Costruzione di alloggi

Costruzione di alloggi, riflesso della congiuntura

Per molti sec., almeno fino a quando le città non uscirono dalle loro mura spinte dalla pressione demografica, la costruzione rimase artigianale (Artigianato): nel 1832, nel cant. Vaud, 861 maestri e 848 operai erano carpentieri, muratori o stuccatori (risp. l'11,2% e l'11,8% della manodopera attiva nell'industria e nel commercio). Nel 1464, nella città di Ginevra, il 10,4% dei mestieri era legato alla falegnameria e all'edilizia. A Berna, nella prima metà del XV sec., quando si dovette ricostruire una parte della città distrutta dall'incendio del 1405, la costruzione di alloggi occupava il 14,1% degli artigiani identificati come tali. Nel 1800 il settore della costruzione impiegava il 2% di tutta la manodopera, nel 1850 il 3,2% e nel 1900 il 6,3%. Nonostante questa crescita, cominciarono a manifestarsi le prime carenze di alloggi: a Berna, ad esempio, furono provocate dall'afflusso di funzionari fed. a partire dal 1870, a Basilea dall'immigrazione alsaziana del 1870-71. I com. reagirono, primo tra tutti quello di Berna, che nel 1890 cominciò a costruire alloggi. La costruzione di alloggi di proprietà dei com. rimase comunque sempre un fattore marginale, basti pensare che nel 1931 gli appartamenti edificati in tutta la Svizzera erano 3508, di cui 1773 a Zurigo e 638 a Berna. Alla fine del XIX sec. fecero la loro comparsa anche gli alloggi senza scopo di lucro e le prime cooperative, mentre alcune imprese industriali si lanciarono nella costruzione di alloggi per i loro impiegati (Colonia operaia).

Il settore della costruzione visse, tra la fine del XIX e l'inizio del XX sec., un periodo ricco di alti e bassi: grandi impennate ogni volta che la recessione colpiva altri settori liberando capitali e manodopera, e crolli non appena il tasso di alloggi sfitti superava il 5%. Gli investitori prendevano confidenza con i nuovi modi di finanziamento bancario e con il nuovo mercato immobiliare. A Zurigo, ad esempio, vennero costruiti 2477 alloggi nel 1896, ma soltanto 316 nel 1905; nel periodo compreso tra queste due date fu superato il tasso del 5% di alloggi sfitti e furono registrate 526 vendite coatte di immobili (1901). Dal 1910, a Zurigo come altrove, tornò a manifestarsi la penuria di alloggi. Nel corso degli anni seguenti la situazione andò migliorando un po' ovunque in Svizzera, ad eccezione di Berna, che dovette fare fronte a una forte crescita dell'amministrazione fed. e fu la sola città, nel 1914, a non subire il contraccolpo della partenza degli stranieri. A Ginevra, San Gallo e Neuchâtel l'abbondanza di alloggi durò fino al decennio 1920-30.

Durante la prima guerra mondiale diversi fattori contribuirono a indebolire il settore: il calo demografico, l'incertezza generale e la penuria di capitali, di materiali e di manodopera. Se tra il 1911 e il 1914 nei 26 com. più grandi erano stati costruiti 20'139 alloggi, dal 1915 al 1918 ne vennero costruiti soltanto 4744. Tuttavia, dato che il numero dei matrimoni non era diminuito nella stessa proporzione, nelle città che non avevano conosciuto un calo demografico la penuria riesplose. Nel 1919, all'apice della crisi, si contava solo lo 0,05% di alloggi sfitti a Zurigo e lo 0,2% a Basilea e a Berna, con conseguente aumento degli affitti. La Conf. rispose all'agitazione sociale emanando una serie di decreti volti alla tutela degli inquilini, alla requisizione degli alloggi inutilizzati e all'incoraggiamento della costruzione; accordò inoltre crediti vantaggiosi e sovvenzioni a fondo perso che si andarono a sommare in maniera sussidiaria agli aiuti stanziati da cant. e com. Tra il 1919 e il 1924 i com. produssero il loro maggiore sforzo costruendo 1517 alloggi. Nel 1924, all'epoca della liberalizzazione degli affitti, le misure di questo primo pacchetto vennero sospese; quei principi vennero tuttavia ripresi dopo la seconda guerra mondiale.

Un nuovo boom dell'edilizia ebbe inizio nel 1927. Il settore accolse gli operai e i capitali liberati dalle industrie di esportazione in declino, mentre i risparmi, ingenti, erano pronti a essere reinvestiti nel mercato ipotecario. La costruzione ritornò a essere redditizia poiché la diminuzione dei costi e dei tassi ipotecari fu accompagnata da un aumento degli affitti. Si continuò a costruire fino al 1933, sebbene la domanda fosse già in calo dal 1931 a causa della crisi. La diminuzione del risparmio e l'eccedenza di alloggi sfitti (punta massima a Losanna con il 15% nel 1934) comportarono un forte calo nella costruzione di nuovi alloggi (del 35% nel 1935 e del 45% nel 1936). Nel 1936 quasi la metà dei disoccupati proveniva dal settore della costruzione. Lo stesso anno, la svalutazione incoraggiò il rimpatrio dei capitali che avevano speculato su questa diminuzione e permise alle autorità monetarie di allentare il credito, favorendo una leggera ripresa tra il 1937 e il 1939.

Durante la seconda guerra mondiale il settore della costruzione subì un notevole calo, anche se più contenuto rispetto a quello vissuto durante la Grande guerra. Dal 1943 la penuria, che durò fino al 1975, si fece sentire in tutti i com. sviz. I com. che contavano più dello 0,5% di alloggi sfitti erano pochi. Si ritiene che la situazione sia in equilibrio quando questo tasso è dell'1%.

Dopo il 1945 la costruzione divenne uno dei motori della crescita. Il numero delle persone attive nel settore passò da 110'000 nel 1939 a 210'000 nel 1955 e a 320'000 nel 1965; quello degli alloggi costruiti nei com. con più di 2000 ab., che nel 1932 era arrivato a 18'000 ed era poi calato al di sotto di 5000 tra il 1940 e il 1941, superò le soglie dei 20'000 nel 1951, dei 30'000 nel 1955, dei 40'000 nel 1961, dei 50'000 nel 1971 e dei 60'000 nel 1973. La crescita riguardò in misura maggiore le piccole e medie città e i com. di 2000-10'000 ab. che non le città con più di 100'000 ab. Questa espansione era legata al forte aumento della domanda, dovuto a un'elevata quota di matrimoni, a nuclei fam. meno numerosi, all'immigrazione (la maggior parte degli immigrati, del resto, trovava lavoro proprio nel settore della costruzione) e a un aumento dei redditi. L'offerta non riusciva a soddisfare tale richiesta. Tra il 1954, anno in cui venne abolito il controllo degli affitti per gli appartamenti più recenti, e il 1972 gli affitti aumentarono del 160%, mentre l'indice globale dei prezzi salì del 70%. Ciononostante i salari crebbero ulteriormente e il tasso di alloggi sfitti non superò più l'1%. Dal 1942 la Conf. tentò di rispondere alla situazione incoraggiando la costruzione con sovvenzioni e fideiussioni, misure sostenute e riproposte dai cant. e dai com. La costruzione, tuttavia, era costantemente confrontata a vincoli: mancanza di spazio nelle città dal decennio 1950-60 e penuria della manodopera in quello successivo (concorrenza dei cantieri autostradali, contingentamento dell'immigrazione). La Conf., infine, arrivò ad adottare misure inedite: il decreto urgente del 1964, che prevedeva l'introduzione di un permesso di costruzione e la sospensione dei lavori di un anno per i progetti di costruzione giudicati non prioritari, e quello del 1972, comprendente un pacchetto di misure contro il surriscaldamento della congiuntura, che nelle regioni a sovradomanda edilizia contemplava tra l'altro un divieto di demolizione delle abitazioni e una limitazione temporanea del blocco delle costruzioni non prioritarie.

Il primo shock petrolifero del 1973 provocò una grave crisi del settore: in quello stesso anno gli alloggi costruiti in tutti i com. furono 82'000, nel 1977 32'000. L'edilizia perse la metà dei suoi posti di lavoro; la partenza degli stagionali aggravò la crisi indebolendo la domanda, mentre la riduzione del credito ridimensionò l'offerta. Nel 1981 ci fu una nuova penuria di alloggi causata dall'arrivo sul mercato della cosiddetta generazione del baby-boom, dalla diminuzione del numero di persone per nucleo fam. e dalla crescita della superficie occupata da ogni individuo. I costi di costruzione aumentarono e con loro i tassi d'interesse. Il mercato immobiliare si infiammò (45'000 appartamenti costruiti nel 1984). Dal 1991 l'euforia lasciò il posto a una contrazione (34'500 nel 1993), dovuta all'aumento dei tassi ipotecari, che superarono l'8%, e ad alcuni nuovi decreti fed. urgenti, che frenarono la speculazione. La diminuzione è continuata nei primi anni del XXI sec. Le turbolenze sui mercati finanziari, il calo dei tassi di interesse e, soprattutto, la rapida crescita della pop. dovuta alla libera circolazione delle persone hanno in seguito favorito una marcata ripresa della costruzione di alloggi. Estremamente sensibile alla congiuntura, il settore dell'edilizia reagisce con un anno o due di ritardo ad una congiuntura bassa (i cantieri cominciati devono essere portati a termine) o alta.

Cantiere a Ginevra. Fotografia, febbraio 1996 (Interfoto, Ginevra).

Costruzione di alloggi di utilità pubblica e politica dell'alloggio

Con l'espressione "costruzione di alloggi di utilità pubblica" si designa tradizionalmente la messa a disposizione, senza fini di lucro, di spazi abitativi da parte dello Stato, di solito a beneficio degli strati svantaggiati della pop., e da parte di istituzioni con finalità controllate a livello statutario. Oggi il termine fa parte del vocabolario tecnico ed è utilizzato nel settore che si occupa di incoraggiare la costruzione di abitazioni.

All'origine della costruzione di alloggi di utilità pubblica vi furono iniziative filantropiche private. Nel 1851, dando seguito a un'iniziativa della Soc. di beneficenza e di utilità pubblica, la Soc. basilese di abitazioni per operai a basso costo bandì un concorso, che suscitò un notevole interesse, per la costruzione di nuovi immobili, che in seguito vennero effettivamente realizzati. Tra il 1860 e il 1875 sorsero Colonie operaie a Ginevra, Losanna, Berna, Zurigo, La Chaux-de-Fonds, Le Locle e Winterthur (Urbanistica), ispirate spec. alla Cité ouvrière di Mulhouse. Le costruzioni non miravano soltanto a ovviare alla carenza di alloggi, ma anche a stabilire standard qualitativi e a offrire, su di una superficie abitabile ridotta, un massimo di luce, aria e sole. Le fam. che vivevano in queste abitazioni erano educate a una vita caratterizzata da "parsimonia, ordine e pulizia". Cooperative di inquilini vennero fondate dal 1890 nel ceto medio e dal 1903 anche dal personale ferroviario (associazioni di Inquilini).

Alloggi per operai vennero fatti costruire nel 1889 dal com. di Berna, più tardi da Losanna, Neuchâtel, Ginevra e Zurigo, dove l'aiuto alla costruzione di abitazioni fu iscritto nell'ordinamento com. nel 1907. La prima guerra mondiale fermò inizialmente l'iniziativa dello Stato. Nel 1918-19, l'eccezionale penuria di abitazioni fu all'origine di un numero sempre maggiore di tentativi isolati a favore di una politica dell'alloggio; vennero così sbloccate sovvenzioni fed., cant. e com., che in breve tempo furono però in gran parte nuovamente abolite: dalla Conf. nel 1924 e dai com. e cant. all'inizio del decennio 1930-40. Nel periodo fra le due guerre, le cooperative edilizie di utilità pubblica divennero, grazie al sostegno finanziario dei com., un pilastro portante dell'offerta di abitazioni, spec. a Zurigo e Winterthur. In quest'ultima città furono edificate soprattutto case unifam. a schiera poi vendute a coloro che le abitavano. Lo stesso avvenne a Basilea, dove le cooperative costruirono anche case d'affitto. A Zurigo (colonie del personale fed. alla Röntgenstrasse, 1915-26) e nella Svizzera occidentale (Cité Vieusseux a Ginevra, 1929-31) la costruzione di case unifam. cedette il passo a quella di case d'affitto, che si volevano sottrarre in maniera durevole alla speculazione. I complessi edilizi imponenti e spesso colorati delle cooperative, espressioni dell'aiuto reciproco collettivo, segnarono profondamente il volto delle città. Come i loro predecessori filantropici, le cooperative si preoccuparono di migliorare la cultura dell'abitare attraverso una disposizione spaziosa dei caseggiati, camere separate per bambini e bambine e uno standard abitativo relativamente alto, possibilmente con bagno e riscaldamento centrale. Per preservare l'intimità fam. era vietato il subaffitto. Il trasloco nell'appartamento di una cooperativa edilizia era per molte fam. operaie segno di un'ascesa sociale.

Dal 1942 la Conf., assieme ai cant. e ai com., accordò nuovamente contributi a fondo perso. Tutte le ordinanze della Conf. relative alla politica dell'alloggio poggiarono sui poteri straordinari del Consiglio fed. fino al 1945, quando con l'inserimento dell'art. 34^quinquies (protezione della fam.) nella Costituzione fed. fu creata la base costituzionale per una politica fed. in materia. La nuova norma costituzionale fu applicata per la prima volta con il decreto fed. del 1947 concernente le misure intese a promuovere la costruzione di case d'abitazione, che prevedeva la continuazione delle sovvenzioni e la cui proroga fu respinta dal popolo nel 1950. Singoli cant. e com. mantennero ciononostante il proprio sostegno finanziario. La costruzione di alloggi di utilità pubblica raggiunse il suo culmine fra il 1943 e il 1949 e ciò non solo nelle grandi città ma anche nelle cittadine di provincia e nei centri rurali. I nuovi quartieri che sorsero in quegli anni - uno dei più grandi fu quello del Wylergut a Berna, 2000 ab. in origine, edificato dal 1943 al 1947 a favore delle fam. dei funzionari - erano caratterizzati da lunghe file di sobrie case in zone verdi, che ricordavano parchi, quali quelli di Zurigo-Schwamendingen e Berna-Bümpliz; le loro caratteristiche architettoniche erano i tetti a capanna con pendenze minime, la frequente utilizzazione del legno per i parapetti dei balconi e le cosiddette finestre fiorite.

A causa della persistente penuria di alloggi, alla fine del decennio 1950-60 la Conf. riprese, assieme ai cant., l'erogazione dei contributi finanziari. Mentre nel decennio precedente si era trattato di ampliare la produzione di alloggi, la Conf. intendeva ora incoraggiare in prima linea la costruzione di abitazioni a pigione moderata. La prima legge fed. per promuovere la costruzione di abitazioni seguì nel 1965 e segnò la continuazione di questa politica. Nel 1972 fu introdotto nella Costituzione fed. l'art. 34^sexties (art. 108 della Costituzione del 1999) sulla promozione della costruzione di abitazioni; si trattò di una controproposta del Consiglio fed. alla cosiddetta iniziativa Denner, dopo che l'iniziativa sul "diritto all'abitazione e la protezione della fam." era stata respinta per pochi voti nel settembre del 1970. Questo articolo rappresentò la base per la legge fed. del 1974 sulla promozione della costruzione di abitazioni e l'accesso alla loro proprietà (in seguito adattata alla situazione del mercato per via d'ordinanza), che prevede aiuti finanziari per l'acquisto di terreni, per la costruzione di alloggi di utilità pubblica e anche per la costruzione, l'acquisto e il rinnovo di abitazioni a pigione moderata. Gli aiuti fed. consistevano in fideiussioni, anticipi rimborsabili e contributi a fondo perso. Gli aiuti finanziari della Conf. per il miglioramento delle condizioni d'abitazione nelle regioni di montagna furono stabiliti con un decreto fed. nel 1951 e poi con una legge nel 1970. Nel 2003 entrò in vigore una nuova legge fed. sulla promozione di alloggi a pigioni e prezzi moderati, con lo scopo di mettere a disposizione delle economie domestiche a basso reddito (in particolare famiglie, nuclei monoparentali, disabili, anziani bisognosi e persone in formazione) alloggi a prezzi vantaggiosi e di facilitare l'accesso ad abitazioni di proprietà.

Dopo il 1950, consorzi di imprese generali, investitori e cooperative edilizie costruirono nelle periferie urbane intere zone residenziali ad alta densità, dominate da edifici multipiano (quartiere Gellert a Basilea, 1951; Tscharnergut a Berna, 1958-66; Le Lignon a Ginevra, 1963-71). Le particolarità organizzative e architettoniche degli edifici di utilità pubblica scomparvero gradualmente. Verso la fine degli anni 1970-80, nell'ambito dell'applicazione della legge del 1974, vennero fondate cooperative per la costruzione di case proprie, come ad esempio la cooperativa Eiwog nel cant. Zurigo. A partire dagli anni 1980-90 una nuova generazione ripropose la costruzione di alloggi di utilità pubblica nel cuore delle città. Sorsero così complessi residenziali alternativi di orientamento comunitario, come quello della Hammerstrasse a Basilea dal 1978 al 1981 o quello della Wogeno alla Hellmutstrasse di Zurigo dal 1989 al 1991. La costruzione di alloggi di utilità pubblica svolge ancora oggi un'importante funzione di riequilibrio sociale, in particolare in città come Zurigo dove un quarto degli appartamenti appartiene a istituzioni di utilità pubblica; queste applicano da decenni il sistema del calcolo degli affitti basato sui costi, ciò che permette loro di offrire ai propri membri spazi abitativi a prezzi molto inferiori a quelli del mercato.