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Commissioni extraparlamentari

Le commissioni extraparlamentari, dette anche commissioni di esperti, sono organi annessi all'Amministrazione federale, ma composti prevalentemente da persone estranee alla stessa; generalmente permanenti, a volte temporanee (commissioni ad hoc), coprono quasi tutti i settori di attività dell'amministrazione. Org. di questo tipo sono numerose anche a livello cant. (almeno 2000 all'inizio degli anni 1990-2000). Questo sistema, detto anche "amministrazione di milizia", ha assunto con il tempo dimensioni considerevoli. Pur avendo una lunga tradizione, iniziò a svilupparsi solo negli anni 1960-70, allorché si cercò il modo di alleggerire il carico di lavoro dell'amministrazione fed. e del Parlamento. Nel 1978 si contavano 373 commissioni extraparlamentari, più della metà delle quali fondata dopo il 1970 e 11 prima del 1900; i seggi erano 5376 ed erano distribuiti tra 3866 "esperti", 3105 dei quali estranei all'amministrazione fed.

La gamma di compiti affidati alle commissioni è molto ampia: va dalle funzioni legislative delle commissioni ad hoc, che preparano revisioni costituzionali, leggi e ordinanze, all'esecuzione di importanti lavori di pianificazione, soprattutto nei settori dell'energia e dei trasporti, e include funzioni di sorveglianza, controllo o addirittura applicazione di decisioni politiche; numerose sono quelle che operano nell'ambito dell'amministrazione della giustizia. Si distingue fra commissioni consultive e commissioni con potere decisionale. Le prime danno pareri o preparano progetti, le seconde, che necessitano di una base legale, si occupano di settori quali le dispute di diritto amministrativo (sono "arbitrali" se di prima istanza, "di ricorso" se di seconda), oppure di educazione, banche, concorrenza, radio e televisione (ne esistevano 75 nel 1978 e 38 nel 1998). Numerose commissioni si basano su leggi speciali che regolano il settore politico in cui operano. Le prime ordinanze generali degli inizi degli anni 1970-80 - linee direttrici sulla procedura legislativa preliminare (6.5.1970) e sulle commissioni (3.7.1974) - vennero sostituite da nuove ordinanze nel 1996.

La regolamentazione del sistema contribuì a migliorarne la trasparenza. La Cancelleria fed. (Cancelliere della Confederazione), a cui venne attribuita la sovrintendenza sulle commissioni extraparlamentari, pubblicò una prima statistica nel 1977 e, poco dopo, un primo elenco di tutte le commissioni esistenti nel 1978 e dei rispettivi membri. Dal 1985 pubblica, ogni quattro anni, un elenco delle commissioni permanenti; non vi figurano le commissioni ad hoc benché numerose (30% ca.) e in parte di grande importanza. La regolamentazione procedette di pari passo con una crescente attenzione dell'Assemblea federale per questo tipo di organi. Le commissioni di gestione lanciarono numerose inchieste, l'ultima nel 1994, sulle commissioni extraparlamentari: ne risultarono alcune controversie, soprattutto in merito alla loro rappresentatività e alla presenza, relativamente elevata, dei parlamentari in questi gremi.

Formalmente tutti i membri di commissione vengono nominati da un capo di Dip. o dal Consiglio federale. In realtà la libertà di scelta delle autorità fed. è limitata in quanto alcuni esperti vengono designati da org. esterne che detengono un cosiddetto mandato istituzionale. In questi casi l'amministrazione si limita a invitare un'org. privata o pubblica a collaborare a una commissione; l'org. in questione è libera poi di scegliere in maniera indipendente i suoi rappresentanti. A trarre maggior profitto dai mandati istituzionali sono le org. mantello (Organizzazioni padronali, Sindacati, Lega svizzera dei contadini (LSC)). Più fattori limitano il controllo delle commissioni da parte dell'amministrazione fed., che fornisce loro solo parte dei pres. (uno su due nel 1978) e dei segr. (quattro su cinque nel 1978).

Le liste pubblicate dalla Cancelleria dal 1977 hanno permesso di studiare scientificamente le commissioni extraparlamentari, di descriverne le strutture di potere e di identificare i cosiddetti "multi-esperti", che occupavano almeno quattro seggi e avevano così una posizione dominante. È stato inoltre chiarito il quadro della loro rappresentatività: le org. padronali avevano accesso a un numero chiaramente superiore di commissioni che non i sindacati; la composizione linguistica dei seggi corrispondeva a quella demografica, ma la componente svizzeroted. era sovrarappresentata fra i "multi-esperti" e i pres. Inizialmente la percentuale di donne nelle commissioni era molto bassa (4,4% nel 1978). Nel 1992 il Consiglio fed. ha introdotto il sistema delle quote per portare la partecipazione delle donne dapprima al 30%, e poi al 50%.

L'importanza delle commissioni nella procedura preliminare è stata a lungo sopravvalutata. Uno studio ha evidenziato come, dal 1971 al 1976, vi si fece ricorso solo nel 37% dei casi di procedure legislative discusse in parlamento e sottoposte a referendum. Dopo aver conosciuto un grande sviluppo negli anni 1960-70, le commissioni cominciarono a perdere importanza dagli anni 1980-90; nel 1998 ne rimanevano 205 permanenti (suddivise in commissioni di ricorso, consultive, decisionali, organi di direzione e rappresentanze della Conf.), con 2383 membri, di cui 673 donne (28,2%; 17,9% dei pres.). Tre sono i fattori principali che spiegano il declino. Primo, la crescente politicizzazione, specchio dell'inasprimento del clima politico, che si è tradotta in sistemi di quote, limitazioni del mandato e inchieste parlamentari, ma soprattutto nell'incapacità di numerose commissioni di elaborare soluzioni consensuali politicamente sostenibili. Secondo, la maggior complessità dei problemi, che in certi settori ha fatto emergere chiaramente i limiti di efficienza di questo sistema; la catastrofe nucleare di Cernobyl (26.4.1986) ha evidenziato ad esempio le lacune del dispositivo sviz. in caso di incidenti nucleari o di aumento della radioattività, allora ancora fondato principalmente sulle commissioni, sostituito nel 1991 da una nuova organizzazione più professionale. Terzo, l'internazionalizzazione della politica, probabilmente il fattore decisivo; le commissioni hanno così avuto un ruolo marginale nella preparazione del programma Eurolex (1990-92) nell'ambito dei negoziati sullo Spazio economico europeo. In una Svizzera costretta ad adeguarsi alle regole intern., i processi normativi sono divenuti molto più tecnici e richiedono spesso strutture organizzative diverse dalle tradizionali commissioni.

Riferimenti bibliografici

  • K. Arnold, Verwaltungs- und Regierungstätigkeit durch eidgenössische Kommissionen, 1969
  • R. E. Germann, Ausserparlamentarische Kommissionen: Die Milizverwaltung des Bundes, 1981
  • A. Frutiger, Les commissions extra-parlementaires de la Confédération en 1978, 1983
  • AA. VV., Experts et commissions de la Confédération, 1985
  • A.-V. Poitry, La fonction d'ordre de l'Etat, 1989
  • R. E. Germann, Administration publique en Suisse, 1, 1996

Suggerimento di citazione

E. Germann, Raimund: "Commissioni extraparlamentari", in: Dizionario storico della Svizzera (DSS), versione del 17.01.2002(traduzione dal tedesco). Online: https://hls-dhs-dss.ch/it/articles/010393/2002-01-17/, consultato il 28.10.2020.