esercito, i collaboratori personali dei Consiglieri fed. Differenze simili esistevano e in parte esistono ancora a livello cant. e com.

Evoluzione del diritto dei funzionari

Il primo atto legislativo relativo al diritto dei funzionari emanato dallo Stato fed., fondato nel 1848, fu la legge del 9.12.1850 sulla responsabilità delle autorità e dei funzionari fed.; il testo prevedeva la responsabilità primaria del funzionario colpevole, nel caso di danni causati da un'autorità. Soltanto la legge del 14.3.1958 introdusse la responsabilità primaria dello Stato. Nel 1853 le funzioni fed. permanenti furono iscritte per la prima volta in una legge che, con i successivi decreti fed. (fino al 1972), costituì la base dell'elenco delle funzioni, una lista regolarmente aggiornata dal Consiglio fed. e approvata dal parlamento. Nel corso di un sec. il numero delle funzioni così definite dal punto di vista formale aumentò fino a 581; dal 1972 diminuirono considerevolmente, fino a raggiungere le 325 unità. L'elenco delle funzioni, che enumerava soltanto in misura limitata le concrete funzioni amministrative, divenne in questo sviluppo sempre più obsoleto, ed è stato sostituito dalla nuova legge sul personale fed. del 24.3.2000 (in vigore dal 2002).

I funzionari in senso formale sono nominati per un mandato dalla durata definita (presso la Conf.: tre anni fino al 1959, in seguito quattro anni), al cui scadere non è previsto in linea di principio un diritto alla riconferma. Di fatto però il sistema sviz. dei mandati si è con il tempo adeguato al sistema di carriera diffuso all'estero, poiché una volta terminata la durata del mandato la rinomina era praticamente automatica. Soltanto nel 1992, vista la soppressione di effettivi in seno al Dip. militare fed. (oggi DDPS), un gran numero di funzionari è stato riconfermato solo provvisoriamente. Ancora nel 1995 il parlamento ha rifiutato la proposta di sostituire la durata del mandato dei quadri dirigenti con le modalità di licenziamento in uso dell'economia privata. Soltanto con la nuova legge sul personale fed. i funzionari hanno avuto lo statuto di impiegati. La base dell'assunzione non risiede più in una decisione, quasi sovrana, dello Stato, ma è disciplinata da un contratto di lavoro, normalmente di durata indeterminata, che a certe condizioni può essere disdetto anche dalla Conf.

Furono necessari quasi 80 anni per approntare una regolamentazione unitaria e coerente del rapporto di servizio per il personale fed. Fino al termine del XIX sec. le prescrizioni in materia di rapporti di servizio e soprattutto le retribuzioni erano differenti a seconda dei Dip. e del campo di attività. Nel 1897 fu emanata la prima legge generale che uniformava gli stipendi nei Dip. civili; la normativa fu applicata per il Dip. militare fed. soltanto nel 1909. Dopo la prima guerra mondiale aumentarono le critiche concernenti la lacunosità e la mancanza di chiarezza del diritto in materia di personale fed. Dopo lunghi preparativi, nel 1924 il Consiglio fed. presentò al parlamento il disegno di legge sui funzionari, accolto nel 1927, che prevedeva il dovere di lealtà, la limitazione delle attività politiche e il divieto di sciopero. La nuova legge sul personale fed. (entrata in vigore nel 2002) ha introdotto il Contratto collettivo di lavoro nel servizio pubblico. In generale si delinea un'evoluzione opposta rispetto agli anni 1920-30, tendente non a unificare ma a diversificare i rapporti di lavoro.

Sul piano cant. ci fu un'evoluzione simile alla Conf. All'inizio del XXI sec. la maggior parte dei cant. aveva abolito o sottoposto a revisione lo statuto di funzionario. Di principio, oltre alla Conf. e ai cant., anche i ca. 3000 com. sono autorizzati a emanare norme relative all'ordinamento dei propri dipendenti. Il Settore pubblico della Svizzera presenta pertanto un'estrema frammentazione del diritto in materia di personale. Una maggiore uniformità, come quella esistente da oltre un sec. nel settore privato, sarebbe possibile, tanto più che le differenze tra il Diritto del lavoro nel privato e quello relativo alle funzioni pubbliche si sono attenuate.

Nel 1997 il parlamento ha deciso di dividere le Poste, telefoni e telegrafi (PTT) in due aziende autonome, la Posta e Telecom SA (dal 1998 Swisscom). I contratti di lavoro degli impiegati di Swisscom si sono basati fin dall'inizio sul diritto privato. Con l'entrata in vigore della nuova legge sul personale fed. anche gli impiegati della Posta e delle FFS hanno perso lo statuto di funzionari.

Retribuzione

"Riduzione dei salari: no". Manifesto realizzato da Alois Carigiet in vista delle votazioni del 28.5.1933 sulla legge federale che prevedeva una riduzione temporanea dei salari dei dipendenti della Confederazione (Collezione privata).

Presso la Conf. le classi di stipendio erano stabilite nell'ordinamento dei funzionari. Per aumenti salariali superiori alla compensazione del rincaro era quindi necessaria una modifica di legge ed eventualmente una votazione popolare, nel caso fosse stato lanciato un referendum facoltativo. Nel 1932, durante la Crisi economica mondiale, il Consiglio fed. propose una riduzione salariale del 10% per tutto il personale della Conf. La relativa legge, che prevedeva una diminuzione più contenuta (7,5%), fu attaccata da un referendum e respinta dal popolo il 28.5.1933. Poco dopo il parlamento adottando la procedura d'urgenza decise tuttavia una riduzione del 7%, che in seguito fu perfino temporaneamente aumentata al 15%. Il 3.12.1939 un'altra legge sull'ordinamento dei funzionari fu respinta dal popolo, ma questa volta per motivi opposti: avrebbe infatti comportato un modesto aumento degli stipendi e un risanamento delle casse pensioni.

Durante la fase di alta congiuntura che seguì la seconda guerra mondiale gli stipendi dei funzionari aumentarono considerevolmente. Dal 1950 al 1991 il potere d'acquisto di uno stipendio medio della Conf. aumentò di circa il 130%. Nello stesso periodo l'orario di lavoro passò da 48 a 42 ore settimanali e la durata minima delle vacanze da due a quattro settimane; gli stipendi furono adeguati automaticamente al rincaro, e ci fu un progressivo aumento delle retribuzioni reali. La classificazione di molte funzioni in classi di stipendio superiori provocò un ulteriore aumento del salario medio.

La crisi dei bilanci pubblici, aggravatasi a partire dal 1992, ha indotto la Conf. (dal 1994), come pure numerosi cant. e com., a eliminare in parte o del tutto la compensazione del rincaro; alcuni enti locali hanno ridotto i salari. Nel 1996 la Conf. ha deciso di ridurre le retribuzioni nelle FFS. La legge sul personale fed. del 2002 ha soppresso l'aumento annuo automatico per tutti gli impiegati, introducendo un modello di calcolo dei salari, con cui sono prese in considerazione anche le prestazioni individuali.

I sindacati

I sindacati del settore pubblico sono caratterizzati da un forte frazionamento secondo il ramo, i campi di attività, il livello di reddito, il livello istituzionale e l'orientamento ideologico. La formazione dominante a livello fed. è l'Unione federativa del personale delle amministrazioni e imprese pubbliche (UF), org. mantello fondata nel 1903, che nel 2000 comprendeva 12 org. con più di 160'000 membri, di cui otto facevano parte dell'Unione sindacale svizzera (USS). L'UF rappresentava i cosiddetti "sindacati di maggioranza", che si contrapponevano ai "sindacati di minoranza", cioè ai cinque sindacati cristiani del personale dei trasporti e della Conf. (dal 2000 Transfair) e alle cinque ass. che non fanno parte di alcuna org. mantello. Dal 2003 l'UF prende il nome di Comunità di negoziazione del personale della Conf. (CNPC).

La Federazione svizzera del personale dei servizi pubblici (SSP/VPOD), fondata nel 1905, appartiene alla CNPC, ma recluta i suoi membri quasi esclusivamente a livello cant. e com. A questo livello è in concorrenza con le ass. professionali e di categoria, soprattutto lo Zentralverband Staats- und Gemeindepersonal der Schweiz (fondato nel 1917), i cui affiliati sono in costante aumento, mentre il numero dei membri della SSP/VPOD è stagnante dal 1960. Nel 1992 le due ass. sindacali avevano dimensioni simili (circa 40'000 membri). Nel complesso dal 1960 il grado di organizzazione sindacale nel servizio pubblico è diminuito; hanno perso terreno soprattutto le formazioni dell'UF.

La Conf. e la maggioranza dei cant. prevede il divieto di sciopero per i funzionari. Allo sciopero generale del 1918 parteciparono pure impiegati della Conf., soprattutto ferrovieri e un'esigua minoranza di impiegati postali. Da allora le sospensioni del lavoro da parte di agenti pubblici sono state estremamente rare, sempre di breve durata e si sono concentrate soprattutto a Ginevra (1990, 1992 e 1996). Raramente si sono verificate grandi dimostrazioni del personale del settore pubblico. L'UF organizzò grandi manifestazioni nel 1955, 1966, 1982 e 1996 per protestare contro le riduzioni salariali che minacciavano le FFS.

I rapporti tra partner sociali del settore statale si fondarono per decenni sul principio che i dipendenti pubblici dovessero godere di condizioni di lavoro paragonabili ai lavoratori del settore privato (principio di parità). I conflitti emersi riguardarono la possibilità di confrontare il settore pubblico con quello privato. La maggioranza dei sindacati e delle ass. del personale ha sostenuto il referendum contro la nuova legge sul personale del 24.3.2000, che prevedeva la soppressione della protezione assoluta dal licenziamento per i funzionari, benché limitata a quattro anni. Inoltre, si temeva un'evoluzione salariale simile a quella dell'economia privata, dove la rimunerazione delle classi di salario inferiori era diminuita, mentre gli stipendi dei quadri superiori aumentavano massicciamente. Nella votazione del 26.11.2000 la legge, sostenuta da PRD, UDC, PPD, partito cristiano-sociale, partito evangelico, e partito della libertà, è stata accettata con il 66% di voti favorevoli.

La rappresentatività della funzione pubblica

La rappresentanza delle categorie politicamente rilevanti della società civile nell'amministrazione pubblica è una questione che ha assunto maggior importanza. L'attenzione si concentra soprattutto sui quadri dirigenti, che sono stipendiati secondo classi speciali. Importanti criteri sono l'affinità partitica, la lingua materna e il sesso.

Dal 1938 la provenienza socio-economica dei funzionari dirigenti a livello fed. non è affatto cambiata. Circa due terzi provengono dal ceto superiore o medio-superiore. Per quanto riguarda l'affinità partitica la preponderanza radicale, pur essendo diminuita, è tuttora presente. Con l'introduzione del sistema elettorale proporzionale (1919) i radicali persero la maggioranza in Consiglio nazionale, ma continuarono a mantenere una posizione di forza nell'alta burocrazia, dove negli anni 1980-90 la metà ca. dei funzionari dirigenti era di area radicale (un terzo era iscritto al PRD). Il PPD fu a lungo sottorappresentato, ma dagli anni 1970-80 raggiunse una quota corrispondente alla sua forza elettorale. Pur migliorando le sue posizioni, il PSS rimane ancora sottorappresentato: negli anni 1980-90 occupava un numero di posti chiave grosso modo pari a quelli detenuti dall'UDC, che allora era decisamente più debole. La formula magica in uso per il Consiglio fed. fino al 2004 non è stata applicata agli alti funzionari.

L'equilibrio linguistico è da sempre un criterio più o meno rispettato. Negli anni 1980-90 il personale francofono nell'amministrazione fed. (escludendo PTT e FFS) era di poco sottorappresentato, mentre i funzionari in classe speciale erano invece leggermente sovrarappresentati. La presenza delle minoranze linguistiche nell'amministrazione fed. è regolarmente oggetto di controversie e regolamentazioni, soprattutto riguardo alla sovrarappresentanza germanofona nelle posizioni chiave, alle insufficienti opportunità di carriera delle minoranze linguistiche e alla predominanza del ted. nell'amministrazione, che di base dovrebbe essere trilingue. Nel 1951, 1965 e 1983 il Consiglio fed. ha emanato delle direttive in merito.

Dopo l'introduzione del suffragio femminile a livello fed. (1971), fu necessario attendere due anni prima che una donna fosse nominata per un posto in classe speciale. Dal 1982 al 1992 la presenza di donne appartenenti a questa categoria salariale nell'amministrazione fed. è aumentata dall'1,8% al 3,5%. Al contrario nelle PTT e nelle FFS nessuna donna ha raggiunto una posizione in classe speciale fino al 1992.