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Politica economica

L'espressione politica economica indica le misure adottate dallo Stato per influenzare, indirizzare o pianificare l'andamento dell'economia. Tali provvedimenti riguardano gli ambiti più disparati. Il sistema educativo e la politica di ricerca mirano ad esempio ad accrescere la produttività. I mercati (Economia di mercato) necessitano poi di un quadro giur. e normativo di riferimento. Lo Stato agisce inoltre non solo sul fronte della domanda (Sottomissione) ma anche su quello dell'offerta (Settore pubblico). Talvolta le autorità pubbliche intervengono direttamente sui meccanismi del mercato, ad esempio attraverso la Politica dei prezzi e salari o la Politica agraria; un'influenza indiretta viene esercitata tra l'altro tramite le Sovvenzioni, le Imposte o la Politica monetaria. Con la Politica sociale infine lo Stato cerca di compensare l'ineguale distribuzione delle risorse economiche e le disparità sociali.

All'inizio del XXI sec. le scienze economiche e il dibattito sociopolitico indicavano tra gli obiettivi centrali della politica economica la stabilità dei prezzi, la piena occupazione - la lotta all'inflazione e alla disoccupazione dal 1978 è pure ancorata nella Costituzione fed. -, un'adeguata Crescita economica, l'equilibrio della bilancia dei pagamenti, una ripartizione equa della ricchezza e la tutela dell'ambiente. Conflitti come ad esempio quello tra stabilità dei prezzi e piena occupazione costituiscono oggetto dello scontro politico.

L'età moderna

Nella vecchia Conf. la politica economica era prerogativa dei cant., che solo raramente coordinavano le rispettive misure; facevano eccezione i concordati monetari e alcuni ambiti della Politica annonaria. I provvedimenti furono eterogenei anche per la scarsa conoscenza degli strumenti di politica economica durante l'ancien régime. Numerose attività, in particolare quelle agricole, erano regolamentate dalle comunità locali. Le autorità cant. si limitavano a stabilire il quadro generale, imponendo solo raramente modifiche alle varie consuetudini. Nel quadro delle proprie regalie stabilivano i dazi (Dogane) e si occupavano della regolamentazione del Mercato. Il commercio di metalli preziosi, e, dal XVII sec., quello del sale rappresentavano un monopolio di Stato; altre attività erano vincolate a privilegi locali. In linea di principio le politiche economiche cant. miravano all'autosufficienza: con i mandati forestali si voleva scongiurare la penuria di legna, mentre la politica annonaria serviva a garantire approvvigionamenti sufficienti a prezzi stabili, determinati in base al raccolto così come i blocchi alle importazioni o i divieti di esportazione. La viticoltura, l'allevamento e l'economia lattiera erano regolamentati in maniera eterogenea, tenendo conto delle esigenze della produzione autoctona.

Nelle città a regime corporativo le Corporazioni esercitavano una grande influenza sulla sfera produttiva e la loro politica economica era finalizzata ad assicurare il sostentamento dei propri membri. Consumatori e produttori cittadini venivano privilegiati per garantire loro approvvigionamenti di generi alimentari e materie prime e mercati di sbocco. Salari, prezzi, il commercio di intermediazione, le quantità destinate alla vendita e la formazione professionale erano severamente regolamentati; le operazioni di compravendita dovevano inoltre svolgersi all'interno dei mercati. A Zurigo, Basilea, Sciaffusa, San Gallo e, dopo la Riforma, anche a Ginevra gli ordinamenti corporativi avevano una validità pressoché generale, anche se in alcuni settori queste disposizioni potevano essere aggirate (Protoindustrializzazione). Nella Svizzera ted. anche le corporazioni rurali riuscirono in qualche caso a imporre provvedimenti simili.

Nei cant. rurali le autorità intervenivano in maniera meno accentuata nella sfera commerciale e manifatturiera, anche perché il loro potere risultava meno capillare (Politica industriale). Per motivi igienici e per controllare la qualità e i prezzi, anche nella Svizzera centrale il commercio del bestiame era fortemente regolamentato.

Le teorie mercantiliste (Mercantilismo) vennero recepite in particolare dallo Stato bernese, dove, seguendo l'esempio franc., nel 1687 venne istituito un Consiglio di commercio. Se anche altre città disponevano di organismi simili, la politica economica bernese risultò quella più incisiva. I mercantilisti erano favorevoli a una politica economica interventista, perché ritenevano che un Paese dovesse accumulare la quantità maggiore possibile di oro e argento. L'obiettivo di una bilancia commerciale attiva doveva essere raggiunto imponendo restrizioni alle importazioni e sostenendo la produzione e le esportazioni tramite la concessione di privilegi. I sostenitori della Fisiocrazia volevano per contro ridurre al minimo gli interventi dello Stato e accrescere la redditività della produzione primaria grazie all'introduzione di migliorie. Inizialmente contrarie, le autorità in seguito recepirono parzialmente tali istanze nella loro politica economica.

La prima metà del XIX secolo

Dopo la fine della Repubblica elvetica la politica economica tornò in larga misura a essere prerogativa dei cant. Le forze centraliste, che ambivano alla realizzazione di grandi progetti infrastrutturali, all'unificazione del Mercato interno e a politiche comuni nei confronti dell'estero, ad esempio nelle trattative doganali, uscirono perdenti dai negoziati per l'elaborazione del Patto fed. del 1815. Viste le differenze nella struttura economica dei cant. (a seconda dei casi prevalenza della cerealicoltura, dell'allevamento, dell'artigianato, dell'industria o del commercio), gli interessi furono divergenti, per cui non fu possibile trovare un compromesso. Malgrado tentativi di riforma, nella prima metà del XIX sec. lo spazio economico nazionale risultava frammentato da dazi interni e dal particolarismo in ambito monetario e postale. L'assenza di una tariffa doganale unitaria verso l'esterno (fallimento del concordato di ritorsione contro la Francia nel 1824) rappresentò un grave problema per la diplomazia commerciale, confrontata con l'avanzata del protezionismo nel resto d'Europa durante gli anni della Restaurazione. Fino alla Rigenerazione - a Basilea anche oltre - in alcune città le corporazioni riuscirono a proteggere l'accesso ai mercati locali; l'industria tessile orientata al mercato mondiale dal canto suo era sottoposta solo a un minimo grado di regolamentazione. Con il miglioramento del sistema educativo, delle infrastrutture e della mobilità della forza lavoro, nei cant. rigenerati si crearono premesse più favorevoli all'industrializzazione. Fino all'avvento della ferrovia la distanza geografica costituì un fattore di protezione per attività non concorrenziali quali la cerealicoltura e l'industria del ferro.

Lo Stato federale

Dato che il liberalismo risp. il neoliberalismo influenzarono in maniera determinante la politica economica dello Stato fed., l'accento venne posto sulle condizioni quadro dell'economia. Venne data importanza anche ai provvedimenti strutturali, in particolare nell'ambito della politica agraria e regionale. Ebbero invece una rilevanza piuttosto ridotta le politiche di indirizzo, vale a dire le misure pianificatorie e gli interventi diretti sulle variabili economiche, e in particolare quelle keynesiane (Economia keynesiana), che ne rappresentavano la forma più evoluta.

Attore principale della politica economica sul piano fed. fu il Dip. del commercio e delle dogane risp. il Dip. dell'economia pubblica, istituito nel 1915 dopo diverse riorganizzazioni. Il commercio estero venne coordinato da un segr. commerciale (dal 1863) e poi dalla divisione del commercio (dal 1882) e dall'ufficio fed. dell'economia esterna (UFEE, dal 1979). L'ufficio fed. dell'industria, delle arti e mestieri e del lavoro (UFIAML), frutto della fusione della divisione dell'industria (1888, dal 1915 divisione dell'industria e delle arti e mestieri) con l'ufficio fed. del lavoro (1921), divenne operativo nel 1930. Nel 1999 l'UFEE e l'UFIAML confluirono nel segretariato di Stato per l'economia (seco). Il margine di manovra delle autorità fed. è comunque fortemente limitato dal federalismo e dall'influenza delle Federazioni; ampie competenze in materia di politica economica sono detenute dai cant. o addirittura dai com. (tra cui il rilascio di autorizzazioni, la supervisione delle attività artigianali e commerciali e le imposte), in parte anche responsabili per l'attuazione delle misure.

Lo Stato fed. promosse inizialmente la creazione di un mercato interno, eliminando i dazi interni (per cui i cant. furono indennizzati) e istituendo una tariffa doganale esterna comune. Grazie alla libertà di domicilio venne reso più flessibile il Mercato del lavoro, inizialmente quasi per nulla vincolato da misure di politica sociale. Inoltre fu introdotta una moneta unica e vennero uniformati pesi e misure. Le poste, divenute una regalia della Conf., all'inizio degli anni 1850-60 vennero affiancate da una rete telegrafica. Assunse notevole importanza la conclusione di accordi commerciali bilaterali, ispirati al principio del Libero scambio. Per le costruzioni ferroviarie i cant. e poi la Conf. (dal 1872) rilasciavano concessioni a favore di soc. private.

Sul piano economico e politico, la più facile integrazione nel mercato mondiale favorita dalla ferrovia e la Costituzione fed. del 1874 segnarono l'inizio di una nuova era della politica economica (Statalismo). In seguito la politica economica sviz. tenne maggiormente conto della struttura duale dell'economia, vale a dire dei divergenti interessi dei settori rivolti all'esportazione da un lato, e delle aziende agricole, artigianali e industriali che producevano principalmente per il mercato interno dall'altro. Per questo motivo le autorità optarono per un protezionismo selettivo fino all'ondata liberalizzatrice della fine del XX sec. Tale strategia mirava a ridurre in ampia misura le barriere per l'economia d'esportazione, e contemporaneamente a proteggere il mercato interno dalla concorrenza globale. La revisione totale della Costituzione fed. del 1874 garantì la libertà di commercio e di industria e ampliò le prerogative del potere centrale in materia di politica economica, come testimoniano ad esempio la legge sulle fabbriche del 1877, il Codice delle obbligazioni del 1881 e il Codice civile del 1907. Dopo le difficoltà accusate da alcune assicurazioni private in seguito a una gestione finanziaria poco accorta, nel 1885 il settore venne posto sotto la sorveglianza della Conf. Nel 1888 seguì una legge sui brevetti. Sovvenzionando le org. del commercio e dell'industria, dell'artigianato, dei lavoratori e dei contadini, le autorità fed. coinvolsero le principali categorie nel processo decisionale, e più tardi in parte anche nell'attuazione dei provvedimenti. Le sovvenzioni (soprattutto per l'agricoltura, l'istruzione, le strade e la correzione dei corsi d'acqua) nel loro insieme crebbero fortemente dalla metà degli anni 1880-90, arrivando a costituire oltre il 20% del totale delle spese della Conf. prima della Grande guerra. I dazi di ritorsione degli anni 1880-90 portarono all'abbandono - dapprima involontariamente - del libero scambio. Con il riscatto delle principali compagnie ferroviarie e la loro integrazione nelle Ferrovie federali sviz., fondate nel 1900, la Conf. ampliò il proprio margine di manovra nell'ambito della politica economica. Il monopolio sull'emissione di banconote (1891) e la Banca nazionale sviz., attiva dal 1907, costituirono i presupposti per una politica monetaria autonoma, poi attuata dopo la prima guerra mondiale. Sotto l'influenza del movimento democratico, anche i cant. e in parte pure le città e i com. industriali furono più attivi in ambito economico, ad esempio tramite l'istituzione delle banche cant., la legislazione sulle arti e mestieri, l'imposizione fiscale, il rilascio di concessioni, gli appalti pubblici e la creazione di infrastrutture.

La prima guerra mondiale portò a un forte aumento degli interventi pubblici (Economia di guerra); a causa delle oscillazioni congiunturali del periodo interbellico, anche in seguito non si tornò più alla situazione precedente il 1914 (Congiuntura). Già nella breve crisi dei primi anni 1920-30 vennero adottate misure protezionistiche (dazi, restrizioni alle importazioni) a favore dell'industria e dell'artigianato nazionali. L'industria delle macchine poté compensare il calo delle esportazioni grazie all'elettrificazione della rete ferroviaria promossa dalle FFS. Durante la Crisi economica mondiale le autorità fed. inizialmente cercarono di mantenere in equilibrio i conti pubblici e furono caute nel promuovere programmi di occupazione. Dopo un'aspra campagna elettorale, nel 1935 l'iniziativa di crisi, che proponeva una politica economica alternativa, venne respinta dal popolo. In quel periodo furono comunque approvati importanti provvedimenti, alcuni con effetti a lungo termine, come la legge sulle banche del 1934 (segreto bancario) o la garanzia dei rischi delle esportazioni (Economia d'esportazione), e altri di carattere transitorio come il divieto per la grande distribuzione di aprire nuove filiali (1933-45). Nella seconda metà degli anni 1930-40 si assistette a un mutamento di strategia, di cui la Svalutazione del 1936 fu la prima ripercussione significativa. Il Prestito di difesa nazionale del 1936 rappresentò la prima manifestazione di una politica economica espansiva, accentuata notevolmente in seguito abbinando difesa nazionale e sostegno all'occupazione. Durante la seconda guerra mondiale l'economia di guerra risultò più incisiva. Il regime dei pieni poteri permise inoltre di compiere scelte di fondo in precedenza politicamente non attuabili, come ad esempio lo sviluppo della fiscalità fed. (basata sull'imposta fed. diretta e sull'imposta sulla cifra d'affari). Al termine della guerra, un grosso passo in avanti venne compiuto anche sul fronte delle assicurazioni sociali con l'AVS. Gli Articoli sull'economia del 1947 infine diedero un fondamento costituzionale alle politiche congiunturali, ampliate dal periodo interbellico, e al coinvolgimento delle org. padronali.

Una delle prime conferenze dell'OECE a Parigi nel 1948 © KEYSTONE/Photopress.
Una delle prime conferenze dell'OECE a Parigi nel 1948 © KEYSTONE/Photopress. […]

La politica economica degli anni 1950-70 si fondò su un'alta congiuntura senza precedenti. Soprattutto dagli anni 1960-70, una parte notevole dei provvedimenti di politica economica fu volta a regolamentare il flusso di manodopera estera (Stranieri). I rapporti intern. furono segnati dal ritorno al libero scambio: la Svizzera tra l'altro aderì all'Org. per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) nel 1948, all'Unione europea dei pagamenti nel 1950, all'Ass. europea di libero scambio nel 1960 e, in maniera graduale (1956-66), al GATT. Continuarono comunque a esistere settori protetti, ad esempio nell'ambito dell'agricoltura, del turismo e persino nell'industria d'esportazione (statuto dell'orologeria del 1951-71, basato su un decreto del 1934); l'atteggiamento nei confronti dei cartelli rimase permissivo. La piazza finanziaria in forte espansione fu soggetta a pochi vincoli. La commissione fed. delle banche, istituita nel 1935, si trovò in una posizione di crescente debolezza nei confronti dei grandi ist. attivi sul piano intern.; solo nel 2009 venne sostituita dalla più efficiente autorità fed. di vigilanza sui mercati finanziari, dopo che nel 2008 l'UBS, la principale banca sviz., era sopravvissuta solo grazie a un dispendioso piano di salvataggio. Negli anni 1960-70 ebbero un ruolo importante il forte sviluppo delle infrastrutture da un lato e le misure di raffreddamento congiunturale dall'altro. Ebbero ripercussioni rilevanti la rivalutazione del franco nel 1971 e il passaggio ai cambi flessibili nel 1973.

La crisi degli anni 1970-80, che colpì la Svizzera più duramente degli altri Stati dell'OCSE, venne ammortizzata principalmente riducendo la manodopera straniera, e solo in piccola parte tramite programmi congiunturali. Contemporaneamente si diffusero le teorie neoliberali, affermatesi però pienamente solo negli anni 1990-2000. Esse attecchirono dapprima nelle Univ. e nella cerchia delle piccole e medie imprese, e poi anche nel PRD, partito di governo per eccellenza, e, in forma più radicale, nell'UDC, in precedenza di orientamento protezionistico. Tale evoluzione avvenne sullo sfondo dell'europeizzazione (soprattutto dopo il programma del mercato unico del 1985) e, più in generale, della globalizzazione. Aziende pubbliche vennero esternalizzate e, in parte, privatizzate. Capisaldi del protezionismo selettivo quali l'ampia libertà in materia di cartelli e la regolamentazione del mercato finanziario vennero lasciati cadere, senza che ciò portasse a un ritorno ai tassi di crescita dell'alta congiuntura postbellica. Non è ancora chiaro in che misura il massiccio sostegno finanziario della Conf. a favore della Swissair nel 2001 e soprattutto dell'UBS durante la crisi dei mercati finanziari del 2008 rappresentino un'inversione di rotta duratura rispetto alle politiche economiche neoliberali.

Riferimenti bibliografici

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