Dogane

Antichità e Medioevo

Nell'impero romano le entrate fiscali fornivano una quota importante del bilancio statale. La maggior parte del territorio sviz. faceva parte di una circoscrizione doganale, comprendente più province, in cui veniva riscossa la quadragesima Galliarum, l'imposta del 2,5% vigente nelle province galliche. Nelle località di Acaunum (Saint-Maurice), Genava (Ginevra) e Turicum (Zurigo) si trovavano importanti posti di dogana.

In particolare nell'alto ME, le dogane furono una componente importante dell'esercizio del potere signorile. Il diritto di riscuotere tasse, dazi e tributi implicava comunque l'obbligo di fornire delle contropartite, inizialmente sotto forma di protezione, più tardi anche sotto forma di altre prestazioni da parte del personale doganale. Da ciò derivava l'uso vincolato (causa finalis) delle tasse, dei dazi e dei tributi: i dazi riscossi presso ponti e strade dovevano essere impiegati per la loro manutenzione, l'esazione di dazi di mercato trovava la propria legittimazione nell'agevole funzionamento della piazza del mercato, di cui veniva garantita la sicurezza. Originariamente fu proibito riscuotere Pedaggi veri e propri. Anche nell'ambito della navigazione, i dazi erano legati a prestazioni, come per esempio il sollevamento dei ponti mobili, o venivano intesi come tributi per l'autorizzazione all'approdo e all'ancoraggio. I sovrani carolingi utilizzarono i dazi come strumento per una politica commerciale mirata, influenzando gli scambi con la concessione di esenzioni doganali. L'urbario della Rezia curiense, risalente al IX sec., contiene indicazioni precise sull'ammontare di un dazio a Walenstadt.

Come dimostrato dall'ordinamento doganale di Raffelstetten, che stabiliva le tariffe per il passaggio del Danubio presso Enns (Austria superiore), all'inizio del X sec. la politica fiscale favorevole al commercio, legata a controprestazioni, cedette il posto a pratiche restrittive. Le aliquote doganali vennero differenziate e si iniziò sempre più spesso a esigere pedaggi per il transito. Nel basso ME, l'imposizione di dazi fu dovuta in maniera crescente a motivi di ordine fiscale; le tariffe doganali non vennero più stabilite in maniera forfettaria a seconda del mezzo di trasporto (carri, animali da soma, navi), ma in base al genere di merce e al peso.

Le tariffe doganali delle città commerciali di Chiavenna e Como, ma anche quelle di Bellinzona - a sud delle Alpi risultano attestate prima che sul versante settentrionale - forniscono informazioni sugli oneri doganali e sulle categorie di merci colpite. La tariffa comasca risultava molto dettagliata e distingueva tra dazi di importazione, esportazione e transito; inoltre prevedeva diverse aliquote per la strada di Magadino e quella del Monte Ceneri. Nel 1372 il dazio della mercantia venne aumentato di un terzo. Fino all'età moderna ammontò al 5% del valore della merce, corrispondendo così a quello di Milano. Nel tardo ME l'ordinamento doganale milanese, la cui tariffa per le spezie comprendeva 215 varietà diverse, fu il più dettagliato a sud delle Alpi.

A causa della grande importanza dei proventi doganali, per i signori territoriali le vie di comunicazione che attraversavano i loro territori, in particolare i passi alpini e le strade di raccordo, assumevano un interesse vitale. Le indicazioni sulle entrate doganali contenute nell'urbario degli Asburgo, risalente al 1300 ca., mostrano l'importanza di queste vie commerciali e dei posti di dogana situati lungo di esse. Secondo Aloys Schulte, le entrate della dogana del Gottardo tra Hospental e Reiden, oltre a superare quelle di tutti gli altri importanti posti di dogana (Brugg, Friburgo, Hauenstein e Othmarsheim) furono anche maggiori degli introiti fiscali di città dell'Altopiano come Mellingen, Aarau, Brugg, Zugo, Lenzburg, Sursee, Sempach, Lucerna, Winterthur, Diessenhofen e Zofingen. Esse inoltre risultavano di poco inferiori agli introiti totali garantiti dai possedimenti asburgici in Alsazia. I diritti signorili di cui i conti di Savoia si erano impossessati nel corso del XII sec. riguardavano tra l'altro anche territori a nord e a ovest del lago di Ginevra, il basso Vallese e la Valle d'Aosta, ciò che permise loro di controllare il traffico sul Gran San Bernardo. Il dominio dei Savoia fu quindi anche denominato "Stato dei passi".

A cavallo tra il XIV e il XV sec., gli Asburgo furono estromessi dall'Austria anteriore. Nello stesso periodo le città iniziarono a seguire una politica doganale autonoma. Molto prima della concessione da parte di re Sigismondo del privilegio di dogana alla città di Lucerna (1415), quest'ultima aveva imposto un dazio sul transito sul Gottardo. La prima tariffa doganale cittadina attestata risale al 1390; essa riguardava per esempio panni, metalli e pesci e fu all'origine di una crescita degli oneri doganali sulle merci, ciò che provocò in particolare le proteste dei commercianti milanesi. L'importanza delle dogane sembra essere cresciuta ulteriormente nel corso del XV sec., visto che Lucerna ancora prima della fine del sec. creò la nuova carica di esattore dei dazi; inoltre venne progressivamente perfezionata la contabilità relativa alle entrate doganali. Grazie alla sua favorevole ubicazione lungo il Reno, nel tardo ME anche la città di Sciaffusa trasse notevoli benefici dai dazi doganali che, pur soggetti a forti variazioni, coprivano mediamente il 15% delle spese pubbliche. Guerre, crisi politiche, ma anche epidemie ed epizoozie avevano ripercussioni immediate sul commercio provocando un calo delle entrate.

Epoca moderna

Durante il tardo ME e l'età moderna, nella maggior parte dei cant. conf. i dazi, unitamente alla Gabella e ad altri tributi, costituivano imposte sul consumo esatte sia in città sia nelle campagne. Essi gravavano sulle merci importate ed esportate e venivano riscossi nei punti strategici (ponti, fiumi, mercati, città). La tassa sul salvacondotto nel XVII e soprattutto nel XVIII sec. cedette il posto ai dazi di confine veri e propri.

Da un punto di vista teorico, alle concezioni cameralistiche, che per ragioni fiscali e tecniche privilegiavano le imposte sui consumi e sui traffici, si contrapponevano quelle giusnaturalistiche, che davano la preferenza alle imposte sul patrimonio e sul reddito perché ritenute più eque. L'apporto delle imposte indirette e dunque dei diritti doganali, che fino al 1500 era stato relativamente contenuto sia per le monarchie europee sia per le città-Stato sviz., crebbe in seguito in maniera significativa, come è illustrato dall'esempio di Lucerna. Dopo la guerra dei Trent'anni, e particolarmente nella seconda metà del XVIII sec., le autorità lucernesi aumentarono continuamente il numero dei dazi di mercato e di confine e dei pedaggi sui ponti, in particolare nelle campagne. Dato che le pensioni fornivano larga parte delle entrate, Lucerna non ebbe invece la necessità - a parte eccezioni come ad esempio il periodo 1691-1701 - di riscuotere imposte dirette come Sciaffusa e San Gallo. L'aumento sistematico dei dazi da una parte provocò forti proteste - l'abolizione delle imposte indirette costituì una delle rivendicazioni della pop. rurale durante la guerra dei contadini - e dall'altra un incremento del Contrabbando. Verso la fine del XVIII sec. Lucerna manteneva 36 posti di dogana sul proprio territorio, tre in più di Berna e più del doppio di Soletta, che dal 1767 aveva a sua volta inasprito la propria politica doganale. La crescita delle entrate doganali a Lucerna è attestata dalla loro incidenza sul totale del bilancio: dal XV fino alla metà del XVIII sec. tale quota oscillò tra il 3% e il 10%, mentre nella seconda metà del XVIII sec. salì al 20-30%.

L'ufficio doganale a Pont-de-Thielle nel 1792. Acquaforte acquerellata di Caspar Leontius Wyss (Zentralbibliothek Zürich, Graphische Sammlung und Fotoarchiv). […]

Il livello di dazi e tributi era uno dei fattori che influenzavano la scelta delle vie commerciali. Nell'ultimo terzo del XVII sec., sul Gottardo il traffico diminuì ad esempio leggermente. Ciò fu dovuto, oltre che alle tensioni confessionali manifestatesi tra la prima e la seconda guerra di Villmergen, ai dazi troppo elevati tra Basilea e Bellinzona a cui furono soggetti i mercanti, che ripiegarono così sui valichi grigionesi. Nel XVIII sec. le dogane furono la principale fonte di entrate per le finanze del cant. Uri: nel 1756 dazi e pedaggi ammontavano al 55% ca. degli introiti, e nel 1794 addirittura al 72% ca. Nel cant. Uri e nel neocostituito cant. Ticino (1803), fino al 1848 i proventi doganali costituirono di gran lunga la voce più importante delle entrate statali.

Dall'Elvetica alla costituzione dello Stato federale

Dal 1798 al 1848 gli sforzi intrapresi per unificare il sistema doganale rimasero in gran parte senza successo. Al pari di altri progetti di riforma nell'ambito economico-finanziario (decima e censo fondiario, uniformazione dei pesi e delle misure, sistema postale), durante l'Elvetica essi fallirono a causa di interessi particolaristici e del problema del riscatto dei diritti doganali detenuti da privati. Nel 1801 il Consiglio legislativo autorizzò il Comitato esecutivo a regolamentare il sistema doganale della Repubblica "secondo criteri uniformi"; l'aliquota massima del 6% per i dazi interni e di confine, stabilita già due anni prima, venne mantenuta. Nonostante l'avanzato stato dei lavori, non si riuscì a varare una legge doganale vincolante. L'ordinanza doganale imposta dalla Francia fu abrogata e sostituita con la prima tariffa doganale fed. solo nel 1813.

Il Patto fed. del 1815 prevedeva l'introduzione di un dazio di confine, che serviva in primo luogo ad alimentare la cassa di guerra della Conf.; esso lasciò comunque ancora un ampio margine di manovra ai cant. per quanto atteneva al commercio e alle dogane. I dazi e pedaggi ancora esistenti approvati dalla Dieta rimasero di competenza dei cant., che potevano inoltre concludere accordi commerciali con altri Stati e riscuotere nuovi dazi, che però necessitavano di una successiva ratifica da parte della Dieta. Analogamente al periodo precedente al 1798, in seguito in Svizzera furono attive numerose dogane cant. (nel 1823 ad esempio più di 400) per nulla coordinate tra loro. Oltre che dai cant., i diritti doganali erano detenuti anche da com., corporazioni e singoli privati, e comprendevano oltre ai veri e propri dazi di importazione, esportazione e transito anche i pedaggi su strade e ponti, i dazi di mercato e le tasse sui salvacondotti. Le conseguenze economiche di questa situazione confusa furono molteplici: nei cant. singoli settori economici e industriali traevano beneficio dalla protezione doganale, mentre i rami orientati all'esportazione ne risultavano svantaggiati. Nella prima metà del XIX sec. i dazi doganali sviz. risultavano contenuti in rapporto al contesto intern., non solo se paragonati a quelli degli Stati confinanti tradizionalmente protezionisti come l'Austria e la Francia ma anche rispetto alla Gran Bretagna e alla Conf. germ., risp. allo Zollverein fondato nel 1834. Il dazio di confine fed. sulle merci importate non costituiva uno strumento di politica commerciale ma rispondeva a scopi fiscali; i numerosi e in parte elevati dazi cant. sul commercio e sui traffici gravavano in primo luogo sul commercio di transito.

Dal dibattito sulla politica doganale condotto negli anni 1820-30 e nei primi anni 1830-40, promosso soprattutto dal revisore fed. delle dogane Johann Caspar Zellweger, trasparì il desiderio di una maggiore coordinazione. Ciononostante i due obiettivi principali, cioè ottenere agevolazioni tariffarie, risp. ridurre le barriere doganali negli scambi con i Paesi confinanti, e facilitare il traffico di transito all'interno della Svizzera, non vennero in sostanza raggiunti. Gli sforzi intrapresi per contrastare la politica doganale protezionistica della Francia spaccò il Paese in due fronti contrapposti. Un concordato di ritorsione, al quale aderirono 13 cant. e mezzo nel 1822, venne annullato dalla Dieta già due anni dopo. I negoziati per la conclusione di un concordato comprendente tutti i cant. dell'Altopiano toccati dal transito est-ovest fallirono a causa degli interessi divergenti dei cant. occidentali e orientali; nel 1831 comunque si riuscì almeno a raggiungere un concordato per la tratta tra Rorschach e Les Verrières. Nello stesso anno fallì anche il tentativo di revisione dei dazi interni, inteso ad agevolare il commercio intercant. di generi alimentari, merci e prodotti industriali. Ciò fu dovuto all'inflessibilità di Berna, che tassava maggiormente il vino degli altri cant. rispetto al proprio, e che nel conflitto sorto per questo motivo con il cant. Vaud non fu disposta ad alcuna concessione.

La revisione del Patto fed. nel 1832 offrì un'ulteriore occasione per una riorganizzazione del sistema doganale sul piano fed. Il Patto Rossi prevedeva la riscossione di un dazio ai confini sviz. e l'abolizione dei dazi interni intercant., mentre i pedaggi su strade, ponti e vie d'acqua sarebbero rimasti di competenza dei cant. Il progetto di riforma costituzionale non concedeva però alcun indennizzo ai cant. per la diminuzione delle entrate, per cui suscitò in particolare l'opposizione dei cant. di montagna poveri di industrie e capitali (Ticino, Uri, Grigioni). Nel corso della rielaborazione del progetto da parte della Dieta nel 1833, i dazi interni furono ripristinati e venne addirittura revocato il divieto di discriminare i prodotti provenienti dagli altri cant. Nonostante queste concessioni alle forze federaliste, il fallimento della revisione non poté essere evitato.

Negli anni seguenti, gli sforzi per la riduzione delle barriere commerciali si spostarono dal piano nazionale a quello cant. e tesero alla semplificazione degli ordinamenti doganali e all'abbassamento dei dazi. Nel 1835 il cant. Zurigo rinunciò a tutti i dazi cant. e alimentò il proprio bilancio solo con le imposte dirette. Da allora il sistema zurighese fu ritenuto esemplare, ma non trovò emuli; la maggior parte dei cant. continuò a riscuotere dazi di importazione, esportazione e transito. Nel 1841 Berna introdusse un sistema basato esclusivamente sui dazi di confine. In base ai rilevamenti compiuti nel 1844, ai confini cant. esistevano ancora 370 posti di dogana, di cui 147 situati lungo la frontiera con l'estero, e più di 180 all'interno dei cant., per un totale di ca. 550.

Particolare della seconda versione della Carta doganale della Svizzera (1825), realizzata dal cartografo Heinrich Keller (Archivio federale svizzero, Berna, D0#1000/3#967*). […]

Le numerose ulteriori iniziative per l'abolizione dei dazi interni e la centralizzazione del sistema doganale intraprese prima del 1848 non produssero alcun risultato concreto. Furono invece coronati da maggior successo i negoziati per la conclusione di unioni doganali intercant. ispirate allo Zollverein ted., promossi dal cant. Berna nel corso degli anni 1840-50. Le speranze di estendere il concordato a cui avevano aderito Berna, Argovia, Soletta e Basilea Campagna poco prima dello scoppio della guerra del Sonderbund furono comunque rese vane dai successivi conflitti politico-militari. L'evoluzione da una conf. di Stati allo Stato fed. non andò di pari passo con la centralizzazione del sistema doganale; al contrario ciò costituì una conseguenza del processo di unificazione politica.

Dalla fondazione dello Stato federale a oggi

Dato che le dogane rappresentavano una fonte di entrate assai importante per la maggior parte dei cant., la loro riorganizzazione fu oggetto di controversie durante il processo di elaborazione della Costituzione fed. del 1848. Dopo accesi negoziati, i fautori della centralizzazione riuscirono infine a imporsi: l'art. 23 della Costituzione fed. attribuì alla Conf. la competenza di concludere accordi doganali e commerciali e di riscuotere dazi doganali ai confini nazionali. I cant. dal canto loro vennero pienamente indennizzati per le perdite dovute all'abolizione delle dogane interne; le imposte cant. sul consumo rimasero inoltre in larga misura inalterate. L'argoviese Friedrich Frey-Hérosé, affiancato da un segr. generale delle dogane, divenne il primo capo del Dip. del commercio e delle dogane, mentre la carica di direttore generale delle dogane prevista dalla legge sulle dogane rimase vacante fino al 1864.

La centralizzazione del sistema doganale fu ottenuta a caro prezzo. Le somme pagate dalla Conf. ai cant. per il riscatto dei diritti doganali furono superiori alle entrate garantite in passato da essi. Grazie alla favorevole congiuntura interna e allo sviluppo positivo sul lungo periodo della situazione economica intern., le entrate doganali dello Stato fed. aumentarono tuttavia più del previsto. Già nel 1861 superarono di quattro volte e mezzo l'importo preventivato nel bilancio del 1848.

In seguito all'unificazione del sistema monetario, già nel 1851 la tariffa fed. del 1849 dovette essere sostituita con una tariffa doganale generale, rimasta poi praticamente invariata per oltre due decenni. In conformità con le dottrine liberiste, si trattava di dazi dagli scopi esclusivamente fiscali. A causa delle nuove o ampliate competenze che la Costituzione del 1874 attribuì alla Conf. (per esempio nell'ambito della difesa nazionale e in quello della costruzione di strade), dal 1874 al 1890 le spese crebbero da 14,9 a 38,2 milioni di frs. Dato che in quel periodo i diritti doganali garantivano ca. il 75% delle entrate fed., sembrò logico aumentare i dazi per far fronte al crescente fabbisogno finanziario. La prima revisione tariffaria compiuta a tale scopo venne portata a termine nel 1878, durante la crisi economica intern. Nonostante in quel periodo la maggior parte degli Stati vicini si fosse già convertita al protezionismo, la Svizzera continuò a rimanere fedele al principio del libero scambio mantenendo aliquote doganali tendenzialmente basse. Solo a metà degli anni 1880-90, in seguito alla crescente influenza delle ass. economiche, e in particolare dell'Unione svizzera del commercio e dell'industria, anche la Svizzera adottò una politica doganale più combattiva; da allora concesse riduzioni tariffarie ai partner commerciali solo in caso di contropartite equivalenti. Nelle tariffe del 1884, del 1887 e del 1891 le aliquote doganali subirono un progressivo aumento. Il passaggio a una politica doganale protezionista determinò anche un'accresciuta sorveglianza dei confini. Le regioni di frontiera furono suddivise in cinque circondari doganali nel 1848, divenuti poi sei a partire dal 1850; a capo di ognuno di essi si trovava un direttore di circondario nominato dal Consiglio fed. Nella maggior parte dei cant., il controllo ai confini veniva svolto da gendarmi cant. Nel 1894 tale compito fu infine affidato al corpo fed. delle Guardie di frontiera appositamente costituito.

Dopo il 1900 la nuova politica tariffaria conseguì risultati abbastanza soddisfacenti. La tariffa doganale del 1902 comprendeva complessivamente 1164 posizioni; in seguito alla conclusione di accordi commerciali nei quattro anni successivi si poterono operare più di 700 riduzioni tariffarie. Con la revisione della tariffa doganale nel 1921 si cercò di riportare l'onere fiscale sulle importazioni, fortemente calato durante il periodo bellico a causa dell'inflazione, ai livelli dell'anteguerra. Introdotta tramite decreto fed. urgente, la nuova tariffa, che garantì un elevato grado di protezione, permise di raggiungere tale obiettivo; il rincaro della benzina, del tabacco, della birra, del caffé ecc. suscitò tuttavia il malcontento della pop. La tariffa venne combattuta da un'iniziativa popolare, che però fu respinta (1923); essa rimase così in vigore fino al 1959.

Dazi di importazione ed entrate della Confederazione 1950-2012 […]

Nella seconda metà del XX sec., la Svizzera ha aderito a numerose org. economiche intern. il cui obiettivo principale è costituito dall'eliminazione delle barriere doganali e commerciali. Nel 1958 divenne membro provvisorio del GATT e nel 1960 partecipò alla fondazione dell'Associazione europea di libero scambio. Un accordo di libero scambio con la Comunità europea (Unione europea) entrò in vigore nel 1973; nel 1995 infine la Svizzera ha aderito all'Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Di conseguenza, i dazi persero velocemente il loro ruolo di principale fonte di entrate per il bilancio della Conf. Nel 2011 i dazi di importazione ammontavano a 1,05 miliardi di frs., pari solo all'1,6% delle entrate della Conf.

All'inizio del XXI sec. i dazi sono calcolati in base alla legge fed. sulla tariffa delle dogane del 1986, da allora più volte modificata e completata. L'ordinanza del 1998 sull'entrata in vigore delle aliquote di dazio della tariffa generale convenute nell'ambito dell'Accordo OMC è valida dal 1999. A causa della crescente integrazione economica, in particolare con l'area commerciale europea, si è manifestata l'esigenza di garantire in futuro un certo grado di compatibilità tra il diritto doganale sviz. e quello dell'Unione europea. Nel 1999 l'amministrazione fed. delle dogane ha elaborato un progetto di legge per avvicinare il più possibile la Svizzera alla legislazione doganale europea, incentrata su un codice doganale di 253 articoli con i relativi regolamenti di applicazione. Sul piano strutturale e sistematico, il progetto di legge sviz. ricalca fortemente il codice doganale europeo, riprendendone le procedure e i contenuti essenziali; con 125 articoli risulta comunque alquanto più breve. Gli Accordi bilaterali II, conclusi nel maggio del 2004 fra la Svizzera e l'Unione europea, prevedono un'ampia cooperazione fra le rispettive autorità giudiziarie e dell'amministrazione, e regolano tra l'altro la collaborazione nella lotta alla frode doganale e al contrabbando.